特朗普成立“政府效率部”，能沖破法律障礙嗎

2024年11月12日，美國當選總統特朗普宣布，其上任后將成立“政府效率部”（DOGE，Department of Government Efficiency），責成太空探索公司執行總裁馬斯克和印度裔企業家拉馬斯瓦米共同領導，對聯邦政府進行改革。11月20日，馬斯克在《華爾街日報》上發表《聯邦政府改革綱領》，宣稱將在撤銷政府過度監管、精簡行政機構和節約成本等三方面推進改革。

臃腫、低效的美國文官制度與官僚體系

馬斯克的《聯邦政府改革綱領》提出，聯邦政府的運作方式已經偏離了由民選官員管理政府的基本理念。目前，許多法規和決策并非由民選官員制定，而是由未經選舉的官僚體系所決定。毫無疑問，“政府效率部”首先劍指美國非民選的文官制度，也就是公務員制度。美國的公職人員錄用最早可以追溯到19世紀初的“政黨分贓制度”。那時，在大選中獲勝的政黨通過任命公職來報答該黨的積極支持者。“政黨分贓制度”帶來了許多問題和弊端，諸如政府運作的低效率和政治腐敗等。

為解決這一弊端，美國國會于1883年通過《彭德爾頓法》。這是美國文官制度改革的一個里程碑，該法案確立了“功績制”，規定：政府官員絕大部分由職業文官擔任，文官必須通過考試，擇優錄用；文官不得因政黨關系等政治原因被免職，在政治上要保持中立，等等。文官制度改革對于保持美國政治穩定、提高官員素質、肅清貪污腐化之風發揮了積極作用。《彭德爾頓法》頒行后，聯邦政府中僅部分高級職位保留為“政治任命”。

在經過大蕭條、第二次世界大戰、冷戰和福利國家建設之后，美國政府的規模越來越大，關于政府管得越少越好、開支越少越好、雇員越少越好的自由放任主義理念實際上被拋棄。對于政府規模，美國民主黨和共和黨歷來有“大政府”與“小政府”之爭。民主黨政府提倡“大政府”，鼓勵政府在經濟、社會和公共服務領域扮演更積極角色，推動更多的政府支出、監管和公共政策。共和黨一直抨擊“大政府”主張，堅持“小政府”，強調應減少政府干預和支出，更多發揮市場驅動和私營部門的力量，然而，歷史上共和黨主政期間，往往又增設行政機構、加大行政支出，尤其是在涉及軍事和安全的領域。

可以說，美國政府機構膨脹是一個多重因素推動的復雜現象和必然趨勢，并非某個黨派政策的單一結果。哈佛大學教授羅伯特·巴羅認為，政府在解決市場失靈和社會不平等方面的作用日益重要，規模很難縮小。但龐大的公務員隊伍造成了很大的財政負擔，2024年4月發布的美國國會預算辦公室報告顯示，聯邦政府為230萬公務員支出的薪酬達2710億美元，人均成本超過10萬美元，公務員總體薪酬比私營部門高約5%。

文官制度還帶來其他一些負面影響，比如官僚政治的產生和官僚主義的泛濫。文官勢力的崛起使得非民選文官在分權與制衡的美國政治體制中逐漸由單純的政策執行者發展成為自主的政策執行者和實際的決策參與者，這讓文官擁有了可與總統直接抗衡的“合法”依據，文官在政治中扮演的角色也更加重要。同時，官僚與國會的關系不斷加強，官僚權力日益膨脹，有時甚至被稱為聯邦政府立法權、行政權和司法權三權以外的“第四部門”。這些現象表明，美國文官制度和官僚體制在實踐中面臨著平衡效率、公正和政治中立性的挑戰。馬斯克等人認為，“美國失敗的根本原因在于政府中的未經選舉官僚”，改革的核心之一應是削減官僚體系頒布的聯邦法規，從而為大規模裁員提供合理邏輯。

聯邦政府改革面臨法律挑戰

按照目前設想，“政府效率部”并非正式聯邦政府機構。特朗普上任后，它將與白宮、管理和預算辦公室合作，在政府外部提供意見與指導。按照馬斯克的構想，“政府效率部”的改革舉措大體上將分“兩步走”：先對美國不合理的現行制度進行全面核查，精準識別出可刪減的規章制度；現行制度得到修正后，實施大規模裁員。但要實現這一目標，“政府效率部”可能面臨多種法律問題和挑戰。

一是國會法律。按照馬斯克的計劃，需要削減2萬億美元的政府財政支出，將原來超過400個政府機構減少到99個以內，裁掉80%的公務員。然而，美國國會1978年通過的《聯邦勞工管理關系法》和《聯邦雇員權利法》對聯邦政府與聯邦雇員之間的勞動關系進行了規范，確保了聯邦雇員享有某些基本的就業權益，比如免于無故解雇、工會代表的談判權和某些裁員保護。根據《聯邦雇員權利法》，聯邦雇員如在工作表現方面沒有重大過失，通常不能被直接解雇。裁員必須有合法理由，例如工作重組或預算削減。許多聯邦雇員加入了工會，工會又與政府簽訂合同，規定了員工的工作條件、裁員程序等。如果裁員違反這些協議，工會可以提起訴訟。根據1946年的《行政程序法》，聯邦政府在進行行政變革和裁員時，必須遵守透明、公開的程序。裁員或機構重組如果沒有經過適當的公開征求意見、聽證會和適當的公眾參與，可能會被認為不符合程序正義，進而面臨法律挑戰。

