農村土地流轉價格形成機制的“洛陽模式”及啟示

摘 要：合理的土地流轉價格對促進農村生產要素優(yōu)化配置、推動規(guī)?；洜I和提高農民收入具有重要的意義。河南省洛陽市是全國首批農村產權流轉交易規(guī)范化整市試點，通過政府引導和市場調節(jié)，引入多重風險保障機制，形成了“政府指導底價+產權交易市場公開競價”的農村土地流轉的定價模式，有效保障了多主體權益，促進了土地流轉市場健康發(fā)展。洛陽市的實踐表明，農地流轉價格的形成，要注重依托數字化賦能新優(yōu)勢，破解農村土地流轉交易成本高難題；依托村集體“統(tǒng)”的功能，破解農村土地流轉中低位流轉難題；依托市場要素配置功能，破解農村土地流轉中高位運行難題；依托交易規(guī)則制度創(chuàng)新，破解農村土地流轉中風險管理難題。

關鍵詞：農地流轉價格；形成機制；農村產權交易平臺

中圖分類號：F321. 1" " "文獻標志碼：A

土地流轉所產生的租金成本是農業(yè)生產成本的重要組成部分。合理的土地流轉價格對促進農村生產要素優(yōu)化配置、推動規(guī)模化經營和提高農民收入具有重要的意義。近年來，隨著農業(yè)規(guī)?；洜I的發(fā)展以及新型農業(yè)經營主體的迅速發(fā)展壯大，農地資源因有限性而導致的稀缺性更加凸顯，農地流轉需求旺盛，部分地區(qū)出現農地流轉價格過快上漲的情況，大幅超過了農業(yè)經營者所能承擔的合理租金水平。根據歷年《全國農產品成本收益資料匯編》測算，2011—2022年三大糧食作物總成本中土地成本由2011年的149. 75元增加到2022年的280. 09元，所占比例從18. 93%攀升到22. 36%，年均增速為5. 86%，高于生產成本和總成本的增速。土地流轉租金的不合理上漲不僅壓縮了農業(yè)經營主體特別是糧食生產主體的利潤空間，還增加了“非農化”“非糧化”的風險，對保障糧食安全產生了不利影響。為此，2024年中央一號文件和河南省委一號文件均提出：“健全土地流轉價格形成機制，探索防止流轉費用不合理上漲有效辦法?！焙幽献鳛檗r業(yè)大省、糧食大省，承擔著糧食安全重任，要全力以赴保障糧食安全，探索農村土地流轉價格形成的有效機制，研究農地流轉的合理定價，提升農業(yè)經營者種糧的積極性。

一、農村土地流轉價格形成機制的理論探討

（一）探索農村土地流轉價格形成機制的意義

按照用途，農村土地可分為“農業(yè)用地”和“非農業(yè)用地”?！稗r業(yè)用地”按照是否種植糧食，可分為“糧作”用地和“非糧化”用地。本研究所探討的農村土地主要是指“農業(yè)用地”，農地流轉價格主要指的是農地經營權的流轉價格，當前探討農地流轉價格對于保障糧食安全和農民收入具有重要意義。

一是農地流轉價格對保障糧食安全的影響。當農地流轉價格不斷攀升時，一方面，農業(yè)經營主體會通過追求農地的產出效率或降低農業(yè)生產其他方面的成本，以此抵扣農地流轉價格上漲帶來的農業(yè)經營成本的提高，如規(guī)模經營者傾向于以機械化代替勞動力。這種追求農地產出效益來應對農地流轉價格上升的方式，有助于提高糧食產量。另一方面，農地流轉價格的不斷上漲會倒逼農業(yè)經營主體實施“非糧化”行動［1］。當農地產出效益不再具有邊際效用遞增的情況下，農業(yè)經營者可能放棄農地的經營，出現毀約棄耕等情況，或者改變種植結構，將糧食種植變?yōu)槔麧櫢叩慕洕魑铮@種情況對糧食安全構成了較大的威脅。

