城市軌道交通PPP項目運營期績效評價研究

摘要：我國城市軌道交通建設面臨資金不足、建設周期長等問題，政府倡導采用PPP融資模式。隨著城市軌道交通PPP項目進入運營期，運營期績效評價體系亟須建立。針對運營期績效評價，首先，基于相關概念與方法，構建符合《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（“13號文”）的評價體系，由3個一級指標、15個二級指標和34個三級指標構成；其次，利用AHP-CRITIC賦權及模糊物元分析法構建評價模型；最后，以徐州地鐵1號線項目為例，驗證所構建績效評價模型的可行性與適用性，為PPP項目的健康發展提出相關對策與建議。

關鍵詞：PPP項目；運營期績效評價；模糊物元分析；徐州地鐵1號線

0 引言

近年來，在城市化進程不斷加速的背景下，城市交通擁堵問題已成為限制城市發展和影響居民生活的重要因素。城市軌道交通作為現代城市公共交通體系的重要組成部分，能顯著緩解交通擁堵、改善城市環境、提升居民生活質量。隨著城市軌道交通的迅速擴張，我國城市覆蓋數量由2015年的26座增至55座，運營線路總長度從3618.00km增加至10 291.95km。

然而，傳統的政府財政資金模式難以應對日益增長的基礎設施建設需求。為了解決此矛盾，我國早在2014年開始引入政府和社會資本合作（PPP）模式。該投融資模式引入了民間資本與運營管理經驗，能更好地滿足基礎設施建設資金需求，為城市基礎設施建設提供了支持。

PPP模式應用于城市軌道交通建設中，能有效解決資金短缺問題，減輕政府財政壓力，加速項目進程，提升效率，降低風險。同時，與私營企業合作還能激發市場活力，促進產業升級和創新發展，推動就業和經濟增長。現有數萬億元級的投資項目即將進入績效管理階段，然而，目前針對PPP項目運營期績效評價的研究尚不深入。為此，財政部于2020年發布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（“13號文”），明確規定政府補貼與社會資本方當年績效掛鉤，促進社會資本方在項目運營中更加注重績效與效果。鑒于此，本文結合城市軌道交通項目特點，采用適當的績效評價方法，對城市軌道交通PPP項目運營期績效進行評價。

1 績效評價指標體系的構建與分析

本文根據科學性、實用性、獨立性、定性與定量相結合的原則，以“PPP”“城市軌道交通”“運營期”和“績效評價”為主題詞，在中國知網數據庫進行大量的文獻檢索。結合指標在文獻中出現的頻次和重要性，按照產出、效果、管理三個維度進行選擇。該指標體系包含3個一級指標、15個二級指標和34個三級指標。以2021年1月1日為研究時點，對徐州地鐵1號線運營期績效進行評價。城市軌道交通PPP項目運營期績效評價指標體系如圖1所示。

以上評價指標覆蓋了地鐵項目運營關鍵領域，確保了項目綜合運營質量。在項目運營方面，通過列車運行圖兌現率、準點率、服務可靠度和退出正線運行故障率4個指標，全面評估了列車正常運行情況，保證了運營的時效性和穩定性。在項目維護方面，通過土建及設備系統定期檢查情況、備品備件管理及各系統故障率等指標，有效監控了項目的設備狀態和運行可靠性，提升了項目的可維護性和穩定性。

2 研究方法和模型

2.1 權重賦予方法

邀請20名專家對各項指標重要度進行評分，將問卷數據組建成專家庫，分別構建判斷矩陣，利用幾何平均法計算得出集結后的綜合判斷矩陣。

為了讓權重更加合理，本文將利用AHP法所求的主觀權重與CRITIC所求的客觀權重相結合，綜合權重線性加權組合法計算公式如下

其中，α、β為權重系數，α+β=1；ωi為綜合權重；ρi為主觀權重；vi為客觀權重。

將主觀權重和客觀權重平等對待，即將其分配為相等的比例，公式如下

基于城市軌道交通PPP項目運營期績效評價指標體系，結合AHP法和CRITIC法的優點，采用AHP-CRITIC綜合評價方法確定各指標權重，以提高評價權重的準確性和可靠性。

