三項應(yīng)急避難場所標(biāo)準發(fā)布 助推全國應(yīng)急避難場所高質(zhì)量發(fā)展

為適應(yīng)建立大安全大應(yīng)急框架和健全完善國家應(yīng)急管理體系新任務(wù)、新要求，根據(jù)應(yīng)急管理部、國家市場監(jiān)督管理總局等部門關(guān)于加強應(yīng)急避難場所建設(shè)的有關(guān)意見，近期，由應(yīng)急管理部會同相關(guān)單位制定，全國應(yīng)急管理與減災(zāi)救災(zāi)標(biāo)準化技術(shù)委員會（TC 307）歸口的《應(yīng)急避難場所 術(shù)語》（GB/T 44012—2024）、《應(yīng)急避難場所 分級及分類》（GB/T 44013—2024）和《應(yīng)急避難場所 標(biāo)志》（GB/T44014—2024）系列國家標(biāo)準經(jīng)國家市場監(jiān)督管理總局（國家標(biāo)準化管理委員會）批準，于2024年4月25日正式發(fā)布實施。為了解三項標(biāo)準的編制情況和相關(guān)內(nèi)容，本刊對標(biāo)準研制主管部門領(lǐng)導(dǎo)——應(yīng)急管理部地震地質(zhì)司二級巡視員高玉峰、標(biāo)準起草專家組專家——中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院原副總工程師李湖生和三項標(biāo)準編制項目組組長——北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究正高級工程師張孝奎、北京科技大學(xué)高級工程師高玉坤、中國地震應(yīng)急搜救中心研究員劉軍進行了采訪，以深入了解應(yīng)急避難場所標(biāo)準化工作情況，并對相關(guān)標(biāo)準進行解讀，為標(biāo)準實施提供參考。

制定背景

應(yīng)急避難場所是公共安全和應(yīng)急管理的重要組成部分，作為防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，在重大突發(fā)事件預(yù)警響應(yīng)、搶險救援、過渡安置過程中，發(fā)揮轉(zhuǎn)移避險、安置避難群眾和維護社會穩(wěn)定的重要作用。我國自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，全國平均每年因各種自然災(zāi)害造成1億多人次不同程度受災(zāi)、數(shù)百萬甚至上千萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置。各類災(zāi)害發(fā)生前后，地方各級黨委政府利用常設(shè)性應(yīng)急避難場所和臨時性應(yīng)急避難場所，集中安置避險避難群眾，最大程度減輕了災(zāi)害損失和影響。經(jīng)過多年發(fā)展，我國已積累了相當(dāng)規(guī)模的應(yīng)急避難場所資源，但我國應(yīng)急避難場所還缺乏統(tǒng)一的分級分類、場址選擇、設(shè)計建設(shè)、功能分區(qū)、設(shè)施設(shè)備配置、標(biāo)志標(biāo)識和管護使用等技術(shù)要求，現(xiàn)有各級各類應(yīng)急避難場所大多設(shè)施簡陋、功能不全，難以滿足受災(zāi)群眾轉(zhuǎn)移避險和避難安置的基本需要。目前，正著力推動全國應(yīng)急避難場所建設(shè)新發(fā)展，推動由量的積累向質(zhì)的提升方向轉(zhuǎn)變，迫切需要加快存量應(yīng)急避難場所功能提升改造和科學(xué)合理規(guī)劃、高標(biāo)準建設(shè)城鄉(xiāng)應(yīng)急避難場所，制定統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準，增加標(biāo)準供給，統(tǒng)籌指導(dǎo)各級各類應(yīng)急避難場所建設(shè)，已成為十分緊迫的重要任務(wù)。

主要內(nèi)容

《應(yīng)急避難場所 術(shù)語》標(biāo)準主要規(guī)定了基本術(shù)語、分級分類術(shù)語、規(guī)劃建設(shè)術(shù)語、管護使用術(shù)語等內(nèi)容，對應(yīng)急避難場所基礎(chǔ)、分級分類以及全生命周期工作涉及的71個術(shù)語進行了定義。其中，對應(yīng)急避難場所工作起重要基礎(chǔ)性作用的界定為基本術(shù)語，共6個，對分級分類方面的界定為分級分類術(shù)語，共15個；對規(guī)劃建設(shè)方面的界定為規(guī)劃建設(shè)術(shù)語，共33個；對管護使用方面的界定為管護使用術(shù)語，共17個。

