淺析目前我國宅基地制度存在的問題及解決路徑

摘要：本文首先對宅基地制度發展概況做了闡述。通過一系列政府文件和法律條文的內容簡述指出了宅基地制度改革的必要性，分析了我國宅基地制度建設和發展所面臨的問題，并提出了相應的解決措施。

關鍵詞：宅基地制度；改革；閑置；對策措施

宅基地是指農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地[1]。

宅基地是農民的立身之本、發展之基，是農民生存、生活的必備要件，只有農村居民可以向所在村集體申請用于建設住宅及附屬設施的無償、無期限的土地。新中國成立以來，宅基地制度發展主要分為三個階段：第一階段：1949—1958年，此期間宅基地屬于農民私有，農民持有房產證書，對宅基地享有完全的所有權，包括出租權、買賣權、抵押權、繼承權等；第二階段：1958—1978年，這個時期我國進入人民公社化，宅基地為集體所有，農民個人只享有使用權而沒有處置權。但是，根據“房地分離、一宅兩制”的原則，農民對宅基地之上的自建房屋享有出租和買賣的權利；第三階段：1978年至今，這個時期實現了公有私用制度的強化和使用權限制流轉，限制城鎮居民以及一些中小企業家回村購買宅基地。

目前，我國正站在新征程、新起點的歷史新階段，為實現中華民族偉大復興，建設社會主義現代化強國的遠大目標，全國各地各行業都在緊鑼密鼓地大力發展經濟，農村宅基地也需要緊跟形勢進行改革，激發宅基地的內在經濟活力，適應中國夢的要求。2018年，中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出探索宅基地的集體所有權和農民資格權、使用權的“三權分置”改革的政策方針[2]；2019年，發布《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》[3]和黨的二十屆三中全會《決定》都明確指出提高閑置宅基地的使用率；2019年，中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中指出，要將閑置宅基地這一土地要素市場化[4]，滿足社會主義市場經濟對于土地要素的需求；2019年，《中華人民共和國土地管理法》進行了修訂，將原第六十三條中“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”刪除[5]，修改為集體經營性建設用地的出讓、出租等相關規定，并且在新法第六十二條增加了“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規定[6]。以上各項文件都體現了我國目前從政策到法律層面都鼓勵村集體和農民個人充分利用宅基地，實現土地資源的合理配置，使閑置宅基地經過改革重新進入到社會主義經濟發展中去創造價值，實現資源的合理使用，進而增加農民和村集體的收入，使農民的生活更加富足，響應了建設全面建成小康社會的戰略目標，為實現農業農村現代化，實現鄉村振興，穩定“三農”發展助力。

1 我國目前宅基地制度建設面臨的問題分析

1.1 宅基地閑置日益嚴重，土地資源存在浪費的現象

我國正處在城鎮化的進程中，農村人口大量流入城市，導致宅基地大量閑置。2024年，我國宅基地的閑置率約為10%，這是對珍貴土地資源的嚴重浪費，抑制了農村經濟的活力，阻礙了農村經濟的發展。農村人口的遷移是17SvE57L2nR6i7+XQpglJqOOg/PTq8nQfLZ+ckaN270=宅基地閑置的直接原因。其中，還存在內在的深層原因：一是宅基地的自身權利屬性。農民向村集體提出宅基地申請后，如果符合條件經集體批準便可以無償性、無期限地獲得宅基地的資格權和使用權，導致即使農戶已經全家入城也不選擇放棄宅基地，將其作為自己生存的最后一道保障，不肯輕易放棄這一財產性權益，體現了人對于權利所具有的天然的趨向性；二是宅基地流轉的主體受限。因為宅基地只能由村集體的組成人員使用，所以，在進行宅基地使用流轉時也只能對本村的村民而不能對外村或城鎮居民流轉，限制了宅基地流轉的市場范圍，大大降低了宅基地流轉成功的可能性，最終進入閑置狀態；三是農村傳統文化理念的桎梏。農村大多都有著“祖宅不可賣”的傳統思想，認為祖宅是自己落葉歸根之處，如果隨意地售賣、出租祖宅會遭受祖先的責難等封建迷信思維，因此，寧愿將其閑置也不愿意將其處置。四是基層居民自治組織并不能進行專業化的規劃管理，對宅基地的分配不合理、不規范，缺乏上級政府的監督管制，從而導致了很多“人少地多，人多地少”等不合邏輯的情況；五是宅基地功能定位過于單一。宅基地顧名思義是用來建筑住宅的土地。但是，新時代新階段應該賦予其更多的意義，使其擁有更多的用途，成為一道豐富的多選題，而不是在居住和閑置兩者之間二選一。宅基地的閑置是對農村經濟的一大沉重打擊，在農村本就為數不多可以為發展經濟利用的資源中，土地資源是農村經濟發展所要依賴的重中之重，浪費了土地資源就是錯失了發展經濟的機會。

