當務之急是擴內需

入冬，北國的寒意并沒有阻擋人們對冰雪的向往。隨著1月5日第41屆中國·哈爾濱國際冰雪節的啟幕，夢境般的哈爾濱冰雪大世界已是一票難求。不只哈爾濱，這個冬天，四海冰雪同夢：吉林長白山景區人頭攢動，新疆阿勒泰冰雪民俗悄然走紅……

冰雪經濟的茁壯成長，正是開年我國全方位擴大內需的生動注腳。

2025年是“十四五”規劃收官之年。2024年年底的中央經濟工作會議將“全方位擴大國內需求”列為2025年九項重點任務之首，凸顯內需對我國經濟發展的重要意義。

展望2025年，從著力實施“兩新”“兩重”政策，到打造首發經濟、冰雪經濟等新業態，密集出臺的擴內需舉措，為穩增長提供了堅實支撐。

本輪擴內需有何不同

擴內需成為今年首要任務

1月17日，國家統計局發布數據顯示，初步核算，2024年國內生產總值1349084億元，按不變價格計算，比上年增長5.0%。經濟社會發展主要目標任務順利完成。

5%的經濟增長，無論對促就業穩收入，還是提振市場信心?，都具有積極意義。

成績令人鼓舞，但也要直面困難和挑戰。

正如中央經濟工作會議指出的：當前外部環境變化帶來的不利影響加深，我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰，主要是國內需求不足，部分企業生產經營困難，群眾就業增收面臨壓力，風險隱患仍然較多。

對此，中央經濟工作會議將擴大內需放在2025年重點任務之首，提出“全方位擴大國內需求”。

這一提法與2023年年底中央經濟工作會議提出“擴大國內需求”相比，其排序與措辭均發生了明顯變化。

在中國財政科學研究院原院長劉尚希看來，之所以將擴內需放到2025年經濟工作首位，主要是因為需求不足成了當前迫切需要解決的問題。

“當務之急是擴內需。”劉尚希對《中國經濟周刊》記者說。

從經濟運行方面分析，目前我國經濟呈現出供給強于需求、供需強弱失衡的態勢。

從主要指標看，高于GDP增速的指標多集中于供給端，前三季度工業增加值增長5.8%，高于GDP4.8%的增速。在需求端，固定資產投資與社會消費品零售總額增速均顯著低于GDP增速，分別為3.4%與3.3%。

“經濟不能只有生產沒有消費。用老百姓的話說，就是現在我們經濟的需求沒有跟上生產的能力。”清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長李稻葵接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示。

中央經濟工作會議強調五個“必須統籌”，其中之一是“必須統籌好總供給和總需求的關系”。

“在當前我國國內需求不足，外需受到國際上很多不穩定不確定因素影響的情況下，要實現國民經濟良性循環，必須堅持供需兩側協同發力，促進總供給和總需求之間的循環暢通。”劉尚希表示。

擴內需重心向民生傾斜

拉動經濟增長的“三駕馬車”中，出口為外需，消費和投資共同構成內需。其內在邏輯是：需求收縮會導致經濟增速下降。

回望歷史，我國通過擴大內需有效應對了1998年亞洲金融危機、2008年國際金融危機、2020年以來新冠疫情沖擊，并積累了成功經驗。

統計學者許憲春對此感觸頗深，“我國改革發展的歷程已充分證明，擴大內需是推動我國經濟回升向好、實現高質量發展的有效途徑，國內需求的不斷擴大，也是經濟發展源源不斷的強大動力。”他告訴《中國經濟周刊》記者。

在此前幾輪應對經濟沖擊的過程中，我國財政政策重心大多向投資領域傾斜。例如2008年國際金融危機全面爆發后，我國推出“4萬億”計劃以擴大內需、推動經濟增長，其中有約七成的資金被用于支持基建等投資項目。

