教育治理變革推動教育高質量發展

寫在前面的話：

黨的二十屆三中全會明確提出進一步全面深化改革的總目標是“繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。習近平總書記在全國教育大會上的講話中指出，要不斷推進教育體制機制改革，推動新時代教育事業取得歷史性成就、發生格局性變化，教育強國建設邁出堅實步伐。教育治理作為國家治理的重要組成部分，全面提升教育治理體系和治理能力的現代化水平是加快建設高質量教育體系的前提和基礎。新時代的教育治理應當強化政府的依法治理、分類治理、協同治理和技術賦能治理，學校治理應當強化學校管理者的規范決策、教師的積極參與和校家社協同共育。

方芳，天津市教育科學研究院教育法治與發展規劃研究所所長、研究員，教育部基礎教育教學指導委員會安全教育指導專委會委員，天津市政府重大行政決策咨詢論證專家。主要研究方向為教育政策與法律、教育管理。主持國家社科基金教育學項目1項，教育部重點項目1項，參與省部級課題10余項。在《教育發展研究》《中國教育學刊》等期刊上發表學術論文50余篇，其中以獨立作者或第一作者發表CSSCI及核心期刊30余篇，出版個人學術專著《學校治理變革研究》等3部。多項研究成果獲天津市社會科學優秀成果獎、天津市優秀決策咨詢研究成果獎、天津市優秀調研成果獎。

改革開放以來，伴隨著經濟體制改革，我國的政治、社會領域均發生著急劇的變化。教育作為中央關心、社會關注、群眾關切的重要領域，在社會轉型大背景下也正在經歷著前所未有的治理變革。此次黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱“決定”）中明確提出進一步全面深化改革的總目標是要“繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。教育治理作為國家治理的重要組成部分，教育治理現代化也是國家治理現代化的應有之意。在決定的第四部分“構建支持全面創新體制機制”中明確提出要“深化教育綜合改革”，“加快建設高質量教育體系，統籌推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革”。建設高質量的教育體系，實現從教育大國到教育強國的系統性躍升，需要破除制約教育高質量發展的觀念束縛和體制機制弊端，全面提升教育治理體系和治理能力的現代化水平。

一、我國教育治理政策的發展與變遷

教育治理是一組規范教育相關各方的責任、權力和利益的制度安排，包括政府、教育等行政部門、學校管理層、教師、學生、家長等利益相關者之間的一整套關系。教育治理變革不僅體現為制度創新，更是一種治理方式的轉換，一種權力關系的重構，即政府與學校、政府與社會、學校與社會、學校內部權力之間關系的重新組合。我國社會的快速轉型不但是教育治理變革的動力，同時也對教育治理變革提出了新的要求并提供了路徑與資源。

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》強調了分級辦學、分級管理的原則，擴大學校的辦學自主權，為我國教育事業的后續發展奠定了堅實基礎。1993年，中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》指出加快辦學體制改革，進一步改變政府包攬辦學的狀況，形成政府辦學為主與社會各界參與辦學相結合的新體制。2010年7月，中共中央、國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》在人才培養體制、辦學體制、教育管理體制、考試招生制度等方面繪制了教育改革的新藍圖，明確指出，“要適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”

2013年，黨的十八屆三中全會正式將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，強調深化教育領域綜合改革。2017年4月，教育部等五部門聯合發布《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，通過對高校下放職稱評審、進人用人、薪酬分配等自主權，進一步破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙，讓大學走向真正的自治。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》在“基本原則”中強調，“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監管，構建政府、學校、社會之間的新型關系。”這一系列國家政策的出臺，體現了學校與政府、社會的關系正在發生著深刻變革，對教育治理提出了更高的要求和更大的挑戰。

2018年9月，我國召開了改革開放以來的第五次全國教育大會，同時也是新時代的首次全國教育盛會。習近平總書記在此次會議上發表了重要講話，強調了要深化教育體制改革，健全立德樹人落實機制，扭轉不科學的教育評價導向。要深化辦學體制和教育管理改革，充分激發教育事業發展生機活力。2020年，教育部等八部門聯合發布了《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》，從保障教育教學自主權、擴大人事工作自主權、落實經費使用自主權幾個方面深化教育“放管服”改革，落實中小學辦學主體地位，增強學校發展動力和活力。2024年9月，在新時代的第二次全國教育大會上，習近平總書記進一步提到要不斷推進教育體制機制改革，推動新時代教育事業取得歷史性成就、發生格局性變化，教育強國建設邁出堅實步伐。新時代的教育治理政策為新時代教育體制改革提供了根本遵循，為推進教育現代化、建設教育強國奠定堅實基礎。

