大型國有企業集團內部審計管理體制改革與創新研究

[摘要]本文從某高速公路集團內部審計管理體制改革案例入手，就領導體制、組織架構、運行機制方面提出具體改革路徑，并歸納出內部審計“四統一”管理機制。通過試運行，內部審計管理體制改革成效顯著。本文最后從融入大監督體系、實現內審與風控融合、推進風險導向下的智能化審計三個方面，對大型國有企業集團內部管理體制預期發展提出新的展望。

[關鍵詞]國有企業" "內部審計" "內部審計管理體制" "“四統一”管理機制

黨的十八大以來，黨中央高度重視審計在黨和國家監督體系中發揮的重要作用，從審計制度完善、管理體制變革、審計工作強化以及隊伍建設提升等方面，作出一系列重大決策部署。在現代國有企業管理體系下，內部審計在完善企業治理結構、提高企業管理水平和促進企業目標實現等方面發揮著重要作用。科學、合理的內部審計管理體制，為內部審計機構獨立、客觀、公正地發揮監督職能，有效利用審計資源，保障審計工作質量和效率提供堅實基礎。

大型國有企業集團多具有組織結構復雜、管理層級多、業務多元化的特點，內部審計任務繁重、責任重大。近年來，隨著國企改革不斷深化，全球經濟形勢不斷變化，大型國有企業集團改革審計管理體制，是貫徹中央審計體制改革、深化國企改革和促進企業轉型發展的重要舉措。因此，改革審計管理體制，打造集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系極為重要。

一、大型國有企業集團內部審計管理體制改革的意義

（一）改革審計管理體制是貫徹落實中央政策精神的需要

黨的十九大和十九屆三中全會決定改革審計管理體制，組建中央審計委員會，這是貫徹落實黨中央國務院重大決策部署的必然要求，是推動國家治理體系與國家治理能力現代化的需要。2018年1月，審計署頒布實施《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11號），該規定強調國有企業務必要重視內部審計機構的建設，穩步推進審計管理體制改革。2020年10月，國務院國有資產監督管理委員會發布了《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》（國資發監督規〔2020〕60號），從內部審計體制機制、主要工作任務、重點領域監管等方面對中央企業內部審計監督工作提出了新的要求。

（二）改革審計管理體制是深化國企改革的關鍵內容

2018年7月，國務院發布《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發〔2018〕23號），提出要正確處理好授權經營和加強監督的關系，明確監管職責，增強監督的協同性、針對性和有效性，防止國有資產流失；要完善監督體系，建立內部常態化監督審計機制和信息公開制度，加強對重點部門和崗位的監管。

（三）改革審計管理體制是公司轉型發展的內在要求

全球經濟形勢不斷變化，行業更迭日新月異，大型國有企業集團要想在時代變革中立于不敗之地，就必須牢牢抓住改革與創新的主線，促進公司轉型升級。而內部審計作為企業風險防控的關鍵環節，越來越受到管理層重視，其緊抓重點問題、關鍵領域和新興業務，與集團發展同向發力，是助力集團改革轉型、高質量發展的重要保障。

二、某高速公路集團內部審計管理體制改革開展情況

（一）審計管理體制存在的主要問題

某高速公路集團是一家大型國有企業，以省內收費公路建設、經營和管理業務為核心，涉足房地產投資、開發及商品房銷售，路域經濟，勘察設計，道路客運，金融，房屋建筑等多項業務。在審計管理體制上，集團推行分級管理，即集團總部審計機構對集團二級子公司進行審計，對下級內部審計機構的工作進行指導和監督；各級審計機構對各自審計工作和成果分級負責，對所屬公司開展審計監督。

隨著外部監管趨嚴，內部改革深化，該集團內部審計管理體制已難以適應發展需求。一是集團所屬單位在開展審計工作時，對本單位具有較高的依賴性，尤其在人力、資金等資源上；同時，部分所屬單位內部審計機構未能足額配備專業人員或配備足額專業人員但其勝任能力不足，導致所屬單位審計工作的權威性和獨立性缺乏基本保障。二是集團所屬單位內部審計機構各自相對獨立，其審計質量控制標準各不相同，由此導致集團內部審計質量在標準上難以統一。三是集團對所屬單位審計部門的組織領導與統一協調力度不足，存在因信息獲取渠道單一而導致信息不對稱的情況，使得兩級內部審計部門難以聚成合力。

（二）審計管理體制改革背景

2020年6月，該集團實施組織結構優化調整，以改建國有資本投資公司為導向，以建設權威總部、價值總部和戰略總部為目標，通過實施調整集團管控模式、下移業務管理重心、加大簡政放權力度、完善內部管控體系等舉措，致力于將集團總部打造成集團戰略決策中心、人力資源中心、資金管理中心、資源整合中心和風險監控中心。

