用法治思維健全全面從嚴治黨制度體系

全面從嚴治黨制度體系是全面從嚴治黨體系的重要組成部分，健全全面從嚴治黨制度體系對于深入推進新時代黨的建設新的偉大工程具有十分重要的意義。習近平總書記多次強調，健全全面從嚴治黨體系必須堅持制度治黨、依規治黨，“必須堅持構建自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的制度規范體系?！保?］全面從嚴治黨制度體系建設是立規矩、立法度的過程，是建立黨內規章制度體系與黨員干部行為準則的過程，更是搭建黨和國家監督體系組織架構、為權力行使劃定邊界的過程。從本質上看，全面從嚴治黨制度體系建設就是通過黨內法規制定和制度建設，為黨員尤其是黨員領導干部建章立制，劃定行為邊界，建立懲戒機制，從而有效地進行監督，實現全面從嚴治黨體系的長期性、穩定性和規范性。全面從嚴治黨制度體系建設離不開科學的規則設計和公正的規則執行，更離不開以規則意識、程序思維為內核的法治思維的規范、引領和支撐。

一、法治思維與全面從嚴治黨的內在關聯

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。習近平總書記指出，健全全面從嚴治黨體系，需要“制度治黨、依規治黨”，“更加突出體制機制的健全完善和法規制度的科學有效”［2］。全面從嚴治黨本質上就是運用治理理念和法治思維，通過黨內法規管黨、治黨、建設黨的過程。

依規治黨是依法治國的重要組成部分。黨的十八屆四中全會指出，完善的黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的組成部分。在我國國家治理體系中，黨和政府共同履行國家公共職能，黨和政府都是國家治理的權力主體。在我國國家治理話語體系中，依法治國不僅局限于政府依法治理，更離不開黨的依法治理。黨的領導是推進全面依法治國的根本保證，全面依法治國必須加強和改善黨的領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制。依法治國的實現離不開依規治黨的全面落實，只有抓住依規治黨這個關鍵核心，依法治國才能在法治軌道上行穩致遠?！爸贫戎吸h、依規治黨是在依法治國大背景下提出的，是依法治國的必然要求和邏輯延展，是‘依法治國的黨內實踐’，同時，制度治黨、依規治黨深刻影響依法治國，是依法治國的重要保障，正所謂‘依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心’”［3］。

法治思維是依規治黨的應有之義。法治思維本質上就是規則思維，是以規則為行為指南，尊重規則，按照規則辦事的思維。依規治黨是黨的領導機構依據黨內法規約束、管理和懲戒黨組織和黨員，進而實現黨的規則治理的過程，其目的在于為各級黨組織和廣大黨員樹立規則意識，劃定行為邊界，永葆黨的先進性和純潔性。依規治黨既是黨依規治理黨組織和黨員尤其是領導干部的過程，也是黨員干部樹立規則意識的過程。法治思維貫穿于依規治黨的整個過程，即要依據黨內法規，遵循黨內法規規定的法定程序，對黨組織和黨員尤其是黨員領導干部進行管理、監督和懲治。例如，紀檢監察機關對黨員領導干部的日常監督和事后懲戒，必須嚴格依據《中華人民共和國監察法》《中國共產黨紀律處分條例》等法律法規，依法開展監督和懲治工作。而在黨員和黨員領導干部樹立規則意識的過程中，離不開法治思維?！耙酪幹吸h，就是依照體現現代法治理念、法治精神的黨內法規，通過各種行之有效的途徑和形式，規范、管理各級黨組織和全體黨員的活動與行為，有效協調、處理執政黨與國家權力機關、行政機關、司法機關，執政黨與市場、社會，執政黨與參政黨以及執政黨內部的關系，明確執政黨的權力運行內容、邊界、程序、機制、責任等，逐步推進與實現黨的領導與執政的規范化與法治化，并通過依法治理與建設，最終推動整個政治治理的有效性與規范性”［4］。