清華大學中國經濟思想與實踐研究院常務副院長厲克奧博向《中國經濟周刊》記者分析，在面臨外部沖擊和經濟下行壓力時，在基礎設施和生產能力存在較大缺口的情況下，采取發債上項目，通過擴大投資和產能拉動經濟增長，這種模式效果是十分顯著的。

但是，本輪的擴大內需戰略與歷史上的幾輪并不完全相同。

“隨著基礎設施投資空間收窄，地方積累的債務壓力不斷增大，投資的邊際效率也會下降，僅依靠投資拉動經濟增長的模式效能也將逐步降低。”厲克奧博分析說。

從中央經濟工作會議的表述看，擴大內需的政策取向有了變化：重心已經從基建投資調整到居民消費和社會民生。

會議指出，要大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求，并提出與居民消費和社會民生相關聯的一系列舉措，比如“實施提振消費專項行動，推動中低收入群體增收減負，提升消費能力、意愿和層級”等。

各方已在行動。在1月10日下午國新辦舉行的“中國經濟高質量發展成效”系列新聞發布會上，財政部副部長廖岷表示，要大力優化財政支出結構，加強對重點領域的保障，更加注重惠民生、促消費、增后勁。

關于在擴大內需過程中投資和消費的關系，一直是學界關注和討論的焦點。此次中央經濟工作會議提出“大力提振消費，提高投資效益”，將消費和投資相提并論，也讓如何認識消費與投資之間關系達成共識。

“擴大內需既要促進投資，也要提振消費。”許憲春分析稱，目前我國經濟運行的主要矛盾已經從供給側慢慢轉向了需求側，從生產側轉向了消費側。相比之下，當前需要加快補上消費的短板，使消費成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨，投資則重在提高效益。

清華大學中國發展規劃研究院常務副院長董煜告訴《中國經濟周刊》記者，投資與消費不是此消彼長和簡單替代的關系，較高的投資增速往往都伴隨著較高的消費增速，也對就業有重要促進作用。

董煜研究發現，“十四五”以來，投資的乘數已有所上升。

“測算表明，1億元投資可以拉動4340萬～4480萬元的消費，其中農林牧漁業、社會事業、生活性服務業、高技術服務業、建筑業等行業拉動作用較大。”董煜說。

打造消費新動能

從提高中低收入群體的收入水平，到促進文化旅游業發展；從積極發展首發經濟、冰雪經濟、銀發經濟，到擴大服務消費……在大江南北，全方位提振消費在各地亮點頻現，其背后蘊含著市場不斷適應消費結構變化、增強供需適配的努力。

“兩新”政策加力擴圍

1月4日，位于重慶解放碑的一家家電賣場里，以舊換新的廣告牌格外醒目，絡繹不絕的消費者被“補貼最高20%”的紅色字樣吸引，不時駐足詢問。

在空調區域，一位彎腰在柜臺下找贈品的工作人員已來不及接待新入場的消費者。她看起來剛成交了一單，拿完贈品后，顧不上回應記者的問話，快速地在柜臺上忙著給一位消費者寫購買單據，忙得不亦樂乎。

不只是家電產品火爆，在距離重慶解放碑十幾公里之外，照母山森林公園附近一家汽車4S店里，消費者的熱情同樣高漲。

趁著周末時間來看車的韓先生正在考慮在春節活動中換購一輛新車，看到以舊換新的國家補貼以及汽車廠商自己的活動，韓先生非常心動，想在春節前完成置換。

“今年開新車回家過年，能讓在老家的父母對在城市里生活的我更放心。”韓先生對記者說。

重慶的韓先生還在“伺機而動”，北京的高先生已經享受到了2024年汽車以舊換新的補貼優惠。

“最高15萬元，多一毛錢也不要。”這是高先生買車前給自己框定的換車預算。之后，高先生便開始找車。不管是傳統的燃油車，還是新能源車，他都試駕體驗，最終選擇了某國產新能源汽車。