與此同時，該省國資委頒布《關于加強××省省屬企業內部審計監督工作的實施意見》，對該省屬企業內部審計工作的開展指明了工作方向，提出了具體要求。

一是構建在黨委（黨組）、董事會（或主要負責人）直接領導之下的內部審計領導體制。集團總部對整個集團內部審計工作進行統一管控，加速形成內部審計管理“上審下”的格局。

二是擴展監督覆蓋區域。所屬子企業需保證每五年至少被審計1輪，其中，重點對重要子企業、重大投資項目和風險領域進行審計，且保證每年至少1次；同時，還要落實“三重一大”全過程跟蹤審計；突出重大風險防控審計，規范開展內控審計監督。

三是加大經濟責任審計力度。所屬二級子企業主要領導人員在履行經濟責任方面，任期內至少應接受1次審計，尤其要重點留意在重要資金決策、分配、執行、監督和管理等方面擁有相應權力的主要領導人員的履職盡責情況。

四是提升對重大業務領域的監督強度。對于資金中心等資金管理機構，應確保每年至少對其開展1次審計，高風險金融業務及重點金融子企業每年至少開展1次專項審計。

（三）審計管理體制改革路徑

為深入貫徹省國資委《關于加強××省省屬企業內部審計監督工作的實施意見》的要求，該集團在組織結構優化調整后，加大集團總部管控力度，優化原有審計模式，通過構建“四統一”審計體制，即統一制訂計劃、統一調配資源、統一確定標準、統一管控質量，來建設集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，實現集中管理，集團總部統一管控內部審計工作，塑造內部審計“上審下”的格局。

在領導體制方面，建立內部審計向集團黨委負責的工作機制，將黨的領導落實到內審工作全過程各環節。按照國資監管要求，內部審計部門在確定審計計劃、報告審計情況、處理違規事項、移送違法問題等重大事項上，須第一時間上報集團黨委，并將集團黨委關注的內容全面納入審計范圍并報告審計結果，實現黨委的意見主張融入集團決策體系，促進審計發現重大問題的根本解決。同時，進一步完善法人治理結構，集團公司在董事會下設審計與風險管理委員會，督導集團內部審計工作的實施，并向董事會提出建議，建立健全審計與風險防控工作機制，提升審計管理水平和風險防控能力。

在組織架構方面，成立審計中心，與集團審計風控部合署辦公，業務由集團黨委書記、董事長直接分管，人事、經費等均由集團總部統一管理。壓縮管理鏈條，取消部分二級審計機構，有效提升審計監督級次。同時，完善內部審計制度、建立審計人才庫，實現“管審分離、資源集約”，切實提升審計監督的全面性和有效性。

在運行機制方面，按照“四統一”內部審計管理機制集中實施。

一是統一制訂計劃。通過“自下而上、自上而下、上下結合”的方式，明確審計中心和所屬單位任務分工，形成年度審計計劃。統籌內部審計年度計劃與五年規劃，聚焦體制機制建設，著力優化完善；聚焦風險內控管理，著力防患未然；聚焦監督力量協同，著力循環聯動；聚焦審計問題整改，著力舉一反三，確保能同時滿足國資監管要求、集團戰略需要及子公司經營管理需求。

二是統一調配資源。人員管理方面，按照“集中管理骨干力量、多渠道吸納專業人員”的原則，建立審計人才庫，充實財務、工程、法律、招投標、金融等專業人才，為高效開展內審監督工作提供重要保障；以審代訓，加強交流，促進審計人員素質不斷增強、審計質量不斷提升。項目開展方面，積極探索內部審計與內控建設、風險管理、投資后評價工作的協同，創新“經濟責任+專項+政策跟蹤”“經濟責任+投資后評價”等審計模式，將各類審計與重大政策有效整合，運用“一次進點、分項審計、多項成果”的方法，推動項目融合實施。

三是統一確定標準。編制各類審計標準化手冊，包括《綜合審計標準化手冊》《工程審計標準化手冊》《高速公路跟蹤審計工作指南》《審計問題清單及管理建議》等。統一審計工作流程，設置審計通知、報告、取證、底稿等標準化模板，明確各業務板塊審計任務清單。力求讓新抽調的庫內人員快速進入角色，明晰審計重點，直接執行審計標準化流程要求，提升工作效率及問題挖掘深度，逐步實現“精益化”審計。

四是統一管控質量，完善質量控制體系。審前，注重項目調查，確定審計重點、審計方法，編制具有指導性和操作性的審計實施方案，狠抓審計方案質量；開展審前培訓，彌補知識弱項、能力短板、經濟盲區，提高審計效率。審中，注重現場管理，通過日調度、周總結，及時調整審計方案，推進審計工作。審后，制定《內部審計質量外部評估辦法》，聘請專業機構對內審質量進行外部評估；出臺《優秀內部審計項目評選辦法》，量化評分考核，評價項目及中介機構；并定期復盤項目，以“回頭看”促進“向前進”。