二是農地流轉價格對提高農民收入的影響。增加農民收入是“三農”工作的中心任務，應千方百計拓寬農民增收渠道。當前，農民持續(xù)增收的壓力較大，在農村居民人均可支配收入中，財產性收入所占比重最低，2023年全國農村居民人均可支配財產性收入所占比例僅為2. 5%，這也說明財產性收入蘊藏著巨大的增長空間。農地作為農業(yè)經營的重要生產要素，是實現農戶財產性收入增加的重要渠道。一方面，農戶通過土地流轉獲得了收入；另一方面，農戶通過流轉出土地能夠擺脫農業(yè)生產經營中“自我雇傭”的局面，有更多的機會和時間從事其他職業(yè)獲取更高的收入，實現多渠道收入的增加。

（二）農村土地流轉價格形成的一般機制

一是農村土地流轉價格的本質和來源。農村土地的流轉價格本質上來源于人類利用土地進行農業(yè)生產經營所能提供的產出品的價格。換言之，農地流轉價格最終取決于農村土地的利用能力，農地流轉價格是農地產出品預期收益的購買價格［2］。就農地流轉價格本質而言，首要考慮的是農地的自然屬性，如農地的地力條件、地理位置、農地的規(guī)模大小等，也就確定了農地流轉價格的底價。農地的自然屬性條件優(yōu)越，其產出品價值也就越大，農地流轉價格就越高。但是，農地流轉價格最終來源于農地產出品的價格，農地流轉價格的高低最終取決于農地產出能力的高低。需要注意的是農地的自然屬性，農地亦屬于土地，其位置固定、總量有限。這些自然屬性也決定了農地流轉價格的特殊性。一方面，農地流轉價格水平具有區(qū)位性特征，由于位置固定，具有相同或相似自然屬性的農地，如果處于不同的區(qū)位，其流轉價格往往存在較大差異，表現出明顯的區(qū)位差異性。另一方面，農地總量的有限性決定了農地供給缺乏彈性，農地資源數量是有限的，隨著人口與社會對土地資源需求的不斷增加、新型農業(yè)經營主體的蓬勃發(fā)展以及農地規(guī)?；洜I帶來的降本增效效應，農地價格存在上漲趨勢。

二是農村土地流轉價格的形成。市場具有提高資源配置效率、促進資源配置優(yōu)化的功能和作用。市場機制包括價格機制、競爭機制、供求機制及風險機制等，通過這些機制的共同作用，自動調節(jié)資源的流向和流量，實現資源的合理配置。價格機制是核心，是實現市場資源配置的主要杠桿。農村土地流轉價格機制是農村土地流轉市場機制運行的核心。從宏觀因素上看，農地流轉價格的影響因素包括產權制度、交易制度、政策法規(guī)、經濟環(huán)境等；從微觀上看，農地流轉價格的影響因素包括土地的自然屬性、交易者動機、經營狀況等。從農村土地流轉價格機制發(fā)生的條件來看，農地流轉價格的形成主要包括3個條件：產權清晰、政策支持、交易雙方的意愿表達。基于當前的客觀條件，前兩個條件對農地流轉的支撐性是顯而易見的：第一，從產權明晰角度看，農村土地經過多輪改革形成了現在所有權、承包權和經營權“三權”分置的局面，農戶能夠自主處置農地的經營權，產權制度的明晰有助于提升農地流轉效率［3］。第二，從政策支持角度來看，誘致性制度變遷也發(fā)揮了重要作用。國家和地方出臺多項政策法規(guī)，也包括歷年的中央一號文件，對于規(guī)?；洜I都給予支持，如一些地區(qū)推動的“統(tǒng)種共富”“大田并小田”等模式和做法，都是推進規(guī)模化經營的有益嘗試，也為農地的規(guī)?；鬓D奠定了基礎。第三，是農地流轉雙方的意愿表達。農地流轉雙方意愿的表達是發(fā)現農地價格和調節(jié)農地價格的重要影響因素，農地流出方以一定的流轉價格掛牌交易時，農地流入方認為預期農地產出品價值大于流轉價格時，兩者便能達成土地流轉的一致性。當前，農地流轉價格持續(xù)上漲，一方面是農戶作為經營權的所有者傾向尋求更高的租金收入；另一方面是土地流入者基于當前農業(yè)農村發(fā)展態(tài)勢對農業(yè)生產經營有更高的收益期望，并在生產經營中也獲得了一定的成功；農戶和土地轉入方兩者共同的意愿表達也助推了農地流轉價格的提高。