《應(yīng)急避難場所 分級及分類》標(biāo)準主要規(guī)定了應(yīng)急避難場所分級及分類的內(nèi)容和要求，按分級負責(zé)、屬地為主、分級響應(yīng)調(diào)度資源的原則，將全國應(yīng)急避難場所劃分為省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級和村（社區(qū)）級，同時為滿足多種分類管理需要，又劃分為室內(nèi)型、室外型，綜合性、單一性（含特定）和緊急、短期、長期，分級與分類組合共計32種。該標(biāo)準對各級各類應(yīng)急避難場所的技術(shù)指標(biāo)也做出了具體規(guī)定。

《應(yīng)急避難場所 標(biāo)志》標(biāo)準主要包括術(shù)語和定義、基本要求、圖形符號、標(biāo)志型式、標(biāo)志尺寸、標(biāo)志的制作、標(biāo)志設(shè)置等內(nèi)容，對應(yīng)急避難場所的各類圖形符號、標(biāo)志及標(biāo)志的制作與設(shè)置等做出了具體規(guī)定。其中，避難種類圖形符號11種、避難場所圖形符號14種、場所主標(biāo)志示例6種、功能區(qū)標(biāo)志15種、設(shè)施設(shè)備標(biāo)志28種、出入口標(biāo)志8種、場所內(nèi)指向標(biāo)志46種、場所外指向標(biāo)志示例10種。

《應(yīng)急避難場所 術(shù)語》是對應(yīng)急避難場所工作中所涉及的主要術(shù)語的內(nèi)涵與外延進行界定，是其他相關(guān)標(biāo)準術(shù)語和定義的基礎(chǔ)；《應(yīng)急避難場所 分級及分類》是對應(yīng)急避難場所的級別、類型及要求進行界定，是構(gòu)建全國多層次應(yīng)急避難場所體系的基礎(chǔ)；《應(yīng)急避難場所 標(biāo)志》是對應(yīng)急避難場所標(biāo)志的制作和使用進行規(guī)定，是統(tǒng)一全國應(yīng)急避難場所標(biāo)志標(biāo)識的基礎(chǔ)。三個標(biāo)準既相互關(guān)聯(lián)、銜接，又互為支撐，都是應(yīng)急避難場所標(biāo)準體系中重要的基礎(chǔ)通用標(biāo)準。

基本現(xiàn)狀

全國應(yīng)急避難場所經(jīng)過二十多年的發(fā)展，已經(jīng)積累相當(dāng)規(guī)模的資源，截至2024年5月底，31個省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團已建成各級各類應(yīng)急避難場所14.8萬余個。但全國應(yīng)急避難場所工作還存在一些不足，主要有以下方面：一是能力現(xiàn)狀方面。雖然全國存量應(yīng)急避難場所規(guī)模較大，但過去建設(shè)的應(yīng)急避難場所標(biāo)準普遍較低，功能設(shè)計簡單，有的年久失修破敗，有的只是立了一塊標(biāo)志牌，缺乏必要的設(shè)施設(shè)備。二是法規(guī)與規(guī)劃方面。現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)對應(yīng)急避難場所大多做出宏觀規(guī)定，一些地方也缺乏應(yīng)急避難場所專項規(guī)劃指導(dǎo)，有的僅在其他規(guī)劃中體現(xiàn)了部分內(nèi)容。三是標(biāo)準規(guī)范方面，以往涉及應(yīng)急避難場所的標(biāo)準存在多個類別，內(nèi)容不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)籌規(guī)范，缺少統(tǒng)一的分級分類、場址選擇、設(shè)計建設(shè)、功能分區(qū)、設(shè)施設(shè)備配置、標(biāo)志標(biāo)識、管護使用等技術(shù)標(biāo)準。四是管護使用方面，管理部門、管理單位和運維單位權(quán)責(zé)分工及工作機制還不夠完善，普遍還未建立起有效的投入保障機制。五是場所布局方面，地區(qū)發(fā)展參差不齊，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，以往應(yīng)急避難場所建設(shè)大多集中在縣區(qū)以上城鎮(zhèn)地區(qū)，而且多數(shù)是室外場所，鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)急避難場所較少、質(zhì)量普遍不高。

