城市交通擁堵成因及治理對策研究

劉四輩,雷風清

[1.湖州市交通運輸行政執法隊,浙江 湖州 313000;2.意達智數（杭州）信息技術服務有限公司,浙江 杭州 310000]

0 引言

近年來，城鎮化建設速度的加快與私家車保有量的激增導致的交通擁堵成為各大城市發展面臨的棘手問題。杭州市致力于高水平打造“數智杭州·宜居天堂”，當務之急就是解決交通擁堵難題。城市交通是一項系統化工程，涉及城市各功能體布局、用地規劃、公交發展水平、私家車出行、智慧交通應用、居民出行理念及交通出行素養等多方面內容，需要通盤考慮各方因素，利用系統化思維制定發展對策。

1 從城市治理的視角分析造成城市交通擁堵的原因

筆者于2021年赴高德地圖（杭州）、浙江省治堵辦、杭州市城建研究院、城市大腦運營指揮中心就杭州市及全省主要城市交通擁堵現狀、交通擁堵治堵措施及成效進行了實地走訪、調研走訪和深入交流，取得了寶貴的一手資料。通過系統研究，發現交通擁堵成因主要有以下幾個方面：

1.1 交通供給層面：城市密度與交通方式不匹配

一是交通道路資源擴張滯后于城市建設步伐。伴隨新型城鎮化的進程加速，城市建設用地增多，土地使用面積緊張，主城區很多道路無法進行拓寬和重建，不少道路被規劃用作商業街、步行街，導致交通道路資源擴張滯后。據《2020年度中國主要城市道路網密度監測報告》數據顯示，2020年杭州市建成區道路網密度為7.1 km/km2，低于設定目標值（8 km/km2）。

二是主城區路網分級定位失調，高峰期主干道車流量超負荷。部分主干道路與支路之間沒有分岔路口，無法有效利用現有道路進行車輛分流。

三是交通方式構成失調，中速交通系統運行效率低。城市交通模式是由密度決定的。高密度的城市需要大容量中速交通系統支撐，對于低密度的城市，小汽車及小型公交車等高速交通系統則更為合適。

四是停車場資源供給不足、路緣停車收費引導不正確。數據顯示，2020年機動車保有量與停車位增幅比例為1∶0.71，較1∶1.3的理想比例，停車位增幅缺口達到8.39萬個。為此，杭州市共設置路緣臨時停車泊位5.2萬個。但當前路緣停車缺乏精細化管理和執法保障，加之目前路緣停車收費低于周邊公共停車場，車輛占道停放、長期停放等問題加重了停車難和交通擁堵[1]。

1.2 交通需求：城市結構與交通規劃不協調

一是主城區人口密集，新城區快速發展導致職住交通出行半徑和時耗大幅增長。杭州主城區人口及公共資源配置集中，新城區快速發展，但外圍新城和中心城區商業和住宅平衡率低，造成居民通勤出行半徑和出行時耗顯著增長，向心交通、潮汐交通問題十分突出。而主城區與新城區、新城區與郊區之間缺乏快速聯系通道，現狀通道不能滿足主城、新城、郊區快速交通需求，如東新路德勝高架、留石高架等路段擁堵明顯。

二是學校、醫院、火車東站成早高峰關鍵堵點，擁堵精細化治理不夠。當前學校、醫院、火車東站等場所疏導交通擁堵的精細化治理措施實施不足，需要綜合市公安交管局、大數據、實地調查等數據，梳理出每個關鍵堵點擁堵節點及原因，綜合研討改善方案，如中小學校推行錯峰出行分散交通需求，學校、醫院周邊建設人行天橋疏導人車流量、增設臨時停車位即停即走等針對性措施。

三是公共汽電車出行分擔作用持續下降，居民出行吸引力不足。據2020年《杭州市主城區居民出行結構調查數據》統計顯示，杭州市公共交通出行分擔率為21%，與交通運輸部發布的《綠色出行創建行動方案》大城市公共交通出行分擔率不低于40%有較大差距。地面公交由于受道路擁堵影響大、出行時耗久、準點率低、接駁設施不足等影響，除杭州、寧波受地鐵分擔影響外，其他城市的公共汽電車客運量每年約以6%的速度下降[2-3]。

