智能化轉型是國家治理現代化的題中之義

[摘要]實現國家治理的智能化轉型，關鍵在于實現治理層面的轉型，智能化是其手段。過分注重技術層面的智能化并不必然意味著治理的轉型，需要關注如何將智能化與轉型合二為一，實現真正意義上的智能化轉型。推進國家治理的智能化轉型，集中統一建設全國一體化智能應用平臺，加快推進跨層級跨部門的數據共享、算法共建和算力共用，降低成本和提高效能；聚焦典型應用場景，推動制定和執行倫理準則、安全規則與制度規范，確保安全轉型；加快推進領導干部的人工智能培訓，建立一支懂技術、會管理的復合型人才隊伍。

[關鍵詞]國家治理；""中國式現代化；"人工智能；"智能化轉型

[中圖分類號]F49；D630"""""[文獻標識碼]A"""""[文章編號]0529-1445（2025）01-0040-04

中國式現代化要求推進國家治理體系和治理能力現代化，這意味著要實現國家治理全方位的現代化。智能化轉型是國家治理現代化的題中之義。如何更智慧地制定公共政策，如何更有針對性地提供公共服務，如何更有效地加強市場培育和監管，如何更公平地推進社會治理，這些問題都同國家治理的智能化轉型緊密相關。新一代生成式人工智能技術為更好地解決這些問題提供了強大技術支持，為國家治理現代化提供了更大的想象空間與無限的可能性。與此前的互聯網、大數據等技術相比，新一代生成式人工智能基于大語言模型，通過大語料庫、大算力基礎與強力算法模型的有機結合，具有前所未有的顛覆性與創新性。基于人工智能技術而開發的各類應用，正在深刻地推動科研創新、生產制造、服務提供和組織管理等方面全面轉型。與此同時，新一代生成式人工智能技術也帶來了各種各樣的困擾、威脅和風險，并對市場監管、社會治理乃至國家安全提出了嚴峻挑戰。

國家治理現代化需要實現智能化轉型

國家治理涉及經濟、政治、文化、社會、生態等各個方面，國家治理現代化意味著這些方面都需要現代化，并需要這些方面相互耦合從而實現國家治理的整體現代化。國家治理牽一發而動全身，現代化的難度與挑戰前所未有。特別是處在百年未有之大變局的當下，國家治理現代化既要回應和解決國內的主要社會矛盾，也要參與和解決大國博弈與全球治理的一系列棘手難題。因此，尋找國家治理現代化的正確道路，就成為擺在我們面前的一個重要課題。

“工欲善其事，必先利其器。”國家治理現代化意味著要運用各種治理技術來實現治理目標，使國家治理具有更強的生命力、適應力和韌性。國家治理現代化的進程本質上是一場治理技術不斷迭代升級和創新求變的過程，這也意味著要秉持有容乃大和兼收并蓄的態度，廣泛使用各種各樣的治理技術。新一代生成式人工智能技術在國家治理現代化中可以發揮巨大作用，能夠助力和賦能國家治理現代化，使國家治理朝著更加高效和穩健的方向發展。因此，積極擁抱國家治理的智能化轉型，就成為國家治理現代化的關鍵議題。

以人工智能為代表的新一代工業技術革命正在重塑經濟與社會形態，也對國家治理提出了全新的要求。當前經濟增長集中表現為數字經濟異軍突起、新質生產力蓬勃發展，這對宏觀經濟調控、市場監管與營商環境都提出了新要求。社交媒體、短視頻、直播的普遍流行與深度介入，使數字社會呈現為互聯互通的狀態，也對數字生活、數字內容與數字安全提出了新挑戰。無論是數字經濟還是數字社會，都意味著國家治理要加快智能化轉型，才能適應經濟社會發展需要，并在新時代引領經濟增長與社會發展。