“‘十一’拿到新車之后，我就將補貼所需的材料上傳至相關小程序，一個月之后，北京補貼的1.5萬元便自動到賬了。”高先生向記者說起買車的經歷一臉興奮。

他給記者算了一筆賬：汽車選裝之后的費用約16萬元，舊車賣了六七千元，補貼1.5萬元，同時4S店促銷活動減了3000元，保險折扣減了近9000元，整體算下來不到13萬元便買到了自己想要的車。

“買車費用并沒有超出預算，我整體感覺自己還是賺到了。”高先生高興地說。

2024年以來，受以舊換新政策帶動，汽車、家電、家裝等產品銷售火熱，真金白銀的補貼點燃了消費者的換購熱情。

在2024年12月20日商務部舉行的專題新聞發布會上，商務部消費促進司司長李剛公布的一組數據顯示：截至12月19日24時，全國汽車報廢更新近270萬輛，汽車置換更新超310萬輛，超3330萬名消費者購買相關家電以舊換新產品超5210萬臺，家裝廚衛“煥新”補貼產品超5300萬件，電動自行車以舊換新超100萬輛。

2024年底的中央經濟工作會議提出要加力擴圍實施“兩新”政策，即大規模設備更新和消費品以舊換新。“兩新”政策在2025年成為全方位擴大內需的重要發力點。

元旦過后，大家就迎來了“兩新”政策的新消息。

在1月3日國務院新聞辦公室舉行的“中國經濟高質量發展成效”系列新聞發布會上，國家發展改革委有關負責人表示，在“兩新”政策方面，實施手機等數碼產品購新補貼，對個人消費者購買手機、平板、智能手表手環等3類數碼產品給予補貼。

點開京東等購物APP，政府補貼一欄，出現“國家補貼享8折”“至高補貼2000元”“以舊換新還有機會享額外補貼”等標語分外醒目，吸引消費者點擊選購。

“以舊換新產品擴圍，能夠有效促進消費持續回暖。這一政策也會向供給端傳導，帶動相關行業生產加快。”許憲春分析說。

增發國債助力“兩新”

去年國家發展改革委會同財政部向地方下達1500億元超長期特別國債資金，支持各地因地制宜實施消費品以舊換新，今年發債規模再度增加。

1月8日，國家發展改革委、財政部公布《關于2025年加力擴圍實施大規模設備更新和消費品以舊換新政策的通知》，明確了2025年推進大規模設備更新和消費品以舊換新工作將從增加資金規模、擴大支持范圍、優化實施機制、放大撬動效應等方面著手。

國家發展改革委副主任趙辰昕表示，今年超長期特別國債用于支持“兩新”的資金總規模比去年有大幅增加，具體數額將在今年全國兩會時向社會公布。

針對這一調整，厲克奧博分析稱，過去國債主要用于有收益的項目，現在可以直接用于消費補貼，政策上的調整對提振消費的作用很大。

不僅如此，去年的“兩新”政策主要針對家電等實物消費，今年擴圍后，厲克奧博認為有可能延伸到服務消費。“服務消費對就業和工資的改善都會很明顯。”

國債資金促消費，在落實中如何避免出現“走形”？趙辰昕表示，國家發展改革委將督促各有關方面，嚴格執行超長期特別國債支持“兩新”資金管理辦法，一定要做到專款專用，嚴防擠占挪用，要確保資金真正用到“兩新”上。嚴厲打擊“先漲價后打折”、騙補套補等違法違規行為，不斷規范市場秩序。

但任何一項政策都不可能一勞永逸。劉尚希表示，“兩新”政策在短期內有積極作用，但從長期看，必須儲備新的擴內需政策，尤其是從體制機制改革來釋放內需潛力。

“畢竟舊的存量有限，以舊換新達到一定程度后，舊的存量會越來越少，提振內需還需多管齊下，多措并舉，改善消費者預期仍是關鍵。”劉尚希說。

“真金白銀”補貼中低收入群體

提振消費，最重要的是老百姓手里得有錢。

中央經濟工作會議提出，推動中低收入群體增收減負，提升消費能力、意愿和層級。適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金，提高城鄉居民醫保財政補助標準。

