欠發達地區鄉村振興項目中如何統籌公平與效率

摘要：統籌公平與效率是我國處理收入分配問題的基本原則，在欠發達地區的鄉村振興項目實施過程中，要處理好這一關系。基于Q鄉的案例分析發現，欠發達地區鄉村振興項目實施中統籌公平與效率，項目選址要選擇自然條件和資源稟賦相對較好且實際居住人口較多的村莊，項目運作中要建立開放的參與機制，明確產權歸屬并采用市場化管理方式，充分發揮黨政組織的領導協調作用。

在鄉村振興實踐中，涉及統籌公平與效率的領域及事項很多。對于欠發達地區來說，鄉村振興中涉及統籌公平與效率的重要內容之一就是國家鄉村振興項目建設。鄉村振興項目涉及資金體量巨大，政府和群眾關注度高，社會影響廣泛，資金使用不當不僅會造成嚴重浪費，而且會產生社會不公。只有統籌公平與效率，才能又快又好地推進鄉村振興。

背景介紹

公平與效率的關系問題，既是一個哲學問題，又是一個現實問題。羅爾斯在其《正義論》中對于公平進行了解釋，公平主要指機會平等，即公民平等參與某項事務的權利與機會不能被剝奪。效率則指效果與收益，一般表示單位時間內的工作成果，引申為收益與投入的對比關系，即效益之意。黨的二十大報告明確指出，“努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。”習近平總書記在學習貫徹黨的二十大精神研討班開班式講話中明確指出，“中國式現代化既要創造比資本主義更高的效率，又要更有效地維護社會公平，更好實現效率與公平相兼顧、相促進、相統一。”統籌公平與效率成為黨和國家經濟社會政策實施時的基本原則，鄉村振興亦不例外。

自鄉村振興戰略提出以來，關于鄉村振興的研究可謂是碩果累累，但從統籌公平與效率角度研究鄉村振興的文獻很少，直接研究鄉村振興項目實施中統籌公平與效率的文獻更少。相關研究中，王軼研究了產業振興與共同富裕的關系，其通過2021年中國革命老區的村莊調查數據分析發現，鄉村振興中產業起步發展階段，產業振興拉大了鄉村內部的收入差距，但當鄉村產業振興指數高于0.317時，農民的收入差距會縮小，這體現了效率優先、兼顧公平的產業發展過程。異質性分析發現，在鄉長書記職務合一與產權改革的村莊，產業振興水平對農民收入及收入差距有顯著影響；機制分析發現，產業振興助推了村級集體經濟及其與農戶的利益聯系，最終推動了共同富裕。除上述深度研究外，也有學者研究了鄉村振興中宅基地盤活中的公平與效率、物流節點選址的公平與效率及合作社發展的公平與效率問題。例如，惠建利研究了鄉村振興中宅基地盤活中的公平與效率，其提出樹立底線思維，堅持公平優先，確保宅基地使用者的基本利益，同時兼顧效率，促進宅基地資源有效利用，推進鄉村振興。肖靜探討了兼顧效率與公平的城鄉物流節點選址問題，提出要根據城鄉物流資源不均衡的現狀進行選址，兼顧效率與公平，合理配置城鄉物流資源。因此，鄉村振興中要改進樣板模式且完善項目管理制度，提高項目市場化運作的公平與效率。

綜上所述，學者對于鄉村振興戰略實施中統籌公平與效率進行了一定的探索，其為文章提供了重要借鑒。但是我們也看到，目前直接研究鄉村振興項目實施中統籌公平與效率的文獻很少，研究欠發達地區鄉村振興項目實施中統籌公平與效率的文獻更少。文章試圖在前人研究的基礎上，通過案例分析方法，以Q鄉鄉村振興項目實施為例，對欠發達地區鄉村振興中統籌公平與效率的做法進行詳細分析，在此基礎上總結相關經驗。

欠發達地區鄉村振興項目實施中統籌公平與效率的做法：基于Q鄉的分析

Q鄉位于甘肅省天水市秦安縣西南部，區域內山脈交錯，海拔總體在1630米左右，轄區內土地面積76.84平方千米，全鄉人口6053戶27110人，全鄉轄17個行政村34個自然村與44個村民小組。Q鄉鄉村振興重點項目主要有二，一是東西協作鄉村振興項目，二是國家鄉村振興專門項目，文章從這兩個項目的選址和項目運作兩方面展開分析。