放眼全球，大國博弈的背后是制度競爭、人才爭奪與技術比拼，這對國家治理現代化提出了全新考驗。如果國家治理跟不上全球競爭步伐，就可能影響國家競爭力的提升，也會影響國際發展環境。國與國之間的競爭會集中反映在國家治理能力上，而這需要政府在治理理念、體制、人才、工具與能力等方面的全方位轉型升級。當其他國家積極推動把人工智能技術用于國家治理時，我們更要迎頭趕上和作出示范，既推進國家治理現代化，也參與和領導全球治理轉型。

智能化轉型的關鍵議題

實現國家治理的智能化轉型，關鍵在于實現治理層面的轉型，智能化是其手段。我們需要認識到“智能化”與“轉型”是兩件事，防止變成“兩張皮”。不少所謂的智能化轉型往往是過分注重技術層面的智能化，而治理層面的轉型卻付諸闕如，也就無法實現國家治理的智能化轉型。與此同時，國家治理的智能化也需要轉型的支持和助推，這往往意味著體制改革與機制創新，為智能技術發展和應用提供適宜的政策保障和制度環境。因此，智能化與轉型如車之兩輪、鳥之兩翼，需要協同推進和相互支撐，才能進一步推進國家治理現代化。

國家治理的智能化轉型背后是人工智能技術發展，特別是大語言模型開發、算力發展與調度、大數據共享開放與開發利用，這些都需要強大的基礎設施建設與技術能力支撐。當前，不少地區和部門的政府數字化存在分散建設和重復建設的問題，數據、算力、算法等方面共享不足，造成一定程度的“數字泡沫”和“虛假繁榮”。如果各地一窩蜂地扎堆投入國家治理的智能化轉型，也可能帶來新一輪的“智能泡沫”。更為重要的是，大算力需要巨大的能源支撐，要在智能化的同時推進綠色化發展，實現信息化和工業化融合。要在國家治理的智能化轉型頂層設計下，通過全國性基礎資源、能力體系、技術標準、應用范例等的設計、部署和共享，為各領域、各地區和各部門的應用提供支撐和保障。特別是要集中統一建設全國一體化智能應用平臺，加快推進跨層級跨部門的數據共享、算法共建和算力共用，使國家治理的智能化轉型降低成本、提高效能。

國家治理的智能化轉型要求在制度建設上更進一步，為人工智能技術在國家治理現代化中的應用提供制度保障。人工智能技術可以在哪些領域使用，可以按照何種方式和形式使用，如何部署和應用相關技術，使用后帶來的風險和問題如何防范和化解，這些問題是困擾用戶的關鍵問題，解決不好就會影響國家治理的智能化轉型進程。比如，不少人面臨政策研究和公文寫作是否可以應用人工智能技術的問題，而相關應用難以在技術上完全杜絕，需要加以規范。人工智能技術日新月異，相關應用場景千變萬化，很難通過一套制度加以規范。這也意味著有關國家治理的智能化轉型的制度規范應該是開放、包容的，能夠與技術進步同頻共振，通過“用中管”“管中用”來實現人工智能技術的“用管結合”。為此，應加強國家治理的智能化轉型制度建設，通過制度保障來劃清界限和理清責任，使用戶可以輕裝上陣和負責任地在工作中應用人工智能技術。

國家治理的智能化轉型意味著黨政機關等公共部門的政務運行要實現數字化和智能化，使公職人員的工作模式實現實質性轉型。習近平總書記指出，“要加強人工智能同社會治理的結合，開發適用于政府服務和決策的人工智能系統”“運用人工智能提高公共服務和社會治理水平”。1要推動各級政府部門擁抱人工智能技術，在管理和服務中積極探索智能化轉型。目前中央網信辦已經備案了超過190個大語言模型，2但是真正適合政務運行的大語言模型還需要量身定做。在缺乏內部開發和共享利用的大語言模型的情況下，如果貿然使用外部算法，可能帶來數據泄露與安全風險。需要開發適合政務運行的大語言模型，通過不斷積累政務語料庫來強化大模型能力，為公職人員提供便捷高效的服務環境與技術支撐，持續優化政務運行。