這些舉措，無疑將進一步提升老百姓的收入水平。

“我認為今年國家會拿出‘真金白銀’給一些中低收入人群，來進一步提高他們的消費能力。”李稻葵說。

要提振消費，許憲春認為，應著重提高中低收入群體的收入水平，也應在社會保障方面向中低收入群體傾斜。

厲克奧博根據以往調研的經驗認為，在提高收入方面應該有所區分，“比如可以給低收入群體直接發錢，給中產甚至高收入群體直接發消費券”。

“為什么說給低收入群體發消費券效果一般？因為低收入群體的邊際消費傾向最強，但因收入低，基本沒有消費能力，即使給他30%的消費補貼，也會為70%的錢發愁，直接給低收入群體發錢，卻能夠讓他更有幸福感。”厲克奧博說。

提高中低收入者的收入水平，如何避免政府發錢之后，老百姓又把錢存起來變成預防性儲蓄？

“這就需要在改善預期上做文章。我國GDP增速一定要達到5%以上，這是扭轉預期的一個重要臨界點，讓大家相信未來能夠掙到更多的錢，這樣才敢消費。”劉尚希說。

就業增收是促消費根本

就業增收，是提升居民消費能力的根本。

2024年中央經濟工作會議明確，推動中低收入群體增收減負，提升消費能力、意愿和層級。

“一共2萬多元！”歲末年初，河南省漯河市大郭鎮村民王要峰、王海洋收到勞務費。作為脫貧勞動力，他們兩人通過參與當地以工代賑項目，在家門口實現了就業。以工代賑，是指投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接救濟的一種扶持政策。

2024年4月，大郭鎮爭取到省級以工代賑溝渠治理項目資金450萬元，項目規劃涉及全鎮20個行政村，需要疏通治理溝渠17公里。

此項目進入9月下旬秋收后開始規劃施工，主要目標是抓實以工代賑工作，以項目帶動讓困難群眾增收，讓村民在家門口掙錢顧家兩不誤。

數據顯示，2024年我國共實施以工代賑項目2700余個，吸納務工就業332萬人次；2批2025年度以工代賑中央專項投資共90.5億元也已提前下達，支持地方實施以工代賑項目2000余個。

落實好產業、就業等幫扶政策，著力防范行業性、區域性、規模性失業風險……2024年各地各部門多措并舉加強就業保障，取得的成績可圈可點。

從就業形勢看，去年1—11月，全國城鎮調查失業率平均值為5.1%，比上年同期下降0.1個百分點，服務業及城鎮就業人員保持增長，農民工等重點群體就業總體穩定。

從新增就業人數看，去年1—11月，全國城鎮新增就業1198萬人，接近“城鎮新增就業1200萬人以上”的目標。

許憲春分析說：“促就業在改善居民勞動收入上有著重要作用，就業是最大的民生，要從根本上提振消費，就得讓老百姓的錢袋子鼓起來。”

著力提高投資效益

1月2日，2025年第一個工作日，江蘇、安徽、陜西、貴州、上海、重慶等省份紛紛宣布2025年第一批重大項目開工，多省份黨政“一把手”或赴重大項目現場宣布“開工令”，或調研、開會部署今年重點工作，并強調要奪取“開門紅”。

全方位擴內需，除了提振消費“引擎”，投資“引擎”也不可或缺。中央經濟工作會議部署了“適度增加中央預算內投資”“加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資”等措施，以投資拉動內需開啟經濟新篇章。

