備案審查小杠桿撬動監督大效能

規范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里。植根于人民代表大會制度沃土的備案審查工作，一頭連著捍衛國家法治統一的宏大使命，一頭系著守護民眾合法權益的細節關懷。近年來，浙江省漸進式探索激活鄉鎮街道備案審查，拓展人大監督觸角……

基層實踐

歷史文化底蘊深厚的浙江省湖州市南潯區，被譽為中國江南的“封面”。近日，記者走進南潯區，探尋此地深化全過程人民民主人大基層實踐的獨到創新——鄉鎮街道備案審查試點的來龍去脈。2023年3月，浙江省首家規范性文件意見征集聯系點進駐南潯區人民當家體驗館、南潯鎮潯溪人大代表聯絡站。正是在這里，記者見到南潯區人大監察和司法（法制）委員會主任委員朱錦方。講起這幾年南潯區人大的鄉鎮街道備案審查探索，他的話匣子就收不住，滿眼都是光。

在南潯區南潯鎮，記者見到一份由南潯鎮人大主席團于2022年4月14日發出的審查意見告知函。原來，當時該鎮人大主席團對《高新區（南潯鎮、度假區）道路交通安全綜合治理提升行動實施方案》進行主動審查，發現文件存在一些不適當問題。

該方案規定“涉嫌非法營運的，堅決予以頂格處罰”。但是根據行政處罰法規定，“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”經審查研究，“堅決予以頂格處罰”的規定，與上位法相抵觸。南潯鎮人大主席團遂發出審查意見告知函，要求修改相關規定。南潯鎮人民政府后來予以修改，并重新發文。

這是湖州市第一起由鄉鎮人大主席團審查并發函要求制定機關糾正的鄉鎮人民政府文件。“不僅在全國范圍內都是比較早的，而且難得的是工作程序比較恰當。通過發出審查意見告知函要求制定機關糾正，得到鎮政府的采納并采取整改措施。”湖州市人大法制委員會副主任委員章國華如是說。

鄉鎮街道工作直面基層一線，直接承擔社區治理、鄉村振興、環境整治、宅基地審批等涉及人民群眾切身利益的具體工作。越是基層的文件，規定越具體，適用越頻繁，對人民群眾切身利益的影響也越直接。從現實情況看，確有一些鄉鎮街道規范性文件存在制定程序不嚴格，違法設定行政處罰、行政強制，違反公平競爭原則等不適當問題，侵害人民群眾合法權益。

一般而言，備案審查就是制定規范性文件的主體向有權主體報送規范性文件，有權主體接收文件并開展審查、查錯糾錯的活動。所謂規范性文件，是指人大及其常委會、政府、監委、法院、檢察院等制定的涉及公民、法人和其他組織的權利與義務，具有普遍約束力，可以反復適用的文件。黨的十八屆四中全會提出，“把所有規范性文件納入備案審查范圍”。全國人大常委會多次強調，“只要規范性文件的制定主體屬于人大監督對象，這些主體制定的各類規范性文件就都應當納入人大備案審查范圍。”

2021年6月，全國人大常委會法制工作委員會選擇浙江、廣東、重慶、寧夏作為試點地區，探索建設省級法規規章規范性文件數據庫。2023年2月，全國人大常委會法制工作委員會在重慶市召開渝寧浙粵規范性文件制度建設推進會。于此背景下，四地錨定先行示范目標，扛起試點責任擔當，致力推進鄉鎮街道人大規范性文件備案審查工作、省級法規規章規范性文件數據庫建設、備案審查條例示范文本起草等創新性工作。

“鄉鎮和街道承擔著改革發展具體任務，印發的規范性文件，也就是群眾口中的‘紅頭文件’，哪怕有細微問題，也會直接影響到公共利益、社會秩序和百姓權益。”湖州市吳興區人大常委會法制和監察司法工作委員會副主任彭衛忠說。2023年以來，吳興區人大牽頭組織全區鄉鎮街道清理過去10年來的6900多件文件，備案現行有效規范性文件60件，審查糾正存在不適當問題的規范性文件4件。2023年11月，吳興區道場鄉人大主席團集中審查時發現，2016年道場鄉人民政府制定的《道場鄉農民建房管理實施細則（試行）》，存在申報建房審批時間不合理、內容不合理、建房要求與標準不詳細、職能部門不明確、申請材料不規范等問題，不符合群眾利益，也與土地管理法規定不符，與2021年11月起施行的《浙江省土地管理條例》存在矛盾。2024年1月，道場鄉人大與制定機關溝通并發出書面審查意見，道場鄉人民政府同月完成修改工作。