標(biāo)準對比

根據(jù)編制組的調(diào)查分析，國外一些國家（如美國、日本）在應(yīng)急避難場所建設(shè)方面有許多先進的經(jīng)驗，但不同國家基于本國的主要災(zāi)害和應(yīng)急響應(yīng)模式等實際因素，針對應(yīng)急避難場所出臺的法律法規(guī)和標(biāo)準存在很大差異。涉及應(yīng)急避難場所的術(shù)語、分級分類、標(biāo)志等相關(guān)內(nèi)容往往分散在政府相關(guān)政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范之中，沒有專門的應(yīng)急避難場所術(shù)語、分級分類和標(biāo)志標(biāo)準。

應(yīng)急避難場所分級分類方面，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）在應(yīng)急資源分類分級定義中將群眾安置設(shè)施分為疏散避難場所（Evacuation Shelter）、短期避難場所（Short- term Shelter）和長期避難場所（Long- term Shelter），每一類應(yīng)急避難場所根據(jù)可容納避難人數(shù)和場所面積又各分為四級；日本《城市公園法實施令》將防災(zāi)計劃中指定為應(yīng)急避難場所或避難通路的公園稱為防災(zāi)公園，并制定出城市規(guī)劃中各種公園在防災(zāi)體系中的不同層級與功能。除建設(shè)防災(zāi)公園外，普遍將中小學(xué)校作為應(yīng)急避難場所。日本各地對應(yīng)急避難場所的分類也有所不同，東京主要分為廣域避難所、臨時聚集場所、避難所及二次避難所；橫濱主要分為廣域避難所、臨時聚集場所、社區(qū)防災(zāi)據(jù)點及特殊避難所；神戶分為廣域避難所、臨時避難所、收容避難所及特殊避難所等。

應(yīng)急避難場所標(biāo)志方面，美國FEMA P-361《社區(qū)和住宅安全屋指南——龍卷風(fēng)和颶風(fēng)安全屋》，要求所有安全屋（應(yīng)急避難場所）應(yīng)具備適用災(zāi)害類型等設(shè)計信息標(biāo)志、入口標(biāo)志、周邊標(biāo)志和方向性標(biāo)志等。美國材料實驗協(xié)會（ASTM）于1998年發(fā)布《陸地搜索地圖符號標(biāo)記標(biāo)準實用規(guī)程》，將災(zāi)害符號分為人為事故、自然事件、社會活動、基礎(chǔ)設(shè)施4大類、29個子類和593個圖形符號，并在《城市搜索與救援反應(yīng)系統(tǒng)—現(xiàn)場行動手冊》《城市搜索與救援反應(yīng)系統(tǒng)—建筑物倒塌搜索與救援技術(shù)人員培訓(xùn)教程》中有所體現(xiàn)。日本2016年3月發(fā)布的《災(zāi)害類別避難誘導(dǎo)標(biāo)識系統(tǒng)》標(biāo)準（JIS Z 9098），規(guī)定了避難計劃及引導(dǎo)標(biāo)識要求等，適用的災(zāi)害類別主要包括水災(zāi)（海嘯、洪水、內(nèi)澇、大潮）、泥石流（泥石流、山體滑坡）及火災(zāi)；具體應(yīng)急避難場所適用于哪種災(zāi)害，在標(biāo)志牌上標(biāo)明相應(yīng)災(zāi)害類別的圖形符號。日本的防災(zāi)標(biāo)識作為公共標(biāo)識的重要組成部分，經(jīng)歷了從建筑標(biāo)識、場所標(biāo)識再到解釋性標(biāo)識的發(fā)展過程，已經(jīng)從最初的“指示標(biāo)志設(shè)計”演變?yōu)檎f明性標(biāo)識，大量的圖文結(jié)合說明使防災(zāi)標(biāo)識更詳細直觀，標(biāo)識導(dǎo)向系統(tǒng)的科學(xué)完整也使應(yīng)急標(biāo)識更加準確和實用。