1.2 宅基地面積持續增加，威脅耕地面積

宅基地作為農民生活的基礎，所涉及范圍很廣，缺乏嚴格明確的審批程序，監管不力導致宅基地的面積越來越大，出現了侵占耕地建房的情況，還出現了存在一戶多地、超占宅基地等。適當擴大宅基地面積提高農民生活質量，滿足農民對美好生活的需求是可以的。但是，通過犧牲耕地來擴大宅基地是絕對不允許的。我國的耕地安全是糧食安全的前提，社會穩定的關鍵，對于侵占耕地的行為必須堅持“零容忍”的態度，否則，每家每戶都占一點，最后累積形成的后果將是難以承受的。

1.3 法律法規不完善，缺乏明確的行為指引

雖然宅基地改革在政策層面上已基本明晰，上文所提到的若干政策也近乎科學、全面地概括了宅基地改革的注意事項，但是，在社會主義法治國家，改革必須于法有據，改革和法治如車之兩輪，鳥之雙翼。如果不能在法律層面上找到改革的依據，那么，這一改革的權威和公信力將會大打折扣。同時，如果相關的法律法規缺位，在改革程序的運行過程中農民的權利也會沒有保障，從而導致農民群眾的合法權益受到損失。農民群眾便不愿參與改革，降低改革的效率和效果。

2 宅基地制度面臨的現實問題及解決路徑探索

2.1 大力推進“三權分置”改革，提高宅基地的利用率

宅基地制度中的三權就是指集體對于宅基地的所有權以及農戶對于宅基地的資格權和使用權統一體。“三權分置”改革就是將宅基地的使用權從其中分離出來，從而農戶可以對閑置的宅基地擁有更多的自主處置權利，在確保所有權仍然歸集體所擁有、資格權依然歸農戶所擁有的穩定前提下，允許農戶將宅基地有償出租或者開展生產經營活動，產生更多的經濟效益，有利于農村經濟的發展和鄉村振興戰略的落實。

2.1.1 健全相應法律法規，為改革提供法律依據

改革要堅持立法先行，必須在法律規定的范圍內進行改革，不能在法之外開展改革活動，可以將試點活動中積累的成功經驗通過立法推行全國，從而得以通過法治推動改革的效能。宅基地改革的相關立法必須對宅基地改革的主體、程序、效力等方面明文規定，使改革于法有據，使農民群眾信服；同時，必須在法律法規中明確農民群眾享有對宅基地改革中所遭受的侵權行為的救濟權，沒有救濟就沒有權利和自由。可以在相關機關設置專門的宅基地改革糾紛解決部門，在法律援助部門設置專門窗口為農民群眾提供相應的法律幫助以及在法院劃分專門審理宅基地糾紛的法庭，專業化、精細化地解決宅基地改革中產生的糾紛，做到宅基地改革能夠增加而不是減少農民群眾幸福感和滿足感。

2.1.2 推進宅基地使用功能和選擇的多元化

宅基地閑置的原因之一就是功能局限于居住，從而導致沒有選擇的空間而閑置起來。目前，人民的生活愈加豐富多彩，生活水平也越來越高，有了超出衣食住行等簡單生存之外的其他需求，宅基地改革應該順應時代實現自身功能的多元化以謀求農村經濟發展的機會。一是可以發揮其作為財產性權益的功能，可以出租宅基地房屋牟利，也可以將房屋作為抵押的擔保籌集資金創業；二是如果村莊處于山清水秀、風景優美之處，村集體可以大力發展旅游產業，既可以為村集體增加收入用以完善村內各種基礎設施，也可以將一些空閑的宅基地改造成度假村、民宿等接待游客，增加村民的收入，使閑置的土地資源得以利用；三是可以將閑置宅基地聯合起來成立小作坊、小工廠等，增加村民的就業機會，實現農村農業和手工業雙軌發展；四是可以村集體將閑置的宅基地租下來搭建村民活動中心、養老福利機構、診所等便民設施，促進村民物質和精神文化的雙豐收。五是可以以宅基地入股企業。宅基地入股企業需要通過試點活動確立具體的程序，如宅基地的價值的評估主體、評估標準，企業如果破產宅基地如何處置都需要進一步地探索和實踐。對于以上農民群眾利用宅基地開展的產業，政府可以為其提供一定的財政補貼或稅收優惠，提高農民改革的積極性和主動性，使由上而下的改革真正深入人民群眾的內心。

