推進職業教育產教融合立法探討

近年來，國家高度重視職業教育產教雙方的深度融合，出臺了一系列政策文件指導和推動職業教育產教融合的創新發展。產教融合是職業教育未來的發展方向，也是培養技能型人才、培育技能型社會的重要手段。然而，職業教育產教融合面臨諸多現實問題，比如：政府、企業、學校等各方責任不夠明確，產教融合的實施缺乏具體的法律保障，協同人才培養形式化、簡單化等。因此，產教融合立法具有重要的理論意義和實踐價值。

職業教育產教融合法治建設比較

目前，國內還沒有專門針對職業教育產教融合立法的地方性法規，包括重慶市在內的絕大多數省份都還處在探索階段，但有濟南、徐州等地已經將職業教育產教融合促進條例納入立法規劃，進入了立法調研的階段。而國外的德國、日本、美國等國已經通過立法搭建起較為完備的職業教育產教融合制度體系，形成了“雙元制”模式、“合作教育”模式、“產學官”模式等，對促進產教雙方的供需對接起到了重要作用。

重慶市在職業教育產教融合方面的法治實踐。通過因地制宜出臺政策的方式，基本搭建起了重慶市職業教育產教融合事業發展的“四梁八柱”，但大多以政府規章的形式出現，在內容上有明顯的原則性和概括性特征，既缺乏中觀層面的實施細則，對產教融合利益相關方的權利義務關系也缺乏硬性約束。政府規章具有很強的針對性和靈活性，但規章不能代替法規。特別是職業教育產教融合這類涉及地方政府、職業院校、行業企業等多類主體的活動，規定的內容應該盡可能的具體和明確，不僅要明確執行主體的權利，還應該明確其應承擔的法律責任。

重慶市在職業教育法治建設方面出臺了一部地方性法規，即《重慶市職業教育條例》，該條例于2007年7月27日經重慶市第二屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過，于2007年9月1日起開始施行，基本未涉及“職業教育產教融合”相關內容，不能適應當前重慶市職業教育產教融合事業發展的實際需求，應該及時對《重慶市職業教育條例》進行修改，或者直接探索出臺《重慶市職業教育產教融合促進條例》。

其他省份在職業教育產教融合方面的立法實踐。在中國法律法規數據庫中，與職業教育相關的地方性法規有45部（除重慶市外）。其中，廣東省、上海市、天津市等20個省市出臺了職業教育促進條例，多數省市由于制定條例的時間較早，未涉及職業教育產教融合的內容；江蘇省、吉林省、邯鄲市等5個省市出臺了職業教育校企合作促進條例，出臺的時間多在2019—2023年之間，雖然對職業教育產教融合有所涉及，但多為原則性和倡導性的表述。比如：《寧波市職業教育校企合作促進條例》第二十二條第一款規定“市和區縣（市）人民政府應當建立健全產教融合激勵機制，通過財政資金投入、政府產業基金引導等方式，支持企業參與產教融合、校企合作，發揮企業在技術技能人才培養和人力資源開發中的主體作用，促進教育和產業體系的資源融合”，內容多為愿景性的，并未涉及職業教育產教融合利益相關方法律關系的調整；山西省、海南省等14個省份出臺《中華人民共和國職業教育法》的實施辦法，還有部分省市以決定、規定等形式落實《中華人民共和國職業教育法》的要求。

面對職業教育產教融合發展的新要求，山東省濟南市、江蘇省徐州市等省市正在探索出臺產教融合促進條例，目前，已經將職業教育產教融合促進條例納入立法規劃，正在進行職業教育產教融合立法。在具體的實踐方面，深圳市擬出臺《深圳經濟特區職業教育條例》，目前在征求社會意見，該條例指向產教融合“校熱企冷”的現實難題，拿出了解決問題的可行辦法，比如：該條例的第四十七條規定，面向產教融合型企業，實行“金融+財政+土地+信用”組合式激勵政策，建立產教融合型企業上市“綠色通道”，落實教育費附加、地方教育附加減免及其他稅費優惠。相關部門可通過“招拍掛”、重點產業項目遴選為產教融合型企業或者相關運營實體提供用地支持，將對深圳市職業教育產教融合的推進起到保駕護航的作用，具有重要的借鑒意義。