2.2 評價模型

2.2.1 確定評價物元

Ni為城市軌道交通PPP項目運營期績效評價等級，分別為優秀、良好、一般、較差和極差5個等級，以1、2、3、4、5表示，假設N有n個特征，以C1，C2，…，C34表示，其對應量值為Z1，Z2，…，Z34，則評價物元可表示如下

2.2.5 確定指標關聯度

關聯度是用來度量評價指標與評價等級之間聯系程度的指標，關聯度越高，則表明評價指標與評價等級之間的接近程度越高。通過對隸屬度向量與權重向量的運算，計算得到績效評價指標的關聯度，從而建立城市軌道交通PPP項目運營期績效評價指標的關聯度復合物元，即

式中，di為第i個評價等級的綜合評價數值。對比5個等級對應的di值，其中最大值對應的評價等級為城市軌道交通PPP項目運營期績效評價的最終等級。

3 案例分析

本文參考徐州市國資委、交通運輸局、地鐵官網等相關數據，以及財政部PPP中心發布的關于徐州地鐵1號線的相關信息及調研訪談結果，對徐州地鐵1號線的指標評價量值進行綜合分析。

3.1 確定隸屬度物元

基于前文所確定的徐州地鐵1號線運營期績效評價的經典域和節域，通過隸屬函數來計算各項評價指標的隸屬度。以列車準點率C2為例，選取各個評價等級的中值作為參考值，不再逐一闡述其他指標的具體過程。三級指標列車準點率C2的5個評價等級范圍的中值如下

4 建議與對策

基于以上研究，從政府方和社會資本方兩個角度入手，提出如下提升城市軌道交通PPP項目績效評價的建議與對策。

4.1 政府方

4.1.1 做好政府內部的分工協調

首先，財政部門應負責建立績效管理制度和標準，明確PPP項目的績效評價指標和評價方法。其次，行業主管部門應加強對PPP項目績效管理的指導和監督，確保項目運營過程中的合規性和規范性。最后，項目實施機構應按照制度和標準開展PPP項目的績效評價工作，確保績效評價的準確性和可靠性。此外，需要強調PPP項目績效評價的時效性，及時進行評價反饋和改進，以便及時發現和解決問題，提高PPP項目的管理水平和運營效率。同時，還需要加強對PPP項目績效評價過程的監督和審計，確保評價過程的透明度和公正性。只有這樣，才能更好地實現城市軌道交通PPP項目的績效管理目標，推動PPP模式在城市軌道交通領域的應用和發展。

4.1.2 實現“按效付費”，避免PPP模式的異化

政府應當認識到PPP項目的本質是在提供公共服務的同時通過引入社會資本和市場機制，實現資源優化配置和風險共擔。因此，首先，應當強化項目管理，確保項目按照合同約定和業務規范進行運營，從而保障項目的服務質量。其次，政府在PPP項目中應避免過早鎖定支出，即在項目啟動階段就對項目的全部支出進行提前承諾。這種做法可能導致項目成本的不合理增加，從而削弱了PPP項目的成本優勢。政府應合理控制項目的支出承諾，根據項目實際進展和績效評價結果進行支付，確保項目資金的合理使用。此外，政府在PPP項目中應注重績效與付費的對接。績效評價應基于PPP項目的服務質量、運營狀況、社會資本的投入和運營管理情況等多方面考慮，從而確保績效評價結果客觀、準確。付費應與績效評價結果相匹配，既要激勵社會資本參與項目并提供優質服務，也要防范績效與付費脫鉤導致的資源浪費和項目成本上升。最后，政府應合理激勵社會資本參與PPP項目，通過合理的利潤機制、稅收優惠、資金支持等方式，引導社會資本增加對PPP項目的投入運營。