Q鄉鄉村振興項目選址中統籌公平與效率的安排

為研究鄉村振興項目選址中統籌公平與效率的情況，我們走訪了秦安縣政府的主要領導，其中一位副縣長談道：“全縣鄉村振興重點項目主要有兩類，一類是2015年精準脫貧時期東西協作援建項目，當時選擇了條件較差的村，Q鄉只有一個援建項目，目前發展態勢不錯。第二類項目是國家鄉村振興專項資金項目，縣財政給予了少量配套，選擇條件較好的村來實施推進。”當問及為什么選擇條件較好的村子時，Q鄉黨委書記說道：“2020年以后，選擇較好的村子，主要是綜合考慮，一是要完成國家鄉村振興項目考核目標要求，條件好的村子，交通條件相對便利，基礎設施建設到位，能夠完成國家考核目標要求。二是條件好的村子及周邊，人口相對較多，項目帶動作用明顯，能最大限度發揮項目輻射作用。”

由此可見，秦安縣作為曾經的國家貧困縣，政府財政難以列出很多項目支持每個村莊進行建設，鄉村振興資金主要是項目資金，分別源于中央政府和東部援建省份。從Q鄉國家鄉村振興項目選址角度看統籌公平與效率，在資金有限的情況下，如果項目選擇條件較差的村，會使有限資金投入人數較少的村莊，項目受益人數不足，項目實施的公平性相對受損，與此同時，項目帶動作用相對有限，項目效率也受到損害。項目選址是項目實施過程的最初階段，站在公平與效率角度看，欠發達地區的鄉村振興項目選址受到政策約束與資金有限的影響，選址時只能先著眼于效率，在提高效率的前提下統籌公平。

Q鄉鄉村振興項目運作中統籌公平與效率的做法

政府傾向于條件較好的村莊，在此傾向下兼顧公平，那么在項目具體運作過程中，如何做到統籌公平與效率呢？帶著這個問題，我們走訪了直接參與Q鄉鄉村振興項目的相關領導，和他們進行了深入交談，獲得了深度訪談資料，總結其項目實施中統籌公平與效率做法，具體總結如下：

1.項目建設著眼全鄉，以村帶鄉與以鄉促村融合發展

為提升項目資金的利用效率和公平性，Q鄉依托國家專項資金，在條件較好的村成立了“產業園”，項目設計最初以村為實施單位，但又突破村級思維。該產業園內建設了加工車間與貯藏庫房，打造實體銷售市場并暢通網絡銷售渠道，為全鎮所有村級合作社提供辦公場所，在服務全鄉經濟發展過程中，項目效益年年快速攀升，項目實施村獲得了很高的分紅，帶動了周邊村的產業發展與農民增收。目前，已有5個較大的村級合作社入駐“產業園”進行辦公、生產與銷售，產業園除利用本鄉傳統實體銷售市場聯系重要買家外，還積極培育培養電商人才。該產業園已帶動Q鄉形成3個較大的中藥材種植基地和一個果品種植基地，鼓勵農民在蘋果樹下和撂荒地中播種七月菊、北京菊、黃芪等中藥材，目前輻射帶動周邊8個村莊和910戶農戶種植七月菊，大大提升了周邊村民的收入。當問及專項資金項目運作中如何統籌公平與效率時，一位局長回答道：“鄉村振興專項資金數量有限，但是最大程度輻射帶動周邊群眾還是可以做到的，Q鄉政府在項目建設初期的設計考慮了這一點，以全鄉之力建設好鄉村振興專項資金項目，集中資金辦大事，提高專項資金使用效率。事實上，項目實施的效果很好，項目實施村及附近的村子享受到發展紅利，這顯然促進了公平。”

2.以合作社為載體盤活各類資源，輻射帶動群眾增收

Q鄉充分利用東西部協作項目資源，把項目資源注入村級集體經濟，由合作社統一管理，鼓勵社會資本與農民以資金與土地等形式入股村級合作社，形成“混合制”合作社經濟，整合利用了鄉村內部資源。Q鄉東西部協作項目村已經形成占地6.5畝（約4333平方米）的農產品加工車間，能夠滿足附近幾個村甚至全鄉所有合作社需要的原料倉庫、烘干車間、包裝車間、成品倉庫與辦公用房在內的生產與服務設施，加工車間以股權形式參與全鄉經濟振興，增加了果農、椒農與菜農的收入，提高了合作社與村集體經濟收入。Q鄉東西部協作項目以合作社的形式來經營的原因主要有二：一是東西部協作項目資產產權及管理權比較模糊，項目實施村只能分紅，由多個分紅村莊成立混合制合作社進行統一管理，比較符合現代產權制度，統一由混合制合作社管理既能提高效率，又能保障入股方資產安全與收益權利，促進公平。二是村委會工作人員自身有專職工作，沒有足夠的時間直接管理合作社，由合作社聘請專業團隊管理，既有助于提高項目管理水平，提高項目收益，還有助于保護產權方與受益方的權利，促進公平。