二、農村土地流轉價格形成機制的“洛陽模式”

近幾年，洛陽市探索土地流轉價格形成機制成效顯著，土地流轉合理定價，既增加了農民財產性收入，又保證了農業(yè)經營主體的利潤空間，提高了糧食生產積極性。2023年11月，洛陽市被農業(yè)農村部正式批復為首批農村產權流轉交易規(guī)范化整市試點。在實際工作中，洛陽市通過政府的合理引導和市場的有效調節(jié)，并引入多重風險保障機制，形成了“政府指導底價+產權交易市場公開競價”的定價模式，有效保障了多主體權益，促進了土地流轉市場健康發(fā)展。土地流轉價格形成機制的“洛陽模式”對其他地區(qū)建立健全土地流轉價格形成機制具有較強的借鑒意義。

（一）搭建交易平臺，完善農村產權交易體系

規(guī)范農村產權流轉交易的前提之一是搭建農村產權交易平臺。數字化背景下，洛陽市通過搭建農村產權交易平臺，將數字技術應用到農村產權交易市場，利用數據的互聯互通實現產權交易的全流程監(jiān)管閉環(huán)、全流程電子化交易，打破“信息壁壘”，有效防范農村小微腐敗，保障農村產權流轉交易陽光、高效進行，為農村資源的活化和價值最大化提供基礎支撐。2021年9月，洛陽市率先在全省建立覆蓋實現市、縣、鄉(xiāng)、村四級的農村產權交易平臺，打通資產公開掛網、“云端”競價交易，實現規(guī)范化運行和“一網通辦”。2022年3月完成第1筆交易。洛陽市農村產權交易平臺按照“1+4”的模式建設，“1”是洛陽市農村產權交易信息服務網，“4”分別是洛陽市農村集體產權制度改革管理系統(tǒng)、洛陽市農村集體資產財務管理系統(tǒng)、洛陽市農村資金支付管理系統(tǒng)、洛陽市農村集體資產“一張圖”。

目前，洛陽市產權交易主要啟用的是洛陽市農村產權交易信息服務網。洛陽市按照“統(tǒng)一管理體制、統(tǒng)一交易范圍、統(tǒng)一建設標準、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一制度流程、統(tǒng)一組織領導”六統(tǒng)一的標準，全面建成“互聯互通、分級管理”的市、縣、鄉(xiāng)、村四級農村產權流轉交易體系。采取“全市一張網”，市設交易總網，縣設交易子網，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有交易網頁，村有交易賬號，全市15個縣（區(qū)）、155個涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、3 100個行政村均已開展實質性交易，實現農村產權交易“全覆蓋”。按照“申請交易、資料審核、掛網發(fā)布、受理報名、組織交易、成交確認、發(fā)布公告、簽訂合同、辦理簽證、權屬變更”的流程規(guī)范交易行為，明晰流程責任。

（二）注重政府引導，合理確定土地流轉“底價”