實現國家治理的智能化轉型，一方面需要政府部門積極應用人工智能技術，另一方面也需要相關技術企業的參與和支持。目前，數字政府建設的主流模式是政府購買企業服務。在這一過程中，要警惕不正當競爭對政企合作和數字政府建設成效的影響。人工智能技術的應用離不開相關企業的技術支撐，但也需注意從政府部門流入企業數據的安全問題，以及政府部門如何掌握技術主導權和控制力的問題。要推動政企協同打造政務運行的大語言模型，并明確相關數據流通、存儲與利用方面的安全規范。比如，可以通過簽署安全合約和保密協議來保障人工智能技術服務安全。與此同時，要加快推動政府自身的人工智能技術研發、提升應用能力，在購買企業服務的同時增強政府自身的技術能力，以適應國家治理現代化的需求。

智能化轉型的目標是賦能增效

智能化轉型的核心是技術創新與應用，其初衷和歸宿是為了加快高質量發展、打造高品質生活、推進高效能治理和促進高水平開放。在追求技術應用的同時要端正價值定位，時刻牢記是技術圍著人轉，而不是人圍著技術轉。智能化轉型要能夠為各級用戶賦能增效，而不是增負添堵，避免帶來“指尖上的形式主義”和沉重的基層負擔。

國家治理的智能化轉型絕非易事，也不可能在一朝一夕之間實現全面推廣。經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、生態環境保護等領域的人工智能應用面臨不同挑戰，需要因地制宜。比如，社會治理領域的人工智能技術應用會深度介入公民生活，并觸及個人信息保護與社會公平等突出問題，需要在確保安全的前提下審慎推進。這需要謀劃國家智能治理的試點、實驗和示范，通過不同地區、部門和行業的典型應用來試錯和積累經驗，進而為更大范圍和更深入的應用推廣提供依據。可以借鑒“監管沙箱”等敏捷治理模式，小范圍地探索實驗人工智能技術在相關領域的應用，一方面使潛在的風險可防可控，另一方面為進一步應用推廣提供決策依據。為此，應建立國家治理的智能化轉型試點推廣機制，通過政府、企業與高校的協同來探索典型場景、發現優秀案例，又好又快推動國家治理的智能化轉型。

當前，有關人工智能的最大爭議在于倫理、安全與法律方面的風險，這對國家治理的智能化轉型提出了要求。人工智能是一種技術，但是技術如何使用、用于何種目的和實現什么價值，卻需要倫理考慮、安全評估與法律規范。人工智能在經濟、社會、文化等領域的誤用和濫用帶來了一定程度的社會信任危機，也給其未來應用前景蒙上了一層陰影。比如，人工智能用于論文撰寫、藝術創作、技術研發等帶來的知識產權問題，智能制造引發的失業危機以及無人駕駛帶來的安全挑戰，都是這方面的典型案例。習近平總書記強調：“要加強人工智能發展的潛在風險研判和防范，維護人民利益和國家安全，確保人工智能安全、可靠、可控。要整合多學科力量，加強人工智能相關法律、倫理、社會問題研究，建立健全保障人工智能健康發展的法律法規、制度體系、倫理道德。”1人工智能技術應用帶來的相關問題也有可能導致部分干部因害怕擔責而不敢嘗試和應用。如果不能就人工智能應用和監管設定不可逾越的禁區，無法就人工智能應用的價值、準則與規范達成共識，就很難進一步推動人工智能技術在國家治理中的應用。為此，應聚焦國家治理現代化的典型應用場景，推動制定和執行倫理準則、安全規則與制度規范，使智能化轉型在安全的前提下推進。

國家治理的智能化轉型需要相關技術與管理人才支撐，這對黨政領導干部與公職人員提出了新挑戰。只有建立一支懂技術、會管理的復合型人才隊伍，才有國家治理的智能化轉型。要加快推進領導干部人工智能培訓，使他們具備使用人工智能技術進行管理和服務的能力。當然，既要推動人工智能課程融入干部教育體系，也要創新干部教育模式，通過人機協同的生成式教育來培養新一代的國家治理人才。

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（作者簡介：馬亮，北京大學政府管理學院教授）

責任編輯/高海濤