學(xué)校治理的內(nèi)涵與價值取向

康萬棟，天津師范大學(xué)教育學(xué)教授。先后擔(dān)任原天津教育學(xué)院教育管理系主任，天津師范大學(xué)原教育科學(xué)學(xué)院副院長，天津師范大學(xué)教育學(xué)原理碩士學(xué)位點學(xué)科帶頭人、碩士生導(dǎo)師。

治理理論起源于西方國家。治理，對應(yīng)的英文單詞是governance，其基本含義是操縱和控制。早期，治理一詞主要應(yīng)用于政治學(xué)領(lǐng)域，通常指政府如何運(yùn)用國家權(quán)力來管理國家和人民，后又被借鑒和延伸到經(jīng)濟(jì)等其他領(lǐng)域，涉及公司治理、醫(yī)院治管理、自然環(huán)境治理等領(lǐng)域。

隨著全球化時代的到來以及新公共管理理論的廣泛應(yīng)用，治理被賦予新的內(nèi)涵，針對政府失靈和市場失靈，強(qiáng)調(diào)社會多元主體參與，要求政府、市場、社會共同管理公共事務(wù)，實現(xiàn)“多元共治”。1995年，聯(lián)合國全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》這份報告中明確闡釋了治理的內(nèi)涵，認(rèn)為治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，是使不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。其基本特征是：治理既是一套規(guī)則，也是一系列活動；治理過程的基礎(chǔ)不是控制而是參與、協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理既是一種正式制度，還包括非正式制度以及各個主體之間持續(xù)的互動、影響等。

2013年，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，采納了“國家治理”“社會治理”的概念，首次在執(zhí)政黨的文件中明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2019年，中共十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確了我國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略進(jìn)程和目標(biāo)。

2013年左右，“治理”的概念被引入教育領(lǐng)域。近十年來，教育治理研究成為我國教育研究的熱點。2019年，《中國教育現(xiàn)代化2035》將“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”納入十大戰(zhàn)略任務(wù)之列，指明了推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前進(jìn)方向。

教育治理從屬于國家治理，是國家治理在教育領(lǐng)域的延伸。而學(xué)校治理是教育治理的一個層面，教育治理如果只停留于政府層面、區(qū)域?qū)用妫荒苌钊雽W(xué)校層面，“教育治理就沒有教育味道，就不能成為名副其實的‘教育’治理”。現(xiàn)代學(xué)校治理就是相關(guān)利益主體基于一定的制度與規(guī)則，共同參與、協(xié)商對話、多元共治，從而逐步達(dá)成高效實現(xiàn)學(xué)校育人目標(biāo)的過程。

分析傳統(tǒng)學(xué)校管理與現(xiàn)代學(xué)校治理，可以發(fā)現(xiàn)它們之間在著眼點、著重點和出發(fā)點上都有較明顯的區(qū)別（見表1）。

學(xué)校治理與學(xué)校管理既有區(qū)別也有聯(lián)系，學(xué)校治理是學(xué)校管理的高級形態(tài)，在概念的種屬關(guān)系上隸屬于學(xué)校管理。學(xué)校治理并不能取代學(xué)校管理。學(xué)校治理的本質(zhì)內(nèi)涵是“多元共治”，體現(xiàn)為管理的民主化。忽視學(xué)校治理與學(xué)校管理的聯(lián)系與區(qū)別，試圖用學(xué)校治理取代學(xué)校管理，把一切管理活動都貼上治理的標(biāo)簽，或者窄化學(xué)校治理的概念，把治理的局部特征、非主要特征當(dāng)成治理的全部特征，如把學(xué)校治理等同于教育管理法治化、制度化，或教育管理的信息化，都是片面的。CHN6Yuf97UKgk2bCnKnl2a6DspRel03nVECmORb3UYo=偏離了學(xué)校治理的本質(zhì)內(nèi)涵去研究和實踐學(xué)校治理，就會南轅北轍。

學(xué)校治理的價值取向是學(xué)校內(nèi)部治理過程中治理主體的信念和追求，直接決定著學(xué)校內(nèi)部治理的方向和目標(biāo)。關(guān)注人本、體現(xiàn)多元、講究民主和注重法治是學(xué)校治理的核心價值取向。

一、關(guān)注人本

學(xué)校治理是通過人、為了人的事業(yè)。這里的“人”指與學(xué)校有某種利益關(guān)系的所有人，包括學(xué)生、教職工、校長、家長、學(xué)校所在社區(qū)人士和各方面社會人士，但最基本的是學(xué)生和教職工。學(xué)校治理的目標(biāo)是走向善治，其核心是關(guān)于人的發(fā)展。