職業教育產教融合立法重點分析

明確政府部門統籌推進、政策支撐職能。從國內外產教融合立法實踐中可以看出，政府強力推動是產教融合法律制度體系得以建立、完善的基本經驗。政府是公共利益的分配者，在推進產教融合戰略中負有統籌協調、規劃引領、支持推動、評估監督等職能職責，這是產教融合立法首先要明確的事項。尤其要細化政府在統籌推進、政策支持方面的職能。

一是產教融合立法涉及多方面利益關系的調整，只有政府加強統籌領導，發揮好重慶市職業教育工作部聯席會議制度作用，才能協調好發改、教育、財政、人社、稅務等職能部門之間的意見分歧，一體推進產教融合的項目規劃、資源配置、經費保障、風險防控、督導評估等工作。

二是產教融合的推進需要有吸引力的激勵政策。修訂的《職業教育法》在內的一系列制度、政策等對此都有明確的要求，并且提出了要實施“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵。重慶市政府也出臺了相應的實施意見，但就其內容而言，普遍存在著具體操作的政策偏少、實際可操作性不強的問題，不少企業反映產教融合組合式激勵政策還比較籠統，缺少可操作細則，不利于企業更加積極主動地參與職業教育。基于此，細化激勵政策是產教融合立法的重中之重。

明確職業院校專業調整、成果轉化職能。產教雙向對接困難是推進職業教育產教融合戰略的現實難題。這其中有對接渠道不暢的緣故，更有高職院校專業建設滯后、教師對接產業能力不足等現實原因。因此，在明確政府統籌協調的職能后，應從立法的角度明確職業院校在調整專業布局、提升科研成果轉化能力等方面的職能職責，只有提升職業院校對企業的吸引力，才能推動產教融合事業發展。高職院校應合理借鑒德國“雙元制”的教育理念，加強產教融合內涵建設，保障企業參與職業教育辦學主體的身份和地位，促進企業參與到職業教育和人才培養的過程中，主動加強與企業的溝通，根據行業發展需求和企業人才結構狀況共同致力于專業課程和教學內容的重構與調整。

更為重要的是，職業院校及其教師要秉承為企業提供服務的意識和理念，不斷提高科研成果的市場轉化率，并積極參與到企業的項目研發、技術轉化、成果共享之中，始終堅持以市場為導向，為企業的生產經營服務，從而贏得企業的支持，拓寬和深化產教融合、校企合作的內容和層次，提升產教融合的質量。

明確相關企業協同育人、方向引導職能。企業作為產教融合的需求方，其參與產教融合的程度，在很大程度上影響著產教融合的實際成效。為此，應當以立法的形式充分肯定和保障企業在產教融合中的主體作用，并明確其應當履行的協同育人、方向引導等義務。

按照《職業教育法》的相關規定，企業應當履行參與職業院校的辦學、決策等義務。教育部等6部門聯合印發了《職業學校校企合作促進辦法》，明確了企業參與職業教育的7種形式，為企業參與產教融合提供了可行路徑和參照依據。但從政策執行的角度來看，多為倡導性的條款，有必要以立法的形式對企業應當履行的義務進行明確。在給予參與產教融合的企業明確物質激勵的前提下，應明確企業在師資隊伍、實習實訓場所、專業建設、課程建設等方面與高職院校進行全過程協作。此外，企業還應該及時為高職院校提供人才和技術市場需求信息及標準，引導高職院校人才培養方向，促進產教雙方的雙向對接。

明確行業協會雙向對接、指導服務職能。德國、日本等職業教育發達國家的產教融合實踐表明，行業組織與職業教育關系十分緊密，發揮的作用十分突出。而我國的行業組織發展相對落后，其社會影響也十分有限，行業組織指導、服務、管理、監督職能的發揮不充分。為此，應當從立法層面進行規范和引導。雖然《國家職業教育改革方案》中明確指出：“要充分發揮行業協會、行業組織在職業教育改革中的作用，行業組織應該代表行業企業成員的利益訴求，為企業發展、經營策略、法律法規、風險管理以及技術研發等提供服務，同時依法對其進行監督，協調企業與政府之間的關系，發揮企業與政府、行業內外成員及職業院校等之間合作、交流、溝通的橋梁作用”。