3.建立開放的參與機制并采取市場化的經營管理方式

無論是東西部協作鄉村振興項目還是中央鄉村振興專項資金項目，Q鄉都建立起開放的參與機制，鼓勵項目村及周邊村資本與資源參與項目建設。項目受益村以合作社為依托，管理東西部協作鄉村振興項目中建設的原料倉庫與加工車間等，充分吸收本村及鄰村的民間資本加入合作社，本村及鄰村土地既可以轉換為股權，由合作社統一經營管理，又可以自行種植相關新型農產品，合作社以市場價進行收購，項目援助村享受了合作社發展帶來的最大紅利，附近村莊也享受到項目建設的成果。項目的公平與效率不斷向周邊外溢，一定程度實現了效率與公平的雙提升。在鄉村振興項目的經營管理方面，Q鄉引入市場機制。在中央鄉村振興專項資金項目運營中，合作社聘請了職業經理人，再由職業經理人聘請專業團隊進行管理，職業經理人和專業團隊以業績獲得收入，田園綜合體在發展過程中帶動周邊三個村的種植結構調整，周邊幾個村開始種植菊花、金銀花、蘋果樹與桃樹，管理團隊吸收項目村及周邊剩余勞動力，開展綜合體建設工作，田園綜合體項目年盈利200多萬元，經濟效益良好。市場化的經營管理方式提高了專項資金項目的效益，保障了參與方的股權收益，提高了村莊分紅水平，專項資金項目的效益不斷外溢，在一定程度上兼顧了公平。

4.充分發揮鄉黨委和聯合黨委的積極作用

在東西部協作項目和國家專項資金項目的建設及運營過程中，為什么項目選址在某個特定村莊，但其他村莊能夠參與項目建設并在項目發展中獲益？其中一個重要原因就是發揮了鄉黨委和聯合黨委的積極作用。“在項目最初設計過程中，縣政府基本決定了項目實施的村莊，鄉黨委對于項目的設計進行了認真討論與科學指導。為帶動周邊經濟，達到國家考核目標，項目設計初就采用了開放式的發展模式，在不違背各項政策的前提下，采用部分村莊主建和全鄉參與的開放式項目發展思路，這樣可以集中力量，吸引全鄉各類資本資源，既提高了項目資金的使用效率，又在最大程度上增進了公平。如果沒有鄉黨委的推動，村莊之間想實現自主聯合是不可能的，村民的思想逐漸轉變，愿意吸收更多的資本，把項目做大做強。”在項目后期發展過程中，聯合黨委發揮了積極作用。“鄉黨委不可能一直管理村上項目，最終還是要靠村自己管理。各村對于東西部協作項目的建設、中央政府專項資金項目建設和自己的那部分資金（股權）如何使用的問題，想法可能不一樣，這就需要以村為單位進行協調，于是在鄉黨委的推動下，幾個參與項目的村成立了聯合黨委。當大家意見不統一時，聯合黨委就發揮協調作用，推動各村協調解決各類問題，統一思想認識，形成組織合力。”

欠發達地區鄉村振興項目實施中統籌公平與效率的經驗

綜上所述，公平與效率的關系問題一直是黨和國家關注的重要問題，黨的二十大明確提出收入分配中要統籌公平與效率，初次分配與再分配都要注意兼顧公平與效率，初次分配更加注重勞動者的報酬，再次分配更加注重公平。以上述原則為出發點，研究欠發達地區鄉村振興中兼顧公平與效率的經驗做法，從項目選址和項目運作兩方面考察Q鄉鄉村振興中統籌公平與效率的做法，我們得出以下經驗。

在推進鄉村振興的過程中，欠發達地區要創造更高水平的效率與公平，在資金相對有限的情況下，項目選址要選擇自然條件和資源稟賦相對較好的村，選擇實際居住人口相對較多的村，只有這樣才能最大程度利用自然資源與人力資源，統籌提高效率與公平。不顧實際“撒胡椒面”的做法既無法提高效率，本質上又損害公平。雖然受資金有限及政策約束影響，在項目選址中難以實現最大程度的公平，但完全可以通過科學設計與市場管理來兼顧公平與效率，在不違背國家政策的前提下，建立開放的參與機制，讓更多的村莊及村民參與進來，既能整合資源與資金，實現更高水平的效率，又能提高社會公平。通過明晰的產權安排和市場化的管理體制，能夠提高項目資金的管理水平與收益水平，為公平分配創造更多的財富。在欠發達地區鄉村振興項目的實施過程中，應兼顧公平與效率，充分發揮黨組織的積極作用，設計開放性項目運作機制，調動多方參與，協調矛盾，既能保障效率，又能實現公平，切實做到統籌公平與效率。