（四）審計管理體制改革成效及推廣

內部審計管理體制改革運行后，該集團內審管理工作成效顯著。在審計發現問題、提出審計意見方面，促進完善制度、增收節支方面，以及整改落實、追責問責等方面，較上一年度成果數據均有改善。通過“四統一”機制的深化運行，圍繞審計管理，該集團還成功創新了“三個模式”，打造了“三個平臺”，具體如下。

1.創新審計管理“三個模式”。

一是創新成果載體，該集團通過“審計專報”等形式，加大問題分析力度；通過“審計專報”，在各單位共享審計發現問題，舉一反三，促進整改，加強管理。二是創新成果轉化，梳理近年來審計發現問題，形成管理建議，移交相關單位及部門，促進成果運用，提升管理水平。三是開展“巡察”聯動，將內部審計與黨委巡察相結合，同步開展，將巡察的“政治體檢”與審計的“經濟體檢”優勢互補。

2.打造審計管理“三個平臺”。

一是業務協同平臺，通過上下聯動，提升工作效能。二是信息共享平臺，承擔內審職能的審計風控部（審計中心）與該集團各部門共享信息，整合監督資源；將審計成果在集團總部和子公司之間共享，力量優勢互補。三是人才培養平臺，通過審計人才庫，拓寬審計人員職業發展通道，努力打造人才培養和選拔任用平臺。

三、大型國有企業集團內部審計管理體制改革的啟示與展望

（一）積極融入集團大監督體系

國有企業集團的治理結構日臻完善，將內部審計工作融入集團大監督體系，讓內部審計部門在黨組織、董事會的直接領導下開展各類審計監督工作，將為集團規范管理、完善治理、實現目標、提升價值發揮重要作用。

未來，企業應根據自身定位，探索建立與現代公司治理相適應的監督體系。一是將“內部審計、內部控制、內部巡察”深度融合，監督關口前移，構建“前期預防、中期監控、后期處置”三道防線；二是將內控體系建設與執行情況、內部巡察情況作為內部審計關注的重要內容，同時，也將審計整改與巡察整改、風控建設相結合，使整改建議更具可執行性；三是將審計結果及線索在大監督體系、大數據中心共享，擴大審計覆蓋面，將審計觸角充分向一線延伸，拓展挖掘深度，落實敏捷審計。

（二）實現內審風控的深度融合

國務院國資委近年來推出一系列重要文件，如2019年11月《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》（國資發監督規〔2019〕101號）、2019年4月《關于做好中央企業違規經營投資責任追究工作體系建設有關事項的通知》（國資發監督二〔2019〕43號）等，要求用規劃拉開視野，用內控和監督兜底，用混改打開局面，用追責夯實執行的最后一公里。各國有企業應全力推進風控建設，實現“強內控、防風險、促合規”的管控目標。

作為風險管理的第三道防線，內部審計若與風控工作建立深度融合的協同機制，將更大限度發揮作用。一是實現全過程融合，審計中心制訂以應對風險為導向的年度審計計劃，剖析審計發現問題，完善風險數據庫，相互利用工作成果，協同增效；二是實現全領域融合，拓展風險管理審計，及時發現薄弱環節，提出改進意見，提高內控有效性；三是實現全時段融合，密切跟蹤各單位前十大風險和風險事件的防范化解情況，開展專項審計，將監督關口前移向事前預警、事中控制轉變，實現內審價值最大化。

（三）推進風險導向下的智能化審計

復雜多變的業務環境以及大數據技術的不斷完善，給內部審計工作帶來了挑戰和機遇。加速內部審計信息化建設，可以使內部審計部門完成對分散數據的收集、挖掘、分析，完成復雜的審計任務，找到公司內部的風險隱患，對實現公司信息化管理、提高內部審計效率和促進內部審計職能的轉型與發展有著重大的戰略意義。

在審計工作全流程管理中，大型國有企業應充分運用風險評估及數據分析工具，將評估和分析結果融入審計計劃、審計資源配置、審計工作重點領域等。一是搭建數字化風控平臺，以數字化建設為契機，設置資本保值增值率、凈資產收益率等重要經營指標的合理閾值，推行風險預警指標體系實質運作，實現實時監測、自動預警等在線監管功能，為審計工作開展提供方向。二是力爭實現遠程審計，建設審計信息系統，打造在線知識庫，實現審計項目動態、集中管理，提高效率效果；同時打通其與風控、財務、業務管理平臺的銜接，實現遠程實時掌控各類信息，將集團內部審計工作逐步納入制度化、規范化、標準化、數字化軌道，提升公司整體審計工作水平。

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