羅馬尼亞和保加利亞結(jié)束13年申根之路

2024年12月12日，歐盟司法和內(nèi)政事務(wù)理事會(huì)正式批準(zhǔn)了羅馬尼亞和保加利亞全面加入申根區(qū)的決議，兩國(guó)于2025年1月1日起正式成為申根區(qū)成員國(guó)。這意味著兩國(guó)長(zhǎng)達(dá)13年的加入申根之路終于畫上句號(hào)。

兩國(guó)漫長(zhǎng)的申根進(jìn)程

1985年，比利時(shí)、德國(guó)、法國(guó)、盧森堡和荷蘭政府在小鎮(zhèn)申根簽署協(xié)議，創(chuàng)建申根區(qū)。這個(gè)小鎮(zhèn)此后便成為“歐盟內(nèi)部開放邊界”的代名詞。經(jīng)歷數(shù)輪擴(kuò)大和多年實(shí)踐，申根區(qū)的制度體系不斷完善，并同入盟進(jìn)程建立起了法律聯(lián)系。目前申根區(qū)包括29個(gè)成員國(guó)。

2007年，羅馬尼亞和保加利亞正式加入歐盟。出于相似的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及降低外部邊界治理成本的考量，兩國(guó)決定共同申請(qǐng)加入申根區(qū)。之后兩年，歐盟理事會(huì)開啟評(píng)估工作，認(rèn)為兩國(guó)已滿足《申根文書》中空中邊境、陸地邊境、海上邊境、警務(wù)合作、數(shù)據(jù)保護(hù)、簽證和申根信息系統(tǒng)七個(gè)方面的條件。

盡管經(jīng)歐盟理事會(huì)評(píng)定，羅、保為加入申根區(qū)做好了技術(shù)準(zhǔn)備，但法國(guó)認(rèn)為，羅、保加入申根區(qū)的進(jìn)程應(yīng)與兩國(guó)在打擊腐敗和有組織犯罪方面的進(jìn)展直接掛鉤。部分國(guó)家擔(dān)心擴(kuò)大申根區(qū)可能導(dǎo)致非法移民和信息泄漏等問題。2011年，歐盟司法和內(nèi)政事務(wù)理事會(huì)未能就兩國(guó)入申達(dá)成一致，兩國(guó)首次加入申根區(qū)嘗試以失敗告終。

雖然加入進(jìn)程被暫時(shí)擱置，羅、保兩國(guó)并未放棄。羅馬尼亞將打擊非法移民和人口販賣視為優(yōu)先事項(xiàng)，同歐盟、美國(guó)以及國(guó)際組織展開密切合作，2014年出臺(tái)了新的《刑法典》以調(diào)整人口販賣的量刑方式。保加利亞則將更多的資源投入到歐盟外部邊界治理，2017年在與土耳其接壤的陸地邊界修建了長(zhǎng)達(dá)200多公里的隔離墻，并派遣軍隊(duì)駐守邊境以應(yīng)對(duì)難民潮。然而羅、保的地緣特殊性引發(fā)成員國(guó)擔(dān)憂，因?yàn)樗鼈兪莵?lái)自中亞、中東和非洲的移民偷渡到西歐的首選途經(jīng)國(guó)之一。此外，在歐盟看來(lái)，腐敗仍是制約兩國(guó)申根進(jìn)程的重要問題，兩國(guó)的司法改革也沒有發(fā)生質(zhì)的變化，甚至還出現(xiàn)法治惡化、疑歐的現(xiàn)象。

與此同時(shí)，申根機(jī)制本身也受到難民危機(jī)和新冠疫情的沖擊。自2015年起，“內(nèi)部邊境管制”這個(gè)有違申根區(qū)設(shè)立初衷的概念開始出現(xiàn)在歐洲政治視野。法國(guó)、德國(guó)、奧地利等申根成員國(guó)實(shí)施內(nèi)部邊境管制以應(yīng)對(duì)愈演愈烈的難民問題，部分國(guó)家還延長(zhǎng)了這一臨時(shí)舉措的使用時(shí)限。2020年新冠疫情暴發(fā)，面對(duì)公共衛(wèi)生威脅許多申根國(guó)家選擇關(guān)閉邊境。在內(nèi)外交困的窘境下，申根區(qū)擴(kuò)員暫時(shí)停下了腳步。

羅、保的申根進(jìn)程在2022年迎來(lái)轉(zhuǎn)折。烏克蘭危機(jī)全面升級(jí)深刻改變了歐洲地緣政治格局，歐盟希望通過(guò)一體化加強(qiáng)成員國(guó)之間的團(tuán)結(jié)，維護(hù)地區(qū)安全穩(wěn)定，因而歐盟擴(kuò)大和申根區(qū)擴(kuò)員都有了新的進(jìn)展和突破。