二是美國憲法。如果裁員方式不當，侵犯了聯邦公務員的憲法權利，特朗普政府將面臨憲法訴訟。如果裁員的方式或標準在不同群體之間存在不平等影響（種族、性別或年齡歧視），則可能違反美國憲法第十四修正案的平等保護條款。如果裁員沒有合理的程序保障，可能侵犯到被裁員者的正當程序權利。此外，美國憲法第五修正案規定，政府不得在沒有充分的程序保障下剝奪個人的自由或財產。

目前，尚不清楚“政府效率部”將如何運作，如果該部門的職能和行動干涉了立法或司法領域的權力，例如，特朗普政府如果通過行政命令進行大規模裁員，可能會面臨預算和國會授權的合規性問題。特別是如果裁員涉及削減一些已批準的預算或違反國會先前的規定，國會可能會明確反對，并試圖通過立法限制或逆轉這一決定。

最高法院能為“政府效率部”保駕護航？

馬斯克對聯邦政府改革很有信心，深信美國最高法院判例將為其改革“保駕護航”。他在《聯邦政府改革綱領》中直言不諱，“憑借明確的選舉授權和最高法院保守派占絕對多數的優勢，政府效率部迎來了一個前所未有的歷史契機。”

根據2022年美國最高法院在“西弗吉尼亞州訴環境保護局案”中確立的“重大問題原則”，行政機關實行可能會廣泛影響社會經濟的方針時，將被視為“重大問題”，必須事先取得更為明確的國會授權，而不能由行政機關自主行動。2024年美國最高法院在“洛珀·布萊特公司訴雷蒙多案”中推翻了“雪佛龍原則”，認為聯邦法院可以不再尊重聯邦行政機關對法律的解釋或這些機構自行制定規章的權力。“雪佛龍原則”源自1984年的美國最高法院對“雪佛龍美國公司訴自然資源保護委員會案”的判決，一直是美國聯邦行政法中的一個重要原則，要求法院在國會通過的法律不明確時，服從行政機關對法規的解釋——只要這種解釋是合理的。

這兩個判例讓馬斯克擁有了一定的改革底氣。他認為，現存的大量聯邦法規超越了國會賦予的權力，因此，必須減少聯邦政府的規章制度，從而為裁員提供法律上的正當性。此外，馬斯克等對裁員程序的合法性也信心滿滿。美國最高法院在1992年的“富蘭克林訴馬薩諸塞州案”和2021年的“柯林斯訴耶倫案”案中判決，總統在修改公務員規則時不受《行政程序法》的限制。這些最高法院的判例為馬斯克提出的改革計劃——包括大規模裁員和改變遠程辦公原則——提供了法律依據。

馬斯克援引這些判例為他的政府精簡和裁員計劃提供了“堅實的”法律基礎，顯示了他協助特朗普推進改革的決心和信心。然而，美國一些法學家指出，馬斯克把最高法院“當槍使”，援引相關判例，顯然過于樂觀了，可能誤讀了最高法院判例的意圖和影響。

一方面，最高法院的判例確實在一定程度上限制了聯邦機構的權力，特別是在解釋法規和制定政策方面的自由度。然而，這并不意味著“政府效率部”可以單憑上述最高法院的判例就廢除現有法規或進行大規模裁員。一些法律專家指出，最高法院的判例并沒有賦予行政部門直接廢除法規的權力，而是要求在法律解釋和政策制定上更加嚴格和受限。密歇根大學法學院教授、行政法專家尼古拉斯·巴格利說，“這些判例限制了機構的自由裁量權，但這些裁決結果不會增加行政部門重新審查現有法規的權力。”因此，上述判決可能導致法院更加嚴格審查法規的變更，增加了廢除聯邦法規的難度。

另一方面，“政府效率部”所進行的改革需要在現有法律框架內進行，并且必須經過國會的批準和支持。最高法院的判例并不能直接表明特朗普上臺后，改革可以自動實施，而是需要通過立法程序和行政命令來實現，馬斯克可能忽視了實施裁員與精簡機構計劃所需的復雜法律程序和必要的政治協商。

馬斯克計劃在2026年7月4日前，即美國《獨立宣言》簽署250周年紀念日前，完成聯邦政府改革計劃，并在紀念日上展示一個“更精簡、更高效”的政府，作為特別獻禮。然而，要在這么短的時間內完成政府改革的任務困難重重，美國復雜的政治生態以及政治利益集團、官僚體系和社會習慣都將構成強大阻力。

（作者分別為南京審計大學法學院教授、研究助理）

特朗普政府“政府效率部”（DOGE）改革計劃