政府對市場資源配置的干預是資源配置中的重要補充手段，特別是在市場失靈情況下［4］。我國分散的農地流轉大部分是農戶自發(fā)進行的，規(guī)?；霓r地流轉大多是由政府這個“有形之手”推動形成，僅靠農戶自發(fā)價格調節(jié)機制形成的規(guī)模性流轉所占比例較低。政府的介入雖然極大推動了農地流轉市場的發(fā)展，但是在適度規(guī)模化經營的導向下，土地流出方和流入方均對政府產生一定的依賴和“索取”。對于農戶來說，政府推動下的規(guī)?；恋亓鬓D，因為實施過高標準農田建設、土地治理等，容易獲得較高的土地流轉價格；對于土地流入方來說，政府有多樣化的支持政策和補貼政策，能夠間接實現對土地流入方租金的補貼。因此，在農戶和土地流入方的共同“期盼”下，政府的支持會產生土地流轉的“底價”，但是也會不斷推高流轉的“底價”。

為更好發(fā)揮政府在土地流轉價格形成機制中的作用，洛陽市主要對土地流轉雙方的資格進行審查，指導土地流轉的價格趨于合理。一是開展資格審查，杜絕擾亂價格的情況。洛陽市對入場交易的經營主體進行嚴格的資格審查，將惡意拖欠土地流轉租金、改變耕地用途、采取欺騙手段套取財政獎勵資金、二次流轉抬高租金賺取價差等行為列入“一票否決”事項。二是設定指導價格，引導農戶預期?？茖W測算種植成本和收益，根據地力、位置、基礎設施等客觀條件，綜合考慮歷史流轉價格、群眾接受程度、經營主體預期等因素，設定指導價格區(qū)間。如嵩縣將傳統(tǒng)農業(yè)土地流轉價格定位在2 250～5 250元/公頃·年，特色農業(yè)價格定位為5 250～12 000元/公頃·年，在此基礎上，按照“四議兩公開”程序，由村集體和農戶民主議定流轉地塊的入場交易底價。三是界定流轉規(guī)模，防止拉高價格。如嵩縣規(guī)定3.33公頃以下的土地流轉交易，在鎮(zhèn)級交易服務站采取市場競價的方式；3.33～33.33公頃的土地流轉交易，采取一次性報價，避免惡意競價、沖動型報價，在價格區(qū)間價高者得。

（三）強化市場調節(jié)，有效實現土地流轉“定價”

市場在資源配置中起著決定性的作用，土地作為基本的經濟資源，也需要發(fā)揮土地市場在資源配置中的作用，農地資源的配置主要通過供求關系的變化來引導。農地流轉價格低于其預期產出品收益，農地經營者將會獲取更多的利潤，驅使更多的農地經營使用者轉入土地；農地流轉價格一旦高于其預期產出品收益，農地經營者實際上支付了更高的農地使用成本，擠占了利潤空間，甚至出現虧損，這時農地經營使用者轉入土地的意愿下降。此外，建立健全農村土地流轉市場服務體系是發(fā)揮市場作用的基礎。

在實際工作中，洛陽市積極發(fā)揮政府的引導和指導作用，也注重發(fā)揮市場機制的作用。一是引導入場交易，讓更多的主體在場內實現規(guī)范化交易。洛陽市按照“應進必進”的原則，通過強化產業(yè)獎補措施，引導土地流轉實現場內交易。伊川縣、嵩縣、偃師區(qū)等將農村產權交易與特色產業(yè)種植補貼等惠農政策相結合，對一定規(guī)模的流轉土地經營主體給予750～1 500元/公頃補貼，引導經營主體在產權交易平臺流轉土地。二是通過“競價”實現“定價”。產權交易體系和平臺的建立運轉，為公開陽光交易和提高農地經營權出租收益提供了支撐。土地經營權進場交易之后，進行網上公開競價，最終確定流轉價格。近兩年來，洛陽市累計完成交易3 563筆，交易額21. 36億元，平均溢價率5. 12%。伊川縣土地流轉場內交易項目729宗，交易金額2. 82億元，涉及流轉面積12 600公頃，占該縣流轉總面積的53. 95%；嵩縣土地流轉場內交易項目349宗，交易金額1. 55億元，涉及流轉面積9 600公頃，占該縣流轉總面積的74. 61%。