在教育治理的語境和政策導向下，我國在教育治理變革過程中已經表現出多元主體、多維結構、多重權責關系，以及以多元力量共謀“好治理”“好教育”的趨勢。但同時，我們也發現，伴隨著社會主要矛盾的變化，民眾對教育的高質量需求在不斷增長，教育治理變革過程中也會產生不同程度的沖突與矛盾，需要我們處理好各利益相關者之間的關系。

二、教育治理中的政校關系變革

進入新時代，教育發展所面臨的國際國內環境都在發生深刻變化。從黨的二十大首次提出“教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐”，到黨的二十屆三中全會進一步指出要“必須深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，統籌推進教育科技人才體制機制一體改革，健全新型舉國體制，提升國家創新體系整體效能”，再到全國教育大會上習近平總書記強調“要統籌實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，一體推進教育發展、科技創新、人才培養”。教育治理內容、治理目標和治理環境都在發生深刻變革。政府作為總舵手，引導著教育發展的方向；學校作為劃槳者，是人才培養的主陣地，二者要形成分工明確、有效配合的關系，共同為實現教育強國目標而前進。

黨的十八大以來，伴隨著教育系統政府職能轉變和“放管服”改革的進行，學校特別是高校的辦學自主權明顯提升，但從改革效果來看，依然存在著政府“放權不夠”和學校“用權不當”的現象。例如：在某些事項管理中，存在著權力明放暗不放、放權打折扣等問題，對學校“管”得過多過細，評比檢查項目讓學校疲于應付。從根源上看，這些現象與我國傳統上政府與學校長期形成的控制與被控制、管理與被管理關系有關。政府權力的過度滲透可能會限制和約束學校的發展，也會造成學校自我治理能力的減弱。

教育本身所具有的公共產品屬性意味著學校不能完全脫離政府的監管。但同時，學校作為獨立法人主體，應當具有自我管理的權力和能力。基于目前政府對學校的過度管控和放權不夠的問題，需要改變政府對學校事無巨細的管理模式，同時轉變學校對政府事事依賴的心理，逐步推進政校分開、管辦分離，切實落實學校辦學自主權。

全國教育大會上，習近平總書記提出建設教育強國是一項復雜的系統工程，必須正確處理五組關系，其中包括要“正確處理規范有序和激發活力的關系”，其核心就體現了政校關系。規范有序是指各級各類教育主體要在法律法規、規章制度等方面有序運行，確保教育活動的穩定和安全。激發活力則是指通過創新、改革等手段，激發教育主體的創造力和發展動力。只有在規范有序的基礎上，才能有效地激發社會的創造力和發展動力。

要處理好這一重大關系，新時代政府對教育的治理，更應強調以下幾個方面：一是依法治理。堅持全面依法治國是此次決定中進一步全面深化改革的六個必須堅持的原則之一。法治是中國式現代化的重要保障。推進教育治理現代化，必須增強法治思維，運用法治方式。政府應當嚴格按照法律規定開展教育治理，應當健全教育法律法規，推動教育法典的編纂，建立教育治理的規范體系，形成政府、學校辦學治校有法可依，以教育法治建設支撐教育強國建設。二是分類治理。政府應根據學校的不同類型適度放權，并且分類建立屬于政府職能的責任清單。例如：基于高等教育的非強制性和高校辦學能力相對較強的特點，政府放權的范圍可以相對擴大。政府對高校的管理職能主要是把握高等教育事業的發展方向和質量標準，如規劃與立法、教育經費的撥付與控制等。基于義務教育的強制性，政府對義務教育學校的管控應著重于促進教育公平、提高教育質量、實現優質均衡發展，通過對義務教育學校教育資源的供給平衡、學校布局的規劃、教育質量的監測與評估、教育標準的制定等來確保學校的教育活動符合國家的法律法規和政策方向。三是協同治理。教育領域的事項紛繁復雜，教師管理、校園安全、校外培訓等問題都會涉及除教育之外的多個政府部門。例如：中小學關心的教師招聘、職稱評審等問題，就涉及教育、編辦、人社、財政等多個行政部門，不同部門的協調配合決定著教育治理的效果。現代化的行政管理需求已經日益顯現為綜合性的需求，要求必須加強不同行政部門之間的協同，重構既有的行政組織邊界，調整行政組織的設置與職能，最終實現行政機構設置的優化與總體行政效能的提升。四是技術賦能現代化治理。在互聯網、大數據和人工智能時代，教育治理工具也面臨重要變革，科學合理地運用現代技術治理工具不僅可以提升教育治理的專業性，也可以減輕基層學校的負擔。例如：通過運用技術優化教育行政辦公流程、實現教育管理服務的“一網通辦”，在區域教育數據治理、教育質量評估監測、教育督導等多個教育治理場景實現數字化轉型，可以有效提升新時代教育治理的科學化、精準化和便捷化。總之，通過深化教育綜合改革，提升政府教育治理效能，讓學校充滿生機活力，讓教師潛心教書育人，讓學生健康成長。