首先，人作為治理的執(zhí)行者和參與者，在治理過程中他們的人格是否得到尊重，他們的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、發(fā)展權(quán)是否得到充分保障，不僅關(guān)乎他們參與學(xué)校治理的積極性，而且是學(xué)校治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)關(guān)鍵。黨的教育方針要求，堅持教育為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，努力辦好人民滿意的教育。因此，在學(xué)校治理體系建設(shè)中，無論是確定治理目標(biāo)、構(gòu)建治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化治理制度和治理機(jī)制，都必須強(qiáng)調(diào)對人民負(fù)責(zé)的責(zé)任心和為人民服務(wù)的服務(wù)性，樹立以人為本的教育理念，并將這一理念和價值貫徹學(xué)校治理的全過程。

其次，治理的理想狀態(tài)就是善治。對于國家治理，善治就是公共利益最大化；對于學(xué)校治理，就是通過學(xué)校利益相關(guān)方的多元共治，高效率實現(xiàn)學(xué)校育人目標(biāo)。因此，現(xiàn)代學(xué)校治理要充分尊重“人性”的發(fā)展需要，將社會發(fā)展訴求與個人發(fā)展需要有機(jī)結(jié)合在一起，最大限度地促進(jìn)每個學(xué)生全面而有個性地發(fā)展。這再次顯示出人在學(xué)校治理場域中的核心地位，沒有人的存在，便無所謂學(xué)校治理體系的意義。追求“以人為本”的價值取向，正視人在學(xué)校治理體系中的核心地位，要求把“學(xué)生發(fā)展”作為一所學(xué)校內(nèi)部治理實踐路徑的出發(fā)點和邏輯起點，始終堅持以學(xué)生為中心，以學(xué)生發(fā)展為導(dǎo)向。

學(xué)校治理過程中“以人為本”，人是“本”，是目的；治理是“標(biāo)”，是手段。治理，是為了人更加平等地、有尊嚴(yán)地、有質(zhì)量地生活、工作、學(xué)習(xí)和更好地發(fā)展。

二、體現(xiàn)多元

學(xué)校治理的典型特征是多元主體參與的共同治理，即“共治”。共治的內(nèi)在優(yōu)勢有助于達(dá)成善治，沒有共治就沒有善治，甚至沒有共治就無所謂現(xiàn)代化意義上的學(xué)校治理。學(xué)校共治是指學(xué)校、教師、學(xué)生、家長、社區(qū)、社會組織等利益相關(guān)者，依據(jù)一定的制度和規(guī)則開展的教育管理活動。利益相關(guān)者參與學(xué)校管理不足，或形式上參與而實質(zhì)上并無參與或根本沒有參與，是當(dāng)前最突出的問題。

多元共治是教育作為公共事務(wù)性質(zhì)的要求。現(xiàn)代社會公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化，特別是社會構(gòu)成要素的多元、利益訴求的多樣化，要求通過多元共治的框架，讓各種不同的教育利益訴求能夠得到充分表達(dá)，各種教育決策、制度、舉措得到充分討論與論證，同時，讓不同的權(quán)力相互監(jiān)督、制衡，以保證學(xué)校治理的正確性和科學(xué)性。

學(xué)校治理主體多元化，建立民主管理機(jī)制與組織，拓展民主參與渠道，鼓勵多元主體積極參與學(xué)校各項事務(wù)，尊重和聽取教師、學(xué)生、家長、社會組織等多元主體意愿，推進(jìn)師生、家長、社會參與學(xué)校治理，是教育民主化進(jìn)程的要求。

學(xué)校治理之多元共治的本質(zhì)是社會參與、民主管理。多元共治有助于提高治理的參與度、回應(yīng)性、透明度、自由度、公平度；有助于形成充滿活力的治理秩序；有助于推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)學(xué)校的有效治理；有助于充分協(xié)商、形成共識，促進(jìn)教育決策和管理的科學(xué)化和理性化，從而促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的提供。

實現(xiàn)多元共治，首先要確立民主化、法治化的理念。民主是現(xiàn)代化學(xué)校治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)管理的根本所在。法治是共治的基礎(chǔ)。共治要求學(xué)校依法制定學(xué)校章程，完善學(xué)校各項規(guī)章制度，尤其是多元主體共同治理的規(guī)則和制度。其次，要明確不同主體、不同管理事務(wù)、不同管理環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，即明確某一個治理主體對于哪些管理事務(wù)，在哪些管理環(huán)節(jié)上，具有哪些權(quán)力、義務(wù)和職責(zé)。必須對此有清晰的界定，否則就會帶來管理的混亂，導(dǎo)致治理的低效和失敗。再次，不斷完善多元主體參與的技術(shù)和策略，包括學(xué)校與多元主體間建立信任與合作，并不斷拓展參與的途徑和方式。最后，提升參與主體的參與意識和能力，促進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化。在教育治理實踐中不斷推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化是實現(xiàn)多元共治的重要條件。