法治思維是落實全面從嚴治黨制度實踐的必由之路。全面從嚴治黨的制度實踐，是一場寬布局、多體系的黨的自我革命。全面從嚴治黨要求加強黨的各方面建設、健全黨管干部選任制度、完善落實黨內政治生活制度，在管黨治黨長效機制建立健全方面自我革新、直面問題?！霸陂L期的執政實踐中，中國共產黨逐漸認識到，面對紛繁復雜的外部環境和非線性特征日漸顯著的內部環境，政黨治理不能采取傳統的運動式治理，而必須采取制度化方略、通過制度化方式”［5］。在落實全面從嚴治黨過程中，只有建立行之有效的明確標準，以嚴格的規則意識執行標準，全面從嚴治黨的各項要求才能真正落地落實，從而避免貫徹不足和過度執行的風險。而這種建立規則標準、執行規則標準的思維正是法治思維，只有堅持法治思維，才能實現全面從嚴治黨的標準化和規范化，才能真正建立黨的自我革命長效機制。

二、法治思維對于全面從嚴治黨制度設計的指引功能

制度建設是全面從嚴治黨的基礎保障，“全面從嚴治黨靠教育，也靠制度”。［6］習近平總書記指出：“要健全科學完備、有效管用的制度體系……深化黨內法規制度建設改革，做好頂層設計、查漏補缺、提質增效文章，面向實踐需要，及時將好經驗好做法上升為制度，著力提高制度執行力，推動全面從嚴治黨在法規制度軌道上向縱深發展?！保?］科學有效的制度體系是全面從嚴治黨長期性、穩定性和規范化的前提與保障，而科學有效的制度體系離不開以法治思維為指引的系統化制度設計。

以法治思維指引黨內法規制度設計。黨內法規的設計與確立，本質上是黨內立法的過程。黨內法規制定是否科學合理直接關乎黨內法規質量好壞，黨內法規體系完善與否關乎全面從嚴治黨制度體系的科學性與實踐性。立法的科學性要求黨內法規的設計和確立必須以法治思維為指引，在遵循實體正義與程序正義的原則下進行。一是黨內法規必須具有實體正義性。從形式上看，黨內法規作為黨內的規章制度和行為準則，是黨員的行動指南和行為依據，發揮著行為規訓和行為指引功能，應當具有明確性或相對明確性。黨內法規的條文設計，應當避免模糊性或有歧義的語詞適用，避免前后矛盾或沖突的條文表述。從實質上看，黨內法規具有配置黨員權利、分配黨員義務的效果。因此，黨內法規的條文設計還必須符合尊重基本人權、權利和義務相協調統一、違紀與懲戒相匹配等原則。既應避免片面強化義務、忽視權利的“義務立法”，也應避免過度強調權利、忽略義務的“權利立法”。二是黨內法規必須具有程序正義性。黨內法規的確立與修改，與黨員的權利義務息息相關，必須嚴格依據法定程序進行。法定程序是保證黨內法規確立與修改合法的關鍵要素，也是保證黨內法規體現全黨集體意志的必然要求。只有嚴格遵循法定程序，才能保障全黨集體意志在轉化為黨內法規的過程中不走樣、不變形。

以法治思維指引黨內法規設計和國家法律一體化銜接?！吨醒朦h內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022）》特別指出，要“堅持黨內法規同國家法律銜接和協調”。黨內法規是我國法治體系的有機內容與重要組成部分?！吨泄仓醒腙P于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，要“健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制”［8］30。在黨和政府共同參與公共治理的現實背景下，只有建立起銜接有效的黨內法規和國家法律治理體系，才能真正實現對公共權力行使的有效監督和制約。黨內法規與國家法律的有效銜接，需要法治思維的“穿針引線”。一方面，黨內法規和國家法律都是中國共產黨領導下人民群眾根本意志的體現，二者具有價值內核上的一致性。這意味著黨內法規的設計必須尊重國家法律尤其是《中華人民共和國憲法》所確立的法治基本原則和法治基本精神，警惕以黨內法規為名偏離法治的現象出現?！霸谌嬉婪ㄖ螄谋尘跋?，依法執政和依憲執政是黨治國理政的基本方式，關鍵是要實現黨內法規的制度化、程序化、法律化”［9］。另一方面，黨內法規與國家法律應形成體系與內容上的銜接關系。黨內法規所確立的紀律規范是黨內前置法，國家法律所確立的法律規則則是黨員的基本道德底線，從而形成“嚴要求、守底線”的雙重規范格局。如新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》在體系安排與條文表述上，就與國家法律體系和條文表述形成了基本的適應性銜接。