4.1.3 與第三方咨詢機構開展深度合作

城市軌道交通PPP項目運營期績效評價涉及多個專業領域的知識，包括工程技術、運營管理、財務分析等，需要與高水平的第三方咨詢機構進行密切合作。這些咨詢機構應當具備豐富的經驗和專業知識，能夠深入了解項目的運營情況，從多個角度對項目的履約情況進行評估。績效評價不僅僅是簡單的打分和扣分行為，而且是對項目履約情況的全面評估。為確保評價結果客觀、公正，具備可靠性和可信度，在績效管理中可適當引入第三方咨詢機構參與城市軌道交通PPP項目績效目標制定、指標體系構建、評價實施及結果應用等全過程。通過更科學、專業的績效評價方式，幫助政府更加全面地了解PPP項目的運營情況，評估PPP項目社會資本合作方的履約情況，為政府付費提供科學依據。

4.2 社會資本方

4.2.1 規范項目運營，配合績效評價

首先，社會資本方應當按照特許經營的合同約定和相關法律法規，履行運營管理職責。同時，應建立健全資金管理制度，定期向政府方報告資金使用情況，保持財政補貼資金的透明度和合規性。其次，積極配合績效評價，做好信息記錄。社會資本方應積極配合政府方進行績效評價工作，提供項目運營數據和相關信息，確保評價的客觀性和公正性。同時，社會資本方應做好項目運營的信息記錄工作，包括運營狀況、問題發現和解決情況等，以便及時向政府方報告，并在必要時采取措施解決問題。最后，社會資本方應及時了解項目運營狀況。通過建立健全的項目管理和監控機制，社會資本方應密切關注項目運營的各項指標和運營情況，及時發現問題并采取措施加以解決，并定期與政府方進行項目運營情況的溝通和交流，共同解決運營過程中的問題，確保項目的順利運營和績效的有效評價。

4.2.2 加強人才隊伍建設和技術創新

城市軌道交通PPP項目的運營需要專業的人才和高水平的技術支持。因此，社會資本方應該加強人才隊伍建設，招聘和培養具備相關專業知識和技能的管理人員和技術人員。同時，應積極推進技術創新，引入先進的數字化、智能化技術和設備，提高運營效率和服務質量。例如，可以引入自動駕駛技術、人臉識別技術、物聯網技術等，實現智能化調度、安全監控、運營管理等。此外，社會資本方還應積極開展技術合作與創新研發，與相關高校、科研機構、技術公司等建立合作關系，推進技術的不斷升級和更新，為城市軌道交通PPP項目的可持續發展提供有力支持。此外，社會資本方還應該積極探索創新的運營模式，降低運營成本，提高運營效率。例如，可以通過數字化技術、智能化設備等手段提高運營效率，降低人工成本；可以采用新能源技術，降低能耗成本；可以拓展非票務收入渠道，如廣告宣傳、商業開發等，增加收入來源，減輕運營資金壓力。

5 結語

本文以城市軌道交通PPP項目運營期績效評價為研究對象，通過細化指標體系、采用AHP-CRITIC組合賦權方式和建立模糊物元評價模型，實現對項目的全面評估。以徐州地鐵1號線為例，本文驗證了所構建模型的可行性和適用性，為城市軌道交通PPP項目的高質量可持續發展提供了有力支持。通過充分考慮公益屬性、關注政府和公眾滿意度等關鍵因素，本文為政府和社會資本提供了相應的對策與建議，旨在推動PPP項目在運營期取得更優異的績效，促進城市交通體系的可持續發展，對于未來類似項目管理和決策具有積極的啟示作用，為構建更加科學、合理的PPP項目績效評價體系提供了有益經驗。

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收稿日期：2024-02-23

作者簡介：

劉祖容（1971—），女，副教授，研究方向：工程項目管理、項目融資、建設管理。

謝玉美（通信作者）（1999—），女，研究方向：工程項目管理、綠色建筑、建設管理。

肖志涵（1998—），男，研究方向：工程項目管理、建設管理。