（四）健全風險防范，保障農戶土地流轉權益

洛陽市針對土地流轉中的風險點，建立了較為完善的風險保障制度，促進了土地流轉市場的健康發(fā)展，保障了農戶土地流轉權益。一是落實風險保障金制度。收取一定的土地流轉風險保障金，用于防范履約期內因土地轉入方原因引起拖欠土地流轉金的問題，讓農民吃下定心丸。風險保障金按一定比例繳納（以合同每年租金的1～2倍）至縣農村產權交易中心專用賬戶。二是引入風險保證履約保險。在實踐中，伊川縣引入人保財險公司開展土地經營權流轉租金支付履約保證保險，為擁有土地經營權且與土地轉入方訂立流轉合同的農戶或農村集體經濟組織提供風險保障。如果土地轉入方不按照合同約定履行支付租金的義務，則由人保財險承擔租金賠償責任。

三、洛陽農村土地流轉價格形成機制的經驗啟示

洛陽市探索的農村土地流轉價格形成機制，其本質做法在于發(fā)揮政府與市場雙向補位的協同作用，有效破解了由于傳統(tǒng)農地流轉價格形成過程中的價格發(fā)現功能不足、市場調節(jié)失靈、風險管理缺失等出現的低位流轉、高位運行和違約風險等問題。當前，河南省已經開始推進第二輪土地承包到期再延長30年的工作，把握洛陽市探索的土地流轉價格形成機制的一般性做法，可促進河南省農地流轉市場健康發(fā)展，保障農地流轉各方權益和糧食安全。

（一）依托數字化賦能新優(yōu)勢，破解農村土地流轉交易成本高難題

產權交易平臺的搭建和產權交易規(guī)則的完善能夠有效降低交易成本，增強契約的穩(wěn)定性。農地流轉的交易成本包含了流轉土地的搜尋成本、談判成本和交易實施的各項成本。交易成本提高了農地的流轉價格、攤薄了農地產出品的潛在價值，這無疑會影響轉入方的決策。尤其是在土地細碎化的情況下，傳統(tǒng)自發(fā)的“一地一議”型流轉方式由于信息不對稱和交換鏈條過長而增加了交易成本。產權交易平臺的建設，特別是有數字化加持賦能的產權交易平臺，有效降低了農地經營權流轉中的信息成本。當前，規(guī)?；霓r地經營權流轉主要由村集體經濟組織作為中介，農地經營權流轉呈現集中流轉的特征，在流轉中由村集體經濟組織作為組織方與土地經營權轉入方進行商談，交易成本得以降低、租金收入得以提升，增加的收益部分也會轉移給轉出方。此外，產權交易平臺的建設和完善使得交易契約的穩(wěn)定性顯著提升，交易市場的規(guī)范化促進了農地流轉租約的正式化，避免了場外交易中由于口頭式、人情式契約而出現的毀約現象，能夠促使農地流轉市場由人情式交易走向市場化交易。當前，河南省大部分地市還沒有建立農村產權交易平臺，即便是在調研中的伊川縣和嵩縣農村產權交易平臺運行尚不足3年，還處于起步階段，農村土地規(guī)范化流轉和交易的基礎設施條件還存在短板，需要加快推進農村產權交易平臺的建設。