1.3 智慧交通：缺乏完善的法律法規，科技化建設缺乏長效運營機制

一是缺乏相關的法律法規。智慧交通發展規劃、跨部門合作數據共享、科技資金投入、科技實效孵化等缺乏政策保障和依據。

二是數字化建設重前端系統開發而輕后續運營。

三是智能化設備投入規劃和預判能力不足，浪費財政資金而居民感知度不強，如智能公交電子站牌因運營投入及公交服務可靠性低、到站準點率不足等原因，最終被撤銷。

1.4 交通文明與法規宣傳教育落后

近幾年，杭州大力推行“禮讓斑馬線”行動，倡導機動車禮讓斑馬線上的行人，共創和諧交通。公交車、出租車等司機在禮讓出行方面做得較好。但在部分無電子抓拍及交警管理的路段、路口處，機動車不禮讓行人的現象較為嚴重，文明禮讓意識尚未真正深入人心。其次，部分交通參與者缺乏交通法制觀念及交通安全意識，闖紅燈、強行加塞、逆向行駛等現象時有發生，尤其是電動自行車等群體。第三，交通規則與法規教育宣傳不夠，部分市民不了解交通規則，缺乏交通安全常識，安全意識不足，導致隨意行車、走路等交通違法現象較為普遍[4-5]。

2 緩解城區交通擁堵、提升高峰期行車時速對策建議

2.1 持續優化城市用地結構布局，構建交通與產業融合發展的產城結構

一是合理疏解杭州主城區“非核心”功能，適度將部分醫療、教育、專業市場外遷，積極打造城市多中心格局。建議對中心城區各類批發市場啟動外遷，將近江、四季青、錢江、環北市場等市場群遷移至城市外圍，以便進一步優化交通組織。同時，建議在大江東、大城西、城北副中心合理增建重點醫院分院，減少核心城區交通吸引力。

二是疏解主城區功能和人口，加快完善外圍配套設施。結合杭州產業小鎮建設，突出“造城”理念，強化區域的產業聯動，加快構建職住相對平衡、功能相對齊全的城市新組團，推動城市的空間結構與產業布局的協同融合發展。

三是構建城市發展“TOD”模式，突出軌道交通對城市的功能形態引導。建議在用地布局上，軌道站點周邊500～800 m范圍內應進行高密度建設布局，利用地鐵等大容量公共交通引導城市有效拓展，打造依托軌道交通的新職住平衡格局，推動城市空間形態的優化完善。

2.2 實施道路微改造，提高城區道路運行效率

一是對常發堵點路段進行微改造。根據交通大數據計算模型推測，通過實施道路微改造，可有效提升絕大多數擁堵路段和堵點通行潛力與效能。具體微改造措施包括：增設機動車道、增加交叉口待行區、優化道路標志標線、設置可變車道等。數據顯示，增加交叉口待行區可減少車均延誤時間6%，交叉口通行能力可提升35%左右。

二是加快聯網路建設，加強主城區與副城之間的快速交通聯系。建議根據居民出行特征在中心城區至少規劃新增“二縱二橫”快速路，實現快速路閉環成網。其次，加快重點推進“六鐵、四高、兩樞紐、兩環線”重大交通項目建設，率先建成省域、市域、城區3個“1小時交通圈”。

三是加快軌道交通建設，優化地面公交干線。在軌道交通建設進程中，加強交通一體化銜接，強化軌道交通與地面公交、出租車、P+R停車場的空間、時間與信息銜接，通過增加地鐵出入口、延展軌道交通站點通道、完善地面公交及出租車等運營配套、優化軌道交通站內換乘信息標識指引等措施，打造換乘距離近、運營時間匹配、指示誘導信息齊全的一體化交通。同步優化地面公交線網，打造主城區與新區的大站快速公交線，推進微公交建設，完善公交支線網絡[6]。

四是實施“挖潛增量”工程，全面加大停車位供給。建議：一是通過建筑配套開發、挖潛改建、立體化升級改造等措施，進一步加大專用停車場建設，增加停車位數量。同時，加大P+R（換乘）停車場建設引導，規劃新建的地鐵站口原則上同步規劃配置P+R（換乘）停車場，并實行低于周邊其他停車場的收費價格，給予換乘停車優惠。二是提升停車場信息化及專業化管理水平，提高停車場運營效率。加大對專用停車場、道路停車位、公共停車位等停車資源的盤活利用，將上述停車資源全部納入統一的停車信息管理平臺，為出行者提供信息發布、查詢、預約停車、共享停車、自動計費支付等服務。