標(biāo)準起草組借鑒國際和國外先進經(jīng)驗，并結(jié)合到我國四川、北京、湖北、廣西、福建等省（區(qū)、市）的實地調(diào)研情況，根據(jù)我國國情特點，明確了標(biāo)準編制的思路和要求。在術(shù)語標(biāo)準方面，編制組按照支撐應(yīng)急避難場所全生命周期工作需要，從規(guī)劃、建設(shè)、管護和使用四個階段全面梳理所涉及的相關(guān)名詞術(shù)語，結(jié)合相關(guān)研究成果、現(xiàn)行標(biāo)準中已有的內(nèi)容，為適應(yīng)建立大安全大應(yīng)急框架，明確需要定義的相關(guān)術(shù)語，界定其相關(guān)內(nèi)涵。在分級及分類標(biāo)準方面，針對目前應(yīng)急避難場所分類不統(tǒng)一、適用災(zāi)種單一、功能技術(shù)指標(biāo)要求不一、規(guī)劃布局缺乏分級指導(dǎo)等問題，提出適應(yīng)分級負責(zé)、分類管理要求的應(yīng)急避難場所的分級及分類新方法。在標(biāo)志標(biāo)準方面，針對當(dāng)前應(yīng)急避難場所標(biāo)志系統(tǒng)不統(tǒng)一、標(biāo)志內(nèi)容不完整、標(biāo)志制作與設(shè)置不規(guī)范等問題，明確應(yīng)急避難場所標(biāo)志的基本要求和標(biāo)志型式、標(biāo)志尺寸、標(biāo)志制作與標(biāo)志設(shè)置要求等。

難點突破

在標(biāo)準制定過程中，編制組主要遇到了以下難點和問題：

為克服這些困難和問題，編制組組建了強大的編制團隊和專家支持團隊，加班加點進行分工合作，保證編制進度要求。同時，編制組赴全國各地進行實地調(diào)研，深入了解各地需求，在編制過程中，編制組廣泛聽取專家和地方使用部門意見，兼顧標(biāo)準的科學(xué)性、創(chuàng)新性和實用性。

深遠影響

《應(yīng)急避難場所 術(shù)語》國家標(biāo)準，對應(yīng)急避難場所規(guī)劃、建設(shè)、管護和使用全生命周期工作涉及的相關(guān)術(shù)語進行了系統(tǒng)梳理，并按照統(tǒng)一的邏輯體系以及適應(yīng)新發(fā)展要求，在參照以往成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善了各類術(shù)語的內(nèi)涵和外延，并以備注等形式作了術(shù)語間的必要銜接，為統(tǒng)籌指導(dǎo)和規(guī)范應(yīng)急避難場所規(guī)劃、建設(shè)和管理奠定了術(shù)語和概念方面的基礎(chǔ)。

《應(yīng)急避難場所 分級及分類》國家標(biāo)準，統(tǒng)一遵循分級負責(zé)、分類管理、屬地為主、分級響應(yīng)調(diào)度資源的原則，科學(xué)確定分級分類的相關(guān)指標(biāo)要求。在分級方面，依據(jù)行政層級將全國應(yīng)急避難場所劃分為省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級、村（社區(qū)）五級避難場所。在分類方面，按照建筑及場地類別、總體功能定位，以及避難時長、避難種類、避難面積、避難人數(shù)、服務(wù)半徑和設(shè)施設(shè)備及物資配置等，劃分為室內(nèi)型和室外型、綜合性和單一性（含特定），以及緊急、短期、長期避難場所。該標(biāo)準對科學(xué)合理規(guī)劃、高標(biāo)準建設(shè)、高效能管護和使用應(yīng)急避難場所，完善全國多層次應(yīng)急避難場所體系將發(fā)揮關(guān)鍵性指導(dǎo)作用。

過去由于沒有《應(yīng)急避難場所 標(biāo)志》國家標(biāo)準，有的地方編制了地方標(biāo)準，但對標(biāo)志的規(guī)定不一致、不全面，導(dǎo)致全國避難場所標(biāo)志標(biāo)識存在符號、顏色不統(tǒng)一，信息內(nèi)容不完整，設(shè)計制作與設(shè)置不規(guī)范等問題。為適應(yīng)建立大安全大應(yīng)急框架和健全完善國家應(yīng)急管理體系新任務(wù)、新要求，考慮國內(nèi)發(fā)展需要，在借鑒國外有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強與《應(yīng)急避難場所 術(shù)語》《應(yīng)急避難場所 分級及分類》等標(biāo)準的銜接與配套，統(tǒng)一規(guī)范了應(yīng)急避難場所圖形符號和避難種類圖形符號，詳細規(guī)定了標(biāo)志型式、標(biāo)志尺寸、標(biāo)志的制作與設(shè)置等內(nèi)容，形成統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)志標(biāo)識系統(tǒng)，方便人民群眾應(yīng)急避難時，看到應(yīng)急避難場所標(biāo)志就能順利找到應(yīng)急避難場所，及時利用避難場所，提高應(yīng)急避難效率。