三、教育治理中的學校治理變革

現代學校制度強調學校內部治理的多元共治，學校管理層、教師、學生及家長在學校治理過程中應當形成一種有效合作、和諧共育的場景。政府放權讓學校自我管理，其實對學校來說也是一種挑戰，學校能否用好權、治好校，免除政府擔心的“一放就亂”，免除老師擔心的“暗箱操作”，這都需要學校提升治理能力。通過重新調整和配置學校內部不同主體的權利，明確各主體的權利與義務，建立起相互制約的平衡機制，進而有效制約權力濫用，發揮共同治理的效用。正如前面所提的“正確處理規范有序和激發活力的關系”，不僅要求政府部門要依法治理，也要求各級各類學校必須在黨的全面領導下，遵守法律法規的規范指引，有序開展教育教學活動。

首先，學校管理者要規范決策。學校管理者是學校發展的引領者、變革的決策者和制度的設計者，但管理者的權力實現形式不是“一言堂”，要通過集體決策的形式保證決策的科學與民主。2014年中共中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》以及2022年中共中央辦公廳印發的《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》，從規范的角度對高校和中小學的管理體制進行了明確規范。對于學校的書記和校長來說，應當建立健全學校內部的決策機制，明確決策機構的參與者、決策的范圍與程序、決策時出席人員比例及表決方式等，體現集體決策與權力制衡的統一，促進決策的法治化、科學化、民主化。

其次，要保障教師參與學校治理的權利。教師作為學校從事教育教學工作的主力隊伍，在新時代教育領域中具有重要地位。2024年8月，中共中央國務院發布的《關于弘揚教育家精神加強新時代高素質專業化教師隊伍建設的意見》中強調，“教師是立教之本、興教之源，強國必先強教，強教必先強師。”習近平總書記在2024年全國教育大會上提出，要提高教師政治地位、社會地位、職業地位，加強教師待遇保障，維護教師職業尊嚴和合法權益，讓教師享有崇高社會聲望、成為最受社會尊重的職業之一。

對于學校內部管理來說，教師具有參與學校治理的權利與義務，學校應當規范教職工代表大會制度，凡是涉及教職工切身利益的事項，如職稱評聘、崗位聘任、考核評價、獎懲辦法、福利分配等重大制度，必須由教職工代表大會討論通過。學校也可以通過一些非正式制度提升教師參與治理的積極性，改變過去教師僅僅是“舉個手”“走過場”的形式化做法，真正做到尊重教師的主體性地位，增強教師對自我身份的認同感和歸屬感，激發教師的主人翁意識和干事創業的活力。

最后，要提升校家社協同育人效果。2023年初，教育部等十三部門發布《關于健全學校家庭社會協同育人機制的意見》，明確了學校、家庭、社會的育人職責。具體來說，學校要及時溝通學生情況，加強家庭教育指導，用好社會育人資源，主動加強同社會有關單位的聯系溝通；家長要提高家庭教育水平，積極參加學校組織的家庭教育指導和家校互動活動，充分認識社會實踐大課堂對子女教育的重要作用；社會要完善社會家庭教育服務體系，推進社會資源開放共享，凈化社會育人環境。從學校治理的角度來看，除了通過傳統的家委會、家長學校等途徑，學校還可以建立學校、家庭、社會共建單位的三方聯席會議機制，強化三方的緊密合作。同時，充分挖掘和利用所在區域的社會多元資源，努力為學校、教師及學生等開展多元社會體驗提供社會支持。總之，通過學校、家庭、社會三方各展優勢、密切配合，形成相互支持、相互促進的良性互動體系，可以為教育治理提供良好的環境基礎，也是推動教育高質量發展的重要途徑。

所以說，建設教育強國是一項復雜的系統工程，要統籌推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革，全面提升政府和學校的治理效能，構建和諧有序、充滿活力的教育生態，全面提高教育治理體系和治理能力現代化水平，加快推進教育強國建設。

（侯金鶴）