（二）依托村集體經濟組織“統(tǒng)”的功能，破解農村土地流轉中低位流轉難題

隨著鄉(xiāng)村全面振興的持續(xù)推進以及對“統(tǒng)分結合”經營體制的探索，村集體經濟組織被賦予了“統(tǒng)”的新功能和作用，村集體經濟組織真正或者已經成為重要的農業(yè)經營主體和服務主體。之前政府的介入常被認為是土地流轉價格失靈的一個重要因素。村集體經濟組織與農戶有著密切的聯系，在農村流轉市場規(guī)范化發(fā)展過程中，村集體經濟組織在組織土地規(guī)模化經營和流轉中起到了補位的作用。村集體經濟組織會借“二輪延包”試點、高標準農田建設、土地整治等契機，對改造后的農地進行規(guī)?；鬓D，將連成片、基礎較好的農地推向流轉市場，實現農地的適度規(guī)模經營，提高農地的財產價值。

土地流轉價格低于其價值容易引起粗放經營和掠奪式經營，削弱農業(yè)擴大再生產能力和高質量發(fā)展的動力。針對耕地碎片化、經營主體分散化、種糧主體老齡化等問題引發(fā)的土地價格低位流轉問題，洛陽市不斷強化村集體經濟組織“統(tǒng)”的功能優(yōu)勢，破解土地流轉價格發(fā)現功能不足難題。一方面，由村集體經濟組織組織農戶將分散的土地集中起來，實現土地的規(guī)?；洜I，解決土地細碎化問題。另一方面，扎實推進高標準農田建設，由村集體經濟組織或其他組織將改造后的土地集中起來再通過農村產權交易平臺公開競價流轉，進一步提升土地流轉的底價。進入鄉(xiāng)村全面振興和農業(yè)強省建設時期，村集體經濟組織應主動參與、主動謀劃如何發(fā)展壯大自己?，F階段，河南省正處于新一輪高標準農田建設和第二輪土地承包到期再延長30年的重要時期，應以此為契機不斷強化村集體經濟組織“統(tǒng)”的功能，在改革發(fā)展中推動土地規(guī)?；⑻岣咄恋禺a出能力等，實現土地價值的不斷提升。

（三）依托市場要素配置功能，破解農村土地流轉中高位運行難題

政府的介入推動了農地流轉市場的發(fā)展，并保護了農戶權益，但也會導致土地轉出主體因政府行為而出現的“高價幻覺”和土地轉入主體因享受政策補貼而出現的“利潤幻覺”，使得土地流轉交易價格形成機制從低價時的市場發(fā)現功能不足走向高價時的市場調節(jié)功能失靈。土地流轉的價格高位運行直接影響了農業(yè)生產經營的積極性。洛陽市通過構建交易平臺、完善交易體系等措施，發(fā)揮場內交易優(yōu)勢和資源配置功能，通過市場化手段實現土地流轉的合理定價。為在河南省范圍內更好地實現土地流轉價格發(fā)現，一方面，可借鑒洛陽模式，搭建土地流轉交易平臺，并建立健全相應的規(guī)則制度，以市場化手段實現價格發(fā)現。另一方面，就“洛陽模式”本身來說，也要進一步探索土地流轉最高限價的熔斷機制，避免惡意競價，確保流轉價格在合理區(qū)間。

（四）依托交易規(guī)則制度創(chuàng)新，破解農村土地流轉風險管理難題

土地流轉后會存在一些潛在風險，如土地轉入方因各種因素不能支付租金而影響農戶的租金收入，或者土地轉入方改變土地用途影響農業(yè)生產經營活動等。規(guī)避這些風險因素，需要著重完善交易規(guī)則和創(chuàng)新監(jiān)管機制。借鑒洛陽市的經驗，應不斷完善農村產權交易風險防控制度和風險防控應急預案，確保土地流轉交易的規(guī)范化，為土地流轉價格形成機制保駕護航。一是引入保險公司，推廣土地經營權流轉租金支付履約保證保險制度。二是進一步完善履約風險保障金制度，可探索階梯式繳納模式，減輕土地轉入主體資金負擔。三是為防止土地轉入方因資金短缺造成經營難以維系的情況，也可借鑒武漢等地的“交易—鑒證—抵押”場內交易及融資模式，為經營主體提供融資支持。

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