2.1.3 形成多元主體格局，多方參與改革

改革不是單一的政府發號施令，也不是人民群眾的片面服從政策要求，而是要形成一個多元互動的改革格局，主要為政府推動、市場驅動和公民自覺。政府是國家的代表，是公民權利讓渡所形成的機構，其應該通過創制法律、制定政策來指導宅基地改革活動，發揮政府應有的統領指引功能；市場應當在宅基地這一資源配置中起決定性作用，各地應該因地制宜地拓寬宅基地的適用，使宅基地資源得以高效地利用；村集體應該積極地召開村民會議，收集民意，尊重民意，通過村規民約將法律和政策中的具體要求予以細化，盡到自己的告知義務，確保村民能夠享有足夠的知情權和參與權，落實民主集中制的要求，實現集體利益和個人利益的平衡，發揮出“最后一公里”的應有的作用；村民個人應該積極了解政策內容，配合政府和村集體的改革工作，確保自身權益不可侵犯，堅持自己在改革中的主體地位。

2.1.4 相互配合、相互制約，發揮協同作用

與宅基地改革管理的相關部門包括農業農村部、國土資源部、司法部等應該建立信息共享機制，加強彼此之間的配合，提高改革的效率和工作效能。多方聯合發布改革的相關政策，增強改革的權威性和保障性。但同時部門之間也要避免“配合有余，制約不足”的現象發生，加強相互之間的監督，一切以人民的利益為根本宗旨，打擊從宅基地改革中謀取不當利益的行為，努力實現由管理型政府到服務型政府的轉型。

2.1.5 推進宅基地改革政策的宣傳工作

農村與城鎮相比較，人們的信息相對閉塞，基層政府應當聯合村民自治組織——村委會進行改革的宣傳工作，通過張貼公告、調查問卷、入戶走訪等一系列措施使農民群眾了解農村改革的具體內容、方式、優點等，提高村民的明知性和明智性，既有利于改革工作的開展，也有利于村民積極維護自身的合法

權益。

2.2 完善宅基地退出政策

對于部分進城落戶的農戶或有其他情況不宜行使宅基地使用權的，宅基地如何處置需要明確的政策指導。首先，宅基地的退出關乎很多農民的“根脈”，必須尊重農民群眾的主體地位，確保其是自愿地退出而不是被威脅、引誘而退出；其次，要保證退出后的農民群眾可以獲得合理的補償，目前的補償方式主要有貨幣補償和住房補償兩種；最后，一定要考慮到農民群眾的長遠利益和切身利益，不要為了完成工作考核目標而機械地辦理宅基地的退出，而是要考慮到每個農戶的具體情況，根據“長期不變”方針的指導，能不退出就不退出，為農民群眾留下最后的基本生存保障。

2.3 完善宅基地制度的監督管理，確保宅基地分配的合法合理

對于現實中“一戶多地”、給退休回鄉干部分配宅基地等不合規行為，必須通過動態的監督管理進行清算。權力本身帶有濫用的屬性，必須對其加以監督和制約。宅基地制度的合法實施，不僅僅需要村委會干部、基層政府工作人員的政治操守和法律意識，還需要建立完善的監督機制。宅基地分配管理：首先，應該召開村民大會，保證分配宅基地的公開透明，接受群眾監督；其次，應當建立備案匯報審查機制，由村委會對于宅基地的分配情況定期呈報上級人民政府的相關部門由其進行審查，對于不合規不合法的宅基地分配行為應該及時的制止和糾正；最后，為農民群眾就宅基地存在的問題提供申訴的途徑，暢通群眾的訴求表達。

3 結語

我國正處于新發展階這一建設社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵時期。激發各類市場主體活力，深化要素市場化改革，全面推進鄉村振興戰略。深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。宅基地制度已經到了必須改革的時間節點，通過宅基地改革這關鍵一招提高宅基地的利用率，優化土地資源配置，進而大大激發農村的生產活力，促進農村經濟不斷發展，加快實現農業農村現代化，推動“三農”發展。但是，宅基地改革必須循序漸進、審慎推行，充分考慮群眾利益，使這次改革成為我國土地制度上濃墨重彩的一筆。

參考文獻

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