多地項目開工火熱

剛邁入2025年，多地就突然甩掉了債務包袱，掀起新一輪重大項目“開工潮”，這無疑為今年一季度實現經濟“開門紅”和全年經濟穩定增長打下了良好基礎。

回首2024年，有效投資拉動內需取得的成果有目共睹：2024年1至11月，我國固定資產投資同比增長3.3%，制造業投資增長9.3%，基礎設施投資增長4.2%。我國投資總量保持平穩增長，結構持續優化調整。

但成效背后存在的問題也不容忽視。厲克奧博稱，過去幾年由于房地產行業調整，導致地方政府收入不斷下降，地方政府急于給未來的稅收找到可持續稅源，上馬了大量的光伏和電池等競爭領域項目，造成一定程度虧損。

此時更需要規范地方政府的投資行為，防止低效無效投資，提高投資效益。中央財辦有關負責同志在解讀2024年中央經濟工作會議精神時表示，投資目標應該聚焦在“補短板、增后勁”。

在基礎設施方面，要更大力度支持“兩重”項目。在房地產方面，加快推動構建房地產發展新模式，深入實施城市更新行動和危舊房改造。在社會民生方面，加快補齊教育、醫療、養老等領域短板。在制造業方面，加大科技創新、產業升級、綠色轉型等領域投資。

厲克奧博認為，除了投向新質生產力相關的新型基建，以及5G、數據中心、云計算、人工智能、物聯網等新一代數字技術外，政府資金應更多地向人力資本傾斜，投資于人的健康和教育領域。

“我們做過測算，投資教育的宏觀回報率能夠達到21%，已經遠遠超于基建。國家每多出一塊錢的教育經費，都會帶來長遠的投資回報率。”

十年樹木，百年樹人。“今天讓一個人接受良好的教育，未來會對社會持續釋放紅利。比如可以考慮普及高中階段義務教育，進一步實現教育公平等。”厲克奧博說。

“兩重”項目持續加力

中央經濟工作會議提出更大力度支持“兩重”項目。

“兩重”是指國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設?。

去年以來“兩重”建設實現了良好開局。

1月3日在國新辦舉行的“中國經濟高質量發展成效”系列新聞發布會上，國家發展改革委副秘書長袁達列舉了“兩重”建設的幾個方面：支持長江沿線城市加快建設改造1.3萬公里污水管網，推動消除管網空白區1100平方公里；支持推動沙化土地綜合治理、造林種草以及退化林修復、草原改良等近4000萬畝；在安排2023年增發國債支持東北建設2500萬畝高標準農田的基礎上，加力安排超長期特別國債再支持建設2500萬畝……

袁達表示，今年，將增加發行超長期特別國債，更大力度支持“兩重”建設，主要從三個方面加力推進。

在加大建設力度方面，繼續支持長江經濟帶生態環境保護和綠色發展、西部陸海新通道、農業轉移人口市民化公共服務體系建設、高等教育提質升級等重點任務。將水利支持范圍拓展至全國大中型灌區、大中型引調水工程；將重點都市圈城際鐵路建設等項目納入支持范圍；在全國范圍全面實施有效降低全社會物流成本行動。

在加強軟硬結合方面，堅持項目建設和配套改革相結合，抓緊推進規劃政策制定和體制機制創新，完善投入機制，提高投資綜合效益。

在加快工作進度方面，在去年提前下達今年約1000億元項目清單的基礎上，近期將再下達一批項目清單，推動盡快形成實物工作量。

董煜接受記者采訪時表示，“兩重”建設中有很多項目與民生領域密切相關，將給消費提供現實的支撐。與此同時，推進“兩重”建設也能夠擴大就業、改善居民收入，為消費復蘇升級奠定基礎。

以政府投資帶動民間投資"

這一輪全方位擴大內需，是否能改變政府投資帶動效應下降趨勢，以及是否能取得類似2008年擴大內需的成效，眾所關注。

中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員任榮榮將國家預算內投資和新增地方債發行額合并計算政府投資規模，發現其占全社會投資的比例由2015年的6.3%提高到2019年的10%，再提高到2022年的15%，2015—2022年，年均上升1.25個百分點。