以法治思維指引黨內法規和國家法律具體內容對接。黨內法規是對于黨員有著更為嚴格要求的黨的內部法規，是在尊重法律制度精神基礎上的從嚴立法?！霸谖覀儑?，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格”［10］25。因此，二者是高標準、嚴要求，與底線標準、底線要求的關系，而非沖突對立或并駕齊驅的關系。這就要求黨內法規的設計必須以法治思維為指引，在全面領悟并尊重國家法律所確立的基本制度的基礎上，進行制度設計和規則立法。黨內法規與國家法律在銜接時更多是行為輕重或標準差異，而非行為類型差異。這種以行為同一性為基礎構造的階梯性行為規制體系，必然要求行為的規則描述應具有體系的一致性，即以法治思維為指引，在借鑒國家法律條文相關表述的基礎上，遵循概念同一性、行為一致性的要求，進行黨內法規的制度設定和條文設計。例如，新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第95條，通過增加黨員尤其是黨員領導干部利用職務便利為親友和特定關系人謀利的黨內紀律處分條款，實現了黨內法規與《公職人員政務處分法》和《中華人民共和國刑法》等法律內容上的有機銜接。

三、法治思維對于全面從嚴治黨制度執行的指引功能

制度的生命力在于執行。深入推進全面從嚴治黨，依賴于全面從嚴治黨制度的貫徹執行。只有依規治黨、制度治黨真正地落到實處，取得實效，才能真正實現全面從嚴治黨。因此，制度執行是全面從嚴治黨的核心關鍵，也是全面從嚴治黨制度體系建設的根本目的。全面從嚴治黨制度執行是執行黨內法規的過程，是將黨內法規內化為每一個黨員行動準則的過程。這一轉化過程的穩定性、預期性和規范性，離不開法治思維的方向指引。

以法治思維強化主體責任制的權責一致。黨委能否落實好主體責任，直接關系全面從嚴治黨的建設成效。中共中央辦公廳印發的《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》指出，地方黨委應將黨的建設同經濟社會發展、業務工作結合起來，同謀劃、同部署、同推進和同考核，強化黨委（黨組）領導班子成員的責任擔當，并指出黨委（黨組）書記是本地區、本單位全面從嚴治黨的第一責任人。通過責任的層層分解與層層壓實，全面從嚴治黨在各條線、各條塊內得以梯次落實。全面從嚴治黨主體責任制，既事關黨的治理權力的分配，也事關黨的治理義務劃分和治理責任追究。在權力分配、義務劃分和責任分解的過程中，應當堅持法治思維、強化治理主體“權力—義務—責任”的有機統一，堅持有權力就有義務、有義務才有責任的法治化責任歸咎邏輯，避免以后果反推責任現象的出現。將領導責任、“第一責任”泛化為無所不包、無法規避的絕對責任，極易不當加重主體責任人員和組織的負擔。要堅持嚴管和厚愛相結合，“準確把握‘三個區分開來’，嚴格劃分‘失誤、錯誤’與‘違紀、違法’的界線，為擔當者擔當，為干事者撐腰”［11］，激勵干部敢于擔當、積極作為。同時，在權力判斷的過程中也應當以法治思維為底層邏輯，以黨內法規為規范依據，以法無授權則權力不可為為基本理念，準確厘清不同權力主體之間的權力內涵與權力邊界，避免“權力飛地”和“九龍治水”等現象的出現。