但受限于我國行業組織的發育遲緩，其價值、地位和作用體現得還不充分，職能長期失位和缺席。基于此，專門針對產教融合的立法需進一步細化明確行業協會在產教融合中的職能職責，充分發揮其在促進高職教育與經濟社會需求緊密對接、助力提升辦學活力、推動高職教育教學改革和特色辦學中的重要作用，并明確相應的責任條款，以督促行業協會作用的充分發揮。

職業教育產教融合立法推進思路

加強組織保障，做到高效立法。德國、日本、美國等國職業教育產教融合的成功經驗表明，成立專門的職業教育管理部門是推進產教融合的組織基礎。基于此，應當成立專門的職業教育產教融合政策制定領導小組，由政府主要領導牽頭，相關部門負責人組成，負責政策制定的組織、協調和指導工作。領導小組定期召開會議，研究和解決產教融合政策和法規制定中的重大問題，推動立法工作的順利進行。

在具體的起草過程中，應當建立相應的監督和評估機制，對政策和法規制定的進度和效度進行把控。到了政策和法規的實施階段，要進行定期評估和調整，根據實際情況進行改進和完善，確保政策和法規制定的針對性和有效性。在整個過程中，政府各職能部門應加強協調、形成合力，確保產教融合立法工作的順利開展。

完善立法機制，做到科學立法。完善立法機制是確保法規制定科學、公正、合理的重要保障。第一，加強立法前的評估。在草擬法規之前，應該進行立法前評估，進行充分的立法前調研，對立法項目的必要性和可行性進行充分論證，確保制定的法規能夠得到有效實施。第二，建立公開透明的立法程序。立法程序要公開透明，可以通過公開征集立法項目、征求立法意見、舉行聽證會等方式，讓公眾能夠更好參與立法過程。第三，建立多元的立法起草機制，可以引入相關領域專家學者參與起草，提高法規的專業性和可操作性。第四，加強立法審查和修改。建立定期審查和修改的機制，對《重慶市職業教育條例》等法律法規進行及時修改，確保其適應時代發展的需要。

突出地方特色，做到精細立法。在出臺產教融合促進條例之前，應對重慶市的產業特色和需求進行深入了解和分析。只有在了解本地的優勢產業、人才需求、企業發展方向等信息的基礎上，才能制定出臺符合重慶市職業教育產教融合發展的地方性法規，才能使法規規定的內容更加明確具體，具備可執行性和強操作性。

同時，還應結合重慶市的本土教育資源，結合重慶市地方產業特色和發展規劃，制定適合的產教融合實施方案，明確各方職責和權利，保障學生和企業的權益。應當建立由政府、企業、學校等各方參與的重慶市職業教育產教融合協調機制，統籌規劃、協調和管理產教融合工作，促進各方合作和資源整合，做到突出地方特色、精細立法，依托重慶本地自身優勢，推動職業教育產教融合發展的進程。

注重廣開言路，做到為民立法。在制定重慶市職業教育產教融合地方性法規過程中，應該公開征集公眾意見，讓廣大市民和相關利益方提出自己的意見和建議。一是可以通過媒體、網絡、問卷調查等方式，廣泛征求公眾的意見和建議，了解民意和需求，為制定法規提供參考。二是可以舉行聽證會和座談會，邀請專家學者和相關利益方代表參加，就法規草案進行公開討論和辯論，這可以廣泛聽取各方面的意見和建議，不斷完善法規草案，確保法規的公正性和合理性。三是加強與社會各界的溝通，與產業園區、企業、學校、工會等各方建立密切聯系，通過座談會、調研、問卷調查等方式，了解他們的需求和建議，吸收他們的意見和建議，增強法規的可操作性和針對性。

（作者單位：重慶工商職業學院）