2.3 優先保障大容量公共交通路權，提高公共交通出行分擔率

一是優先發展大容量公共交通，促進城市交通方式的發展轉變。結合“綠色交通示范城市”和“公交都市”創建，保障軌道交通、大容量地面公交、快速公交通行路權，提高公共交通出行分擔率。

二是推動公交專用道成片成網，提升公交通行效率。加快建設公交專用道，逐步推動公交專用道由線成網，形成規模化，大力提升公交出行速度，尤其是早晚高峰運營速度。據測算，路側、路中公交專用道比無公交專用道運輸效能提升約50%、100%。

三是以公交接駁為抓手，深度融合軌道網和公交網。杭州市軌道交通當前正處于大建設時期，建議抓住契機，系統規劃、調整現有公交網絡，按照接駁地鐵、無縫銜接的原則，優化與軌道交通同線競爭線路走向，加強地面公交與軌道交通各站點的換乘接駁，增強軌道交通在整個公共交通中客流吸引力，利用大容量快速交通來緩解交通擁堵。

2.4 加大小汽車交通需求管理，提高其擁車門檻和用車成本

一是通過稅收、機動車牌照投放政策調控小汽車增長量，提高購置小汽車門檻。

二是繼續實施和優化“錯峰限行”，對主城鬧市區、主要公交走廊等嚴管區域實行高價停車收費管理、交通秩序嚴管等措施，對駛入特定區域道路的車輛推行擁堵收費管理，提高小汽車用車成本。

三是研究制定小汽車購車者自備車位調控政策。

2.5 構建交通數字駕駛艙，提高交通現代化治理能力

以高水平打造“數智杭州.宜居天堂”十四五發展規劃為契機，深入推進城市大腦建設，深化“一腦治全城、兩端同賦能”運行模式，以城市大腦建設撬動各交通領域改革[7]。

一是開展交通設施數字化改造，在杭新景高速、杭紹甬高速、繞城西復線等新改建項目中進行基礎設施數字化試點。

二是利用新技術，不斷提升智慧交通應用。利用開放共享的城市交通基礎數據，通過誠信申請、免費應用、成果共享等形式，充分調動各界社會力量參與到城市智慧交通系統建設當中，集思廣益，提升智慧交通建設與應用水平，更好地服務于交通調度與決策參考。

三是打造交通數字駕駛艙，實現綜合交通大數據“一屏統覽”，交通政務處理“一網通辦”。培育發展“出行即服務”模式，依托數字化支撐，推行定制化、個性化出行服務，實現常規公交、地鐵換乘“數字公交”全覆蓋，推廣ETC全場景應用，開展“電子客票+”消費試點等。

四是發揮城市大腦快速分析、決策參考作用，借助人工智能科技，找準交通擁堵的病象病因，推進交通管理由被動向主動管理轉變，以實時交通組織調控為目標，打通交通指揮中心與城市大腦的壁壘，推動信號配時社會化、路面勤務動態化、指揮體系專業化，構建安全穩定、共享開放、實時聯動的城市交通協同治理生態系統。

2.6 探索實行交通出行信用管理，構建全民參與文明交通的社會氛圍

交通擁堵除了硬件方面的投入之外，思想觀念的培育也非常重要，全民樹立文明出行意識、養成良好的交通習慣同樣能緩解擁堵。一方面要加強交通理念培育，通過報刊、網絡及新媒體等媒介，加大文明出行、守法出行輿論引導，曝光交通違法行為反面案例，正反結合，推動守法出行、綠色出行、文明出行在全社會形成共識。另外，加快建立信用管理制度，依托杭州在建的“全市公共信用信息平臺”，開辟交通信用管理模塊，將機動車、非機動車、行人的交通違法行為計入個人信用檔案，并進行市民信用積分相應扣減，配套制定個人交通信用積分獎懲制度，推動文明出行蔚然成風。

3 結語

城市交通擁堵是城市在快速發展中因缺乏前瞻性、系統性戰略規劃而產生的，它客觀反映出一個城市在交通資源分配、交通理念引導、交通政策制定、交通系統管理等方面的問題與不足。其治理根本在于調整交通供需平衡，涉及政策優化、群眾利益、財力、物力、人力等眾多因素，難以一蹴而就。實際治理過程中，很難做到面面俱到，但只要把握好大方向，把導致擁堵的主要問題加以解決，交通擁堵狀況就會呈現階段性地緩解。