以法治思維保障制度運作的實體正義。實體正義是全面從嚴治黨制度的核心要義，實現實體正義離不開法治思維的貫徹和保障。黨委（黨組）、黨組（黨組）領導班子和黨委（黨組）書記全面從嚴治黨主體責任制的落實，離不開以全面從嚴治黨為核心的權力行使。但權力行使應有其邊界，有其法度，“各級領導干部要把依法辦事理念根植于頭腦中，自覺用法律厘清權力邊界，用法律約束權力行使，確保嚴格按照法定權限和程序行使權力，堅持用法治保護人民群眾的合法權益，不斷提高依法履職的能力和水平”［10］145。既應警惕以落實全面從嚴治黨主體責任為名大包大攬、代位行權、越位行權等現象的出現，更應警惕“鴕鳥心態”，當“甩手掌柜”，紙面落實、紙面行權現象的出現。全面從嚴治黨的制度落實，應充分體現權力行使實效，既應避免無效的僭權行為，更應防范權力“空轉”。

以法治思維保障制度運作的程序正義的實現。程序正義是全面從嚴治黨制度的應有之義，更是永葆其制度“初心”的原則底線。全面從嚴治黨制度的實施，絕不是單純地以結果為導向的治理制度，而是基于程序正義的黨內法治制度?！吨泄仓醒腙P于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，要“堅持正確人權觀，加強人權執法司法保障，完善事前審查、事中監督、事后糾正等工作機制，完善涉及公民人身權利強制措施以及查封、扣押、凍結等強制措施的制度，依法查處利用職權徇私枉法、非法拘禁、刑訊逼供等犯罪行為”［8］31。這就要求在全面從嚴治黨制度的責任落實中，必須堅持程序正義，尤其是在相關主體因沒有落實或落實不力的責任追究過程中，更應強調程序正義的保障功能。在責任的調查環節，應嚴格遵循黨內法規的程序性要求，在尊重和保障黨員基本權利的基礎上，嚴格按照法定程序和方式開展調查，形成調查文書和調查結論。在責任的認定和追究環節，應在尊重客觀調查事實的基礎上，以黨內法規的處罰規定為依據準確認定行為性質，確保懲罰有據、過罰相當；嚴格遵循黨內管理權限，經具有管理權的組織和個人批準后以法定形式公布和執行，并自覺接受全體黨員和社會公眾的監督。

參考文獻：

［1］習近平談治國理政：第4卷［M］.北京：外文出版社，2022：550.

［2］習近平.健全全面從嚴治黨體系、推動新時代黨的建設新的偉大工程向縱深發展［J］.求是，2023（12）：4—7.

［3］鄧聯榮.運用法治思維健全全面從嚴治黨體系.［J］.法學論壇，2023（4）：27—36.

［4］雷厚禮，雷蕾.中國共產黨管黨治黨理論研究［M］.北京：人民出版社，2021：56.

［5］陳朋.全面從嚴治黨體系的演進脈絡與效能釋放［J］.江蘇社會科學，2023（5）：35—44.

［6］燕繼榮等.新時代國家治理變革研究［M］.北京：人民出版社，2022：142.

［7］習近平.貫徹落實新時代黨的建設總要求、進一步健全全面從嚴治黨體系［N］.人民日報，2024-06-29（1）.

［8］中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定［M］.北京：人民出版社，2024.

［9］汪習根等.中國特色社會主義法治道路的理論創新與實踐探索：第2卷［M］.北京：人民出版社，2021：853.

［10］中共中央宣傳部，中央全面依法治國委員會辦公室.習近平法治思想學習綱要［M］.北京：人民出版社，學習出版社，2021.

［11］中共中央宣傳部.習近平新時代中國特色社會主義思想學習問答［M］.北京：學習出版社，人民出版社，2021：156.