浙江省玉環市加快水土保持方案報批的探索

［關鍵詞］ 生產建設項目；水土保持；方案報批；方案優化；玉環市

［摘" 要］ 玉環市經濟活躍，近年來新報批生產建設項目數量位于臺州市首位，但以往生產建設項目水土保持方案編制、報批滯后，影響了項目開工和水土保持措施落實。分析其原因，主要是棄渣協議滯后、各方關聯遲并聯少、業主未知后知等延誤了水土保持方案報批。玉環市通過優化水土保持方案報批手續，靠前關聯、主動服務，多方多渠道加大宣傳等手段，加快水土保持方案報批，扎實推進水土保持措施落實。

［中圖分類號］ S157" ［文獻標識碼］ C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.09.011

［引用格式］ 陳仙芳.浙江省玉環市加快水土保持方案報批的探索［J］.中國水土保持，2024（9）：30-32.

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》要求“健全監管制度和標準”“深化‘放管服’改革，持續推進水土保持審批服務標準化、規范化、便利化，進一步優化營商環境，培育和激發市場主體活力”。而加強生產建設項目監管，高質量開展水土保持方案報批及落實相應的水土保持措施，是貫徹落實《關于加強新時代水土保持工作的意見》要求，減少人為擾動造成水土流失的重要舉措。

玉環市是浙江省轄縣級市，由臺州市代管，市域總面積2 279 km2，其中陸域面積378 km2、海域面積1 901 km2。作為全國經濟百強縣，玉環市經濟活躍，2023年地區生產總值745.98億元，生產建設項目水土流失防治面積為5.88 km2，年新增報批生產建設項目數量只增不減，已逼近200個，報批量位于臺州市首位。為加強生產建設項目水土保持方案報批及落實的監管工作，玉環市依法嚴格執行生產建設項目水土保持方案管理辦法，取得了一定的成績，但仍存在許多問題和不足，尤其是生產建設項目水土保持方案報批滯后，嚴重阻礙了水土保持措施的落實。為此，有必要探索加快水土保持方案報批的辦法，為本市優化生產建設項目水土保持方案管理提供支撐，為全省乃至全國各地生產建設項目水土保持方案管理提供借鑒。

1" 報批依據與現狀

《中華人民共和國水土保持法》規定，“依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，生產建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開工建設”。2017年《浙江省水土保持條例》第一次修改，將水土保持方案報批應在“報送項目環境影響評價文件前”修改為“開工建設前”。根據《生產建設項目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號）第十五條和水利部、浙江省水利廳水土保持方案審查要點，水土保持方案中必須對棄土棄渣的去向進行調查和明確，并提供相關證明材料，因此棄方協議或證明為水土保持方案報批的先決條件。玉環市生產建設項目水土保持方案編制一般是進入施工許可階段，由建設單位委托第三方啟動編制，方案中涉及的棄渣問題，留待施工招標后由施工單位與渣土接收單位簽署棄方協議或證明予以補充。對編制完成、自檢合格的水土保持方案，水行政主管部門原則上應即時接收并進入審查程序，評審通過后批復。為使生產建設項目開工建設前完成水土保持方案編報審批，玉環市水行政主管部門通過浙江政務服務網在線平臺，篩查已辦理施工許可證的項目，跟進告知生產建設單位及時辦理水土保持相關手續，并在水土保持方案技術審查會上再次督促建設單位在項目開工前及早完成水土保持方案報批和后續設計，在項目主體施工中同步落實水土保持措施。