地方探索

“湖州市鄉鎮街道備案審查試點，從一開始就立足規范化、程序化、專業化，打通備案審查‘最后一公里’。”章國華如是說。章國華所言非虛。

2022年以來，湖州市率先開啟鄉鎮街道人大備案審查制度化工作，以南潯區抓點帶面，根據地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法相關規定以及立法法、各級人民代表大會常務委員會監督法有關備案審查制度的規定精神，通過指導區縣人大出臺備案審查辦法、鎮街人大制定備案審查規程等制度設計，明確法源依據，并形成報送、登記、審查、溝通糾正、審查結果處理及年度報告等一系列程序機制。2024年4月，南潯區人大率先制定發布《鄉鎮（街道）人大機構備案審查工作規范》湖州市南潯區地方技術性規范，這是全國首個關于鄉鎮街道備案審查規范的地方技術標準。

3位南潯區南潯鎮人大代表——伍林村黨總支書記施惠民、神墩村黨總支書記張榮華、潯南社區黨支部書記楊麗花，都曾在南潯鎮的規范性文件意見征集聯系點，見證過規范性文件起草階段、合法性審查階段、備案審查階段征求意見的場景。每一次，受邀的人大代表、村居干部、企業界人士、轄區群眾以及備案審查專家、屬地政府和相關責任部門專家等齊聚一堂，針對合理性、合法性等問題展開討論，審查重點則是文件是否符合實際需求和切合群眾利益。

規范性文件意見征集聯系點在南潯區現已掛牌10家。自2023年6月全區各鎮街全面覆蓋以來，先后征集18次意見，包括《南潯鎮環境長效管理及垃圾分類考核辦法》《高新區（南潯鎮、度假區）加快推進服務業高質量發展及古鎮復興八條意見》《舊館街道辦事處關于清明期間群眾祭掃活動管理工作方案》等規范性文件均在其間開展過意見征集。

制度建設

2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》。該決定對雙重備案聯動、聯合審查等作出重要制度指引。

2023年，全國人大常委會法制工作委員會指導渝寧浙粵擬定《地方各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例（草案）》作為參考范本。2024年1月，全國人大常委會辦公廳下發該參考范本，要求地方人大抓緊制定或完善有關規范性文件備案審查的地方性法規。

“鄉鎮人民政府制定的規范性文件，應當報送鄉鎮人民代表大會備案，街道辦事處制定的規范性文件，應當報送人大街道工委備案。”2024年11月27日，《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》表決通過。該條例直接由地方性法規調整鄉鎮街道備案審查工作，并在備案、審查、處理諸章，根據鄉鎮街道工作特殊性作出相應的適應性規定。

由從事黨內法規備案審查到轉而負責人大備案審查工作，一路行來章國華不僅實務經驗豐富，而且素以系統思考見長。他表示：“把近年鄉鎮街道備案審查成果制度化，為鄉鎮街道開展備案審查工作提供法源依據，是浙江此次修訂地方性法規的最大亮點所在。”在他看來，湖州實踐為此次條例的修訂提供了參考。談及于此，朱錦方同樣心存自豪。

的確，正是由于試點單位人大專業隊伍的知責擔責、知難克難，才有了如今的碩果盈枝，以及包括地方性法規在內的制度建設河出伏流。據悉，湖州市人大正擬探索制定全國首部鄉鎮街道備案審查地方性法規。2024年6月25日，中國人大網對浙江省推進鄉鎮街道備案審查工作情況予以公布：截至2023年10月，浙江省鄉鎮街道全部完成鄉鎮人大、鄉鎮人民政府、街道辦事處規范性文件的備案和審查工作，共清理存量規范性文件4981件，備案現行有效規范性文件2113件，審查糾正存在不適當問題的規范性文件40件，率先實現鄉鎮街道備案審查工作全覆蓋。