三、講究民主

現(xiàn)代學(xué)校治理本質(zhì)上是民主治理，民主化是教育治理現(xiàn)代化包括學(xué)校治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代學(xué)校治理是更廣泛、更直接、更深入的民主管理。

現(xiàn)代學(xué)校治理的本質(zhì)是民主化。學(xué)校治理的民主化體現(xiàn)在充分聽取并采納利益相關(guān)者的意見與建議，促進(jìn)多元利益的表達(dá)與整合，使其通過平等、協(xié)商和共同決策的方式參與學(xué)校治理，實現(xiàn)民主管理。學(xué)校治理的民主化還體現(xiàn)在治理過程中的民主監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為，學(xué)校治理體現(xiàn)的是一種“新民主”，是協(xié)商式民主，是實質(zhì)性民主。不同于國家或區(qū)域政治層面的傳統(tǒng)民主（選舉民主、形式民主、代議制民主），傳統(tǒng)民主強(qiáng)調(diào)“為人民服務(wù)”，學(xué)校治理中的民主強(qiáng)調(diào)通過直接參與表達(dá)個人利益訴求、強(qiáng)調(diào)政策議程自下而上的優(yōu)先性，強(qiáng)調(diào)基層微觀決策中的“人民自己為自己服務(wù)”，所以學(xué)校治理是一種直接民主、實質(zhì)民主、自治民主。

推進(jìn)教育治理，具體措施是分權(quán)。分權(quán)是治理民主化的具體體現(xiàn)。一是中央向地方政府分權(quán)；二是政府向?qū)W校分權(quán)，向社會組織和市場分權(quán)；三是學(xué)校向師生分權(quán)，推進(jìn)學(xué)校層面的多元民主參與，健全教師、學(xué)生、家長參與學(xué)校治理制度。對于學(xué)校治理來說，政府要多聽聽學(xué)校、師生、專家的聲音，學(xué)校要多聽聽師生、家長的聲音，在教育治理實踐中給予他們更多選擇權(quán)利，把辦學(xué)自主權(quán)還給學(xué)校，把教學(xué)自主權(quán)還給教師，把學(xué)習(xí)自主權(quán)還給學(xué)生。這種實質(zhì)性民主，會帶來更好的管理和更好的教育。

四、注重法治

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，中共十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的這一論斷，切中了治理的要害。教育治理現(xiàn)代化必然要求“法治”。教育治理法治化是教育治理包括學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)行的保障，是依法治教、依法治校、依法治學(xué)的重要舉措。教育治理現(xiàn)代化最實質(zhì)的要素就是高度的民主和法治，離開這兩個要素就談不上教育治理現(xiàn)代化。

現(xiàn)代學(xué)校治理強(qiáng)調(diào)以共治達(dá)到善治，善治所要求的良法，應(yīng)當(dāng)具備正當(dāng)性、完備性、科學(xué)性、權(quán)威性和可行性五個要素。善治有很多要素，如公正、參與、透明、協(xié)商、自由、秩序、效率、效能，還有法治。離開法治，就不可能有善治。只有依靠法治，才能夠防止治理變成劣治和惡治。

在當(dāng)下的學(xué)校治理實踐中，正因為缺少對治理主體的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定的相關(guān)法律、規(guī)則和章程，以致學(xué)校治理各主體的權(quán)利、責(zé)任意識模糊不清，各治理主體之間難以就愿景目標(biāo)達(dá)成真正共識，民主平等、協(xié)商、合作的伙伴關(guān)系難以構(gòu)建和維系，多元主體之間的互動合作困難重重，制度協(xié)同作用難以凸顯，難以形成真正意義上的多元共治。

注重法治意味著法律是學(xué)校治理的最高準(zhǔn)則，任何治理活動，任何治理主體必須依法行事。學(xué)校治理要依照法律規(guī)范，遵守法治的原則和要求建立學(xué)校治理體系，提高治理能力，保障學(xué)校治理的合法性和合理性。注重法治，首先要形成法治思維。學(xué)校治理中要依據(jù)憲法和法律行使權(quán)力，依法推進(jìn)教育改革與發(fā)展，堅持依法治校，教育決策和治理措施都要于法有據(jù)，以法治思維和法治方式推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。其次，構(gòu)建法治基礎(chǔ)。基于學(xué)校內(nèi)部治理制度創(chuàng)新的合理需求，完善學(xué)校章程，建立健全相關(guān)規(guī)章、規(guī)則，構(gòu)建和完善各個治理主體的行為規(guī)范體系。最后，加強(qiáng)法治教育，從培養(yǎng)法治意識開始，培養(yǎng)學(xué)校教育管理者、全體教職工以及相關(guān)治理主體的法治意識和法治思維。

（柳艷芳）