2" 存在的問題與原因分析

2.1" 棄渣協議滯后，牽制水土保持方案編報

根據水土保持方案編制要求，水土保持方案必須要明確棄渣量、棄渣去向和綜合利用方案。項目開工前，綜合行政執法部門根據渣土管理要求，組織建設單位（甲方）、施工單位（乙方）、運輸單位（丙方）、消納單位（丁方）、泥漿固化單位（戊方）共同簽訂建筑垃圾處置合同（以下簡稱“五方協議”），核備棄渣去向、運渣方式、運輸單位等事項。以往慣有的做法，五方協議作為方案編制中棄渣去向的依據，涉及的渣土去向和綜合利用方案由項目施工單位落實，并簽訂棄渣協議。因此，建設單位一般在施工招標完成、確定施工單位后，才開始棄方的相關處置工作。一般情況下，水土保持方案從編制完成，到提交水行政主管部門技術評審、批復，再到最后繳納水土保補償費，整個報批時間需要1～2個月。而施工單位尋找消納單位、運輸單位、泥漿固化單位，落實棄渣場地并簽署協議，需要１周至１個月，期間又可能因為考慮經濟核算、配合程度不一和棄渣場地落實困難而耽擱，拖延更長時間。棄渣協議問題使原本已滯后的水土保持方案報批手續更加緩慢，導致未批先建違法情況時有發生。

2.2" 關聯遲并聯少，延誤水土保持方案報批

以往水行政主管部門在施工許可階段催促生產建設單位進行水土保持方案報批，此時其項目主體施工圖設計、預算已確定并進入施工招標階段，甚至已經開工，工程開始建設后缺乏水土保持的相關指導文件，導致后續水土保持的措施無法實施［1］。

政府各部門對生產建設項目立項、規劃許可、施工許可各階段各環節審批中，缺少關聯水土保持方案審批環節，不能及早提示和服務建設單位開展水土保持方案報批。目前只有在項目辦理施工許可證后，差不多要開工甚至已開工時，因為需要作為城市建筑垃圾處置核準依據而被要求才補辦水土保持方案，但此時補辦會耽誤項目開工。

同時，水土保持方案提交水行政主管部門審批過程中，很多項目會因面臨影響行洪、涉河涉堤等問題，需要增補報批防洪影響評價報告、水利工程安全影響評價等專題而被暫停審批，且審批中牽涉與不同分管領導、不同業務科室、不同報告編制單位間溝通，導致水土保持方案審批緩慢甚至因為協調困難而擱淺。另外，生產建設項目較多集中于新建園區，有共同的建設條件、共用基礎設施，生產建設單位自行報批水土保持方案時，報批環節多、時間長、共性事項重復申報，增加了企業負擔。

2.3" 業主未知后知，耽延水土保持方案報批

由于教育宣傳不夠，因此水土保持工作往往不被建設單位關注和重視，除了較有經驗的生產建設項目代建單位，一般生產建設項目建設單位對水土保持工作知曉率不高，對水土保持方案報批具體要求更是不清楚。建設單位委托第三方機構編制方案后往往就做“甩手掌柜”，從不過問，很多項目施工許可證已辦理，但水土保持方案報批未完成，導致“未批先建，批而不建”

等違法現象屢禁不止。另外，業主只停留在水土保持方案報批環節，以為方案已報批，繳納過水土保持補償費就萬事大吉，將方案文本束之高閣，不予落實。

3" 對策

3.1" 形式轉換，優化棄渣去向確認手續

建設單位負責辦理渣土去向確認單，以代替施工單位負責辦理的五方協議。由建設單位直接與棄渣接收單位簽訂“生產建設項目渣土去向確認單”，經綜合行政執法部門報備認可，報水行政主管部門同時備案。確認單上要明確渣土數量、運渣方式、棄渣位置、運輸起終點和綜合利用等要素。確認單納入水土保持方案報告書，作為渣土去向和綜合利用的依據，也可以作為后期施工單位進一步簽署五方協議的依據。這樣，就不用等施工招投標后由施工單位簽署棄渣協議，水土保持方案編制工作可以提前開始，大大提高效率。如遇棄渣工程量或棄渣場地發生變化，則變更后的五方協議需報經水行政主管部門同意，再提交綜合行政執法部門核備。

3.2" 加強關聯，加快水土保持方案報批

方案報批關聯宜早不宜遲。水行政主管部門要將主動篩查項目的時間從原來的施工許可階段提前至初步設計階段，項目一旦立項，就第一時間告知建設單位有關水土保持方案的報批要求。