三項國家標(biāo)準的發(fā)布實施，對統(tǒng)籌規(guī)范應(yīng)急避難場所相關(guān)技術(shù)標(biāo)準，完善應(yīng)急避難場所標(biāo)準體系，進一步加強應(yīng)急避難場所全生命周期工作，構(gòu)建全國多層次應(yīng)急避難場所體系，推動全國應(yīng)急避難場所建設(shè)必將發(fā)揮重要指導(dǎo)作用和產(chǎn)生深遠影響。

后續(xù)規(guī)劃

為推動全國應(yīng)急避難場所建設(shè)新發(fā)展，應(yīng)急管理部相關(guān)部門組織編制了新的應(yīng)急避難場所標(biāo)準體系框架和標(biāo)準明細表，按照相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，在出臺三項國家標(biāo)準的同時，還制定發(fā)布了《應(yīng)急避難場所 設(shè)施設(shè)備及物資配置》行業(yè)標(biāo)準，以及《應(yīng)急避難場所專項規(guī)劃編制指南》和《應(yīng)急避難場所評估指南（試行）》等規(guī)范性文件，計劃未來一段時期內(nèi)，壓茬制修訂以下主要標(biāo)準。

一是 將原有《城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所 通用技術(shù)要求》（GB/T 35624—2017）修訂為《應(yīng)急避難場所通用技術(shù)要求》，統(tǒng)一指導(dǎo)全國城鄉(xiāng)應(yīng)急避難場所規(guī)劃、建設(shè)、管護和使用。

二是 將原有《地震應(yīng)急避難場所 場址及配套設(shè)施》（GB 21734—2008）修訂為《應(yīng)急避難場所設(shè)計要求》，強化對新建、改造和指定應(yīng)急避難場所建設(shè)的技術(shù)指導(dǎo)。

三是 將原有《地震應(yīng)急避難場所運行管理指南》（GB/T 33744—2017）和《自然災(zāi)害避災(zāi)點管理規(guī)范》（MZ/T 052-2014）整合修訂為《應(yīng)急避難場所管護使用規(guī)范》國家標(biāo)準，加強對應(yīng)急避難場所管護使用的技術(shù)指導(dǎo)，確保平時規(guī)范管護、急時充分發(fā)揮效能。

四是 制定《城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所設(shè)計規(guī)范》國家標(biāo)準，用于統(tǒng)一指導(dǎo)新建、改造和指定適合城鎮(zhèn)地區(qū)特點的各級各類應(yīng)急避難場所。

五是 制定《鄉(xiāng)村應(yīng)急避難場所設(shè)計規(guī)范》國家標(biāo)準，用于指導(dǎo)鄉(xiāng)村新建、改造和指定應(yīng)急避難場所，填補鄉(xiāng)村應(yīng)急避難場所標(biāo)準化建設(shè)的空白。

六是 制定《防災(zāi)防疫防空功能兼用應(yīng)急避難場所設(shè)計導(dǎo)則》國家標(biāo)準，針對防災(zāi)防疫防空應(yīng)急避難綜合場景防護需要，提出功能兼用的設(shè)計要求。

七是 制定《應(yīng)急避難場所資源調(diào)查評估及認定要求》行業(yè)標(biāo)準，用于指導(dǎo)各地管理部門、管理單位、運維單位對新建、改造和指定的各級各類應(yīng)急避難場所資源開展調(diào)查評估和相關(guān)方面的認定工作。

八是 制定《應(yīng)急避難場所建設(shè)及運維費用測算指南》行業(yè)標(biāo)準，為應(yīng)急避難場所建設(shè)、管理、維護費用的測算提供技術(shù)方法，填補應(yīng)急避難場所相關(guān)經(jīng)費測算標(biāo)準的空白。

九是 制定《平急兩用設(shè)施應(yīng)急避難功能改造技術(shù)規(guī)范》國家標(biāo)準，為學(xué)校、體育場館、酒店賓館、鄉(xiāng)村辦公建筑等設(shè)施平急兩用改造提供技術(shù)指導(dǎo)。

十是 制定《臨時應(yīng)急避難場所設(shè)置與管護使用技術(shù)要求》，用于指導(dǎo)和規(guī)范各地臨時應(yīng)急避難場所的設(shè)置、管護和使用。