歐盟與南共市在“特朗普沖擊”下抱團取暖？

2024年12月6日，南方共同市場（南共市）第65次首腦會議在烏拉圭首都蒙得維的亞舉行，阿根廷、巴西、巴拉圭和烏拉圭四個南共市創始成員國的總統與歐盟委員會主席馮德萊恩共同宣布達成南共市—歐盟自貿協定，標志著該協定持續25年的談判“馬拉松”成功撞線。在當前全球自由貿易格局因“特朗普回歸”而再次面臨巨大壓力的背景下，歐盟和拉美尋求合作應對變局成為雙方達成協定的最大動力，但潛在政治壓力是協定落地生效的最大障礙。

歐盟歷史上最大規模的貿易協定

歐盟和南共市均是各自地區重要的經濟合作國家集團，歐洲和拉美也因歷史原因和經濟結構互補而具有強化經濟合作的意愿。1999年，南共市—歐盟自貿協定談判正式開啟，但后因雙方對農業、制造業、環保等領域的規則存在較大分歧，談判歷程一波三折。如今隨著全球地緣經濟環境加速動蕩，雙方談判步伐加快，逐步達成共識。

南共市—歐盟自貿協定覆蓋全球30多個國家、超7億人口，規模巨大。歐盟外交與安全政策高級代表卡拉斯稱，這是歷史性協定，“創建了世界上最大的自由貿易區”。根據協定，歐盟與南共市之間90%以上的產品關稅將逐步減免，南共市的谷物、肉類和歐盟的汽車、機械、酒類、乳制品等各自優勢產品得以更自由地進入對方市場，歐盟出口商每年將節約超40億歐元關稅成本。

除削減關稅外，協定還在制度建設上取得諸多新的突破。協定文本共有48項單獨領域規則，涉及多項內容，其中關稅、原產地、政府采購、爭端解決等規則均為2024年談判中所修訂。協定強化了歐盟向多邊層面力推的規則，例如，將超過350種產品納入地理標志保護，在勞工、森林保護、動物和食品等方面據稱“符合歐盟標準”，可謂是“布魯塞爾效應”的再次大規模輸出。

攜手應對“特朗普沖擊”

美國是歐盟最大貿易伙伴和南共市第三大貿易伙伴，與兩方都具有較大投資和產業鏈關系。由于特朗普政策主張中的保護主義傾向，在其第一任期，歐盟和南共市均遭遇美國在鋼、鋁等產品上的關稅打擊；在其即將開啟的第二任期，有可能對所有美國進口商品加征10%至20%的關稅，這成為加劇全球經貿格局動蕩的最大“灰犀牛”，對歐盟和南共市的地緣經濟利益構成嚴重威脅。

如何應對“特朗普回歸”帶來的保護主義逆流，是歐盟近一年來第二大地緣政治要務，歐洲各國官員為此做了大量政策研判和對沖舉措。雖然特朗普的關稅威脅有可能是其推動與大國達成“大交易”的憑空做牌，但歐盟也需要多措并舉來最大限度減少挑戰，特別是與“志同道合伙伴”合作以維護其所看重的多邊貿易秩序。近年來，隨著全球南方對國際政治與經濟的影響力迅速上升，歐盟對拉美國家的拉攏力度也不斷提高。目前，南共市總經濟規模超3萬億美元，擁有巴西和阿根廷兩個二十國集團國家。2023年歐盟是南共市最大貿易和投資伙伴，對南共市出口560億歐元商品，2022年出口了280億歐元服務，2021年投資存量達3400億歐元。作為歐盟的經濟伙伴和重要市場，南共市具有十分深厚的與歐合作基礎和潛力，協定有助于緩解歐盟化工、汽車、農食產品等重要出口行業的外部壓力。對于南共市而言，推動本國產品更自由便利地進入歐洲市場，是促進合作多元化、避免過度依賴美國的重要舉措。

南共市—歐盟自貿協定也是歐盟推進經濟安全戰略的重要一環。近年來，地緣震蕩催生了歐盟所謂“過度依賴”的認知，從而驅動其推動以“去風險”為核心的對外經濟戰略，新一屆歐委會延續了這一政策思路，將“競爭力、安全、脫碳”視作三大重點。歐盟將與南共市深化伙伴關系看作經濟戰略的重要支柱，例如，期待南共市在市場、供應鏈等方面緩解歐盟的“過度依賴”；聚焦巴西鈮、石墨、鎳、錳、稀土和阿根廷鋰資源，依托協定的礦產品關稅減免條款強化供應鏈韌性；拓展拉美電動汽車市場，變相提升歐洲產品競爭力。協定是歐盟經濟安全三支柱中“拓展伙伴關系”的重要實踐，也是防范“特朗普回歸”帶來一連串地緣政治沖擊的先手棋。

協定生效面臨較大挑戰

從南共市和歐盟過去兩年推進協定的政治姿態和相應舉措看，雙方達成協定的意愿較為強烈。然而，雙方就環保、農業等領域的結構性矛盾和歐洲政治生態變化給協定落地生效帶來挑戰。

從對協定的認知上看，無論歐盟還是南共市，都希望最大限度保護本國產業的同時，盡量拓展對方的市場，對于他國商品涌入本質上持有抵觸態度。正如巴西瓦加斯基金會副教授施滕克爾所言，南共市的建立是“為保護巴西和阿根廷的產業免受全球競爭”。因此，歐盟和南共市都力圖在協定中插入諸多關于貿易準入的限制性條款，特別是歐盟堅持借協定輸出自身氣候規則的做法，引致南共市普遍不滿。巴西總統盧拉曾在2024年7月公開表示，歐盟納入氣候約束性條款是“咄咄逼人的制裁威脅”，稱兩個戰略伙伴“應討論建議而不是威脅”。馮德萊恩則稱，協定是“雙贏”，但這種“雙贏”能否為南共市創造產業轉型升級機會和更優貿易條件、擺脫對初級產品依賴的機會尚未可知。

從歐盟內部看，當前各成員國立場分化和政治極化趨勢成為協定生效最大挑戰。歐盟批準貿易協定需要得到至少15個成員國的批準（占歐盟總人口的65%），但歐洲特別是法國農民對南共市農產品流入不滿，指責南共市產品將損害歐洲食品標準、擾亂市場秩序，其立場成為影響政府決策的最大障礙。近期，農民對協定的抗議活動席卷法國、波蘭、斯洛伐克和西班牙等國，法國、波蘭等國政要公開反對協定的落實，法國甚至準備組織一個反協定的國家聯盟迫使協定流產。歐洲農民2023年就因對環保政策、經濟危機等不滿掀起“抗議之冬”，歐洲極右翼政治力量也在加緊渲染相關議題以爭奪支持率，因此歐盟各國特別是法國推動協定立法程序的政治壓力陡增。相比南共市，協定在歐盟方面落地面臨更大不確定性。

（作者為中國現代國際關系研究院副研究員）