構建數據共享應用平臺，實現與部門即時協同關聯。依托浙江政務服務平臺衍生水行政主管部門的二級數據共享應用平臺，自動篩查匯集需要報批水土保持方案的生產建設項目前期報批信息，包括生產建設項目審批（備案、核準）、選址、用地許可、初步設計（方案）審批、水土保持方案審批、水土保持補償費繳納、工程許可、施工許可等，實時顯示生產建設項目前期審批狀態；并在項目立項、初步設計、水保方案審批、水土保持補償費繳納、施工許可等關鍵環節即時提示，一方面可通過平臺自動發送短消息給生產建設單位，讓其抓緊辦理水土保持方案報批相關手續，另一方面便于水行政主管部門及時進行跟蹤和監管，做到提前主動服務。

并聯、優化審批。遇到建設單位至水行政主管部門窗口申請辦理生產建設項目防洪影響評價或涉河涉堤等手續時，可以趁機關聯辦理水土保持方案報批事項，并建議建設單位由一家資質單位聯合編制項目水影響評價報告，由水行政主管部門組織相關業務科室開展聯合評審和統一審批，實現多評合一、多審合一、多批合一。針對各類經濟開發區（工業園區、開發區、產業集聚區等）、特色小鎮及鄉鎮人民政府確定的其他區域等，依據水法律法規、規劃，統一編制區域水保規劃，對規劃區域內新入駐項目，充分運用區域規劃成果，不再要求項目單位提供水土保持方案，只提供水土保持登記表和水土保持行政許可承諾書，由水行政主管部門在窗口受理并即時辦結。這樣，可減事項、減時間、減環節、減材料，加快水土保持方案報批。

3.3" 加大宣傳，廣泛開展多方教育

將水土保持工作列為玉環市對各水土保持領導小組成員單位和鄉級政府年度考核的重要指標，通過考核激勵各部門、鄉鎮（街道）協同推動水土保持工作。抓一批未批先建典型違法案例，“殺雞儆猴”，以案釋法，加大水土保持法律法規宣傳力度。由水土保持站編印發放《水土保持法律法規匯編》和《玉環市水土保持工作指南》，組織各部門、鄉鎮（街道）、主要生產建設單位學習，并由鄉鎮（街道）再組織村、社區進行層層學習和宣傳。每年組織1～2次專項業務培訓，水土保持站業務骨干定期與全市主要生產建設單位對接，主動指導水土保持方案報批工作。

4" 結束語

優化水土保持方案編制中關于棄渣去向的確認手續，由建設單位代替施工單位簽署渣土去向確認單，監管部門主動關聯篩查立項項目進行提前告知，可以使水土保持方案報批手續提前提速至初步設計階段；構建數據共享應用平臺關聯并匯合項目審批部門的審批信息，及時環環跟進監管和服務建設單位，可以保障方案報批有效開展；并聯、優化報批手續，全方位、多渠道廣泛教育宣傳，可提高全社會水土保持意識，營造良好的工作氛圍，從而不斷加快水土保持方案報批。

目前，玉環市生產建設項目水土保持方案編制已啟用“生產建設項目渣土去向確認單”，生產建設單位在立項后第一時間就可知曉水土保持方案報批辦理要求，并在后續項目前期報批各環節中被水行政主管部門關聯再提示；同時，啟動了3個工業園區區域水保規劃報批，水土保持方案報批工作已開始提前提速。今后，不斷完善、規范監管體制和工作體系，可以使水土保持監管效能進一步提升，人為水土流失得到有效管控，從而有力推動玉環市水土保持工作高質量發展，扎實推進玉環市生態文明建設。

［參考文獻］

［1］ 沈杰.工程建設期水土保持方案中存在的問題及優化措施［J］.工程技術研究，2022，7（14）：144-146，169.

收稿日期： 2024-03-22

第一作者： 陳仙芳（1980—），女，浙江玉環人，工程師，學士，主要從事水土保持監督管理工作。

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（責任編輯" 徐素霞）