但是政府投資帶動效應卻呈下降趨勢。任榮榮通過對中央預算內投資、地方專項債和國債數據進行測算，結果表明政府投資乘數呈下降趨勢，2019年政府投資乘數為6.45，2022年、2023年政府投資乘數分別下降1.98和1.65。

任榮榮研究顯示，不論短期還是長期，政府投資對產出的促進效應明顯下滑，而且在經濟衰退時期下降速度更快。

在許憲春看來，現在回看2008年底出臺的4萬億元投資，政府投資不僅帶動了民間的投資，也帶動了老百姓的消費。“民間投資跟進后，政府支出的乘數效應發揮出來了。”

劉尚希表示，應看重政府投資帶動民間投資的乘數效應。“就像給病人治病一樣，不能只是加大用藥劑量，更要看重療效。現在政府投資的關鍵就是要看療效，療效的表現就是政府支出的乘數效應能不能進一步放大。”

當前制約政府投資帶動民間資本的因素有多種，學界比較一致的看法是政府投資對民間資本的擠出效應。

劉尚希認為主要是國企和民企之間在平等待遇方面出了問題。“比如，云服務越來越傾向于由國企來提供，還有一些工程項目越來越傾向于國企，然后由國企再轉包給民企；再比如，在政府采購中，不僅工程采購方面，包括數字經濟發展過程中一些服務外包采購，也都傾向于國企，沒有做到一碗水端平。”

“這其實就是過去講的玻璃門、彈簧門和旋轉門，這‘三重門’現象怎樣在市場競爭中真正消除？所有制歧視如何消除？這些都需要從深層次方面找根源，這樣才能從根本上激活民間投資的積極性，讓大家有更大的信心參與投資。”劉尚希說。

如何處理好國企和民企的關系，學界對即將出臺的民營經濟促進法寄予厚望。

2024年12月21日，民營經濟促進法草案提請全國人大常委會會議審議。2024年12月25日起，民營經濟促進法草案公開征求意見，截止日期為2025年1月23日。

激發民間投資新活力

國家發展改革委相關部門負責人此前表示，從投資總量占比看，2012年以來，民間投資占全國固定資產投資比重連續5年超過60%，最高時候達到65.4%；尤其是在制造業領域，民間投資的比重超過八成，民間投資已經成為投資的主力軍。

但是到了2019年，民間投資占全國固定資產投資比重下降至56.4%。2021年，民間投資占比下降至55.6%，2023年占比進一步降至50.4%。

在厲克奧博看來，現在民間投資存在的主要問題是預期偏弱，首先是覺得投進去之后可能沒有回報；其次是認為國際政策環境不確定性較高，所以不敢投。

“當務之急是怎樣提振民間投資的信心。”厲克奧博說。

除了預期偏弱，影響民間投資跟進的另一大阻力是拖欠企業賬款。

劉尚希調研后發現，現在不少地方政府都存在對企業拖欠賬款的問題，導致地方政府信用受損。這種情況下，“兩重”投資要吸引民間投資進入難免有一定難度。

“第一步，趕緊把企業的欠賬給還了，改善一下地方政府的信用。”劉尚希說。

中央已下決心解決拖欠企業賬款問題。2024年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于解決拖欠企業賬款問題的意見》，對推進解決拖欠企業賬款問題作出系統部署。

該文件強調要健全拖欠企業賬款清償的法律法規體系和司法機制，提出“要優化拖欠中小企業賬款投訴管理運行機制，建立全國統一的違約拖欠中小企業款項登記（投訴）平臺”“健全失信懲戒機制”“強化審計監督”等政策措施。

“解決拖欠企業賬款問題的持續推進，顯然有助于激發民間投資活力，促進民間投資煥發新的生機。”劉尚希說。

責編：姚坤"yaokun@ceweekly.cn

美編：孟凡婷