2022年12月8日，歐盟理事會(huì)一致同意，克羅地亞于2023年1月1日成為申根區(qū)成員國(guó)。然而，在羅、保兩國(guó)進(jìn)入申根區(qū)的議題上，盡管歐盟多次呼吁盡快將兩國(guó)納入，但荷蘭仍對(duì)保加利亞行使否決權(quán)，奧地利則以打擊非法移民不利為由同時(shí)對(duì)兩國(guó)行使否決權(quán)。2023年12月，荷蘭、奧地利終于對(duì)兩國(guó)加入申根區(qū)放行，但兩國(guó)仍需滿足歐盟提出的“加強(qiáng)邊境管控”“根據(jù)《都柏林規(guī)則》不加任何限制地遣返尋求庇護(hù)的人員”等條件。此后，歐盟機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)了兩國(guó)部分加入申根區(qū)的決議，該決議于2024年4月1日正式生效。12月，兩國(guó)終于如愿獲得申根區(qū)成員國(guó)資格。

加入申根區(qū)對(duì)兩國(guó)的意義

對(duì)于羅馬尼亞和保加利亞來(lái)說(shuō)，加入申根區(qū)意味著兩國(guó)進(jìn)一步融入歐盟商品、服務(wù)、資本和人員自由流動(dòng)的共同市場(chǎng)體系。首先，取消陸地邊境管制將有效降低運(yùn)輸成本，提高商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。兩國(guó)的陸地邊檢站經(jīng)常堵塞，貨車司機(jī)有時(shí)甚至需要等待五天以上才能過(guò)境。取消陸地邊檢將為兩國(guó)的陸路運(yùn)輸每年節(jié)約數(shù)十億歐元的成本，匈牙利—羅馬尼亞—保加利亞也將成為歐洲重型貨運(yùn)的路線之一。

其次，便利的入境制度將推動(dòng)兩國(guó)同其他申根區(qū)國(guó)家的人員交往，增加跨境勞動(dòng)力流動(dòng)的機(jī)會(huì)，從而提高地區(qū)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。保、羅屬于歐盟內(nèi)部人口跨境流動(dòng)率高的國(guó)家，2022年兩國(guó)的人口跨境流動(dòng)率分別達(dá)到了8.5%和12.5%，歐盟中只有克羅地亞的跨境流動(dòng)率比羅馬尼亞高出0.3個(gè)百分點(diǎn)。加入申根區(qū)后，勞動(dòng)力自由流動(dòng)將為兩國(guó)提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，尤其是在農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等對(duì)季節(jié)工和臨時(shí)工高需求的領(lǐng)域。

此外，加入申根區(qū)還將為兩國(guó)吸引外部投資，刺激其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。兩國(guó)的旅游業(yè)也將直接受益于優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境和便利的入境制度。

暴露出歐盟內(nèi)部問題

歐盟期待兩國(guó)加入申根區(qū)能鞏固歐盟內(nèi)部共同市場(chǎng)，并進(jìn)一步加強(qiáng)歐盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)。然而愿望能否成真，目前還言之過(guò)早。因?yàn)閮蓢?guó)長(zhǎng)達(dá)13年的加入申根區(qū)進(jìn)程暴露了歐洲一體化的諸多結(jié)構(gòu)性矛盾。歐盟成員國(guó)的民主法治程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)歷史背景存在明顯差異，內(nèi)部失衡不僅阻礙了一體化進(jìn)程的推進(jìn)，還加劇了成員國(guó)之間的不滿情緒，引發(fā)人們對(duì)歐盟未來(lái)的探討。

羅、保雖于2007年歐盟第六次擴(kuò)大時(shí)加入歐盟，但并不意味著它們達(dá)到了歐盟的標(biāo)準(zhǔn)。歐盟為這兩個(gè)國(guó)家在民主制度、自由市場(chǎng)、多元文化價(jià)值觀念等領(lǐng)域制定了改革任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)。兩國(guó)投入了大量的成本推動(dòng)改革，但在歐盟看來(lái)，羅、保的政治生態(tài)仍然被嚴(yán)重的貪污腐敗、不健全的法治體系以及有組織犯罪等問題困擾，這也是兩國(guó)長(zhǎng)期被申根區(qū)拒之門外的原因之一。因加入申根區(qū)進(jìn)程緩慢且屢次受挫，羅、保兩國(guó)民眾的疑歐情緒日益高漲。

與此同時(shí)，歐盟內(nèi)部去邊界化和再邊界化的爭(zhēng)論仍在繼續(xù)。2024年9月，德國(guó)宣布實(shí)施陸地邊境臨時(shí)管制以應(yīng)對(duì)非法移民和極端主義威脅。此外，歐洲議會(huì)選舉折射歐洲政壇集體“右轉(zhuǎn)”的趨勢(shì)，“法德軸心”和許多成員國(guó)陷入政治困境，烏克蘭危機(jī)持續(xù)激化地緣政治競(jìng)爭(zhēng)，地區(qū)不穩(wěn)定仍在加劇。歐盟能否抵擋洶涌的內(nèi)部分歧與外部壓力？面對(duì)內(nèi)外挑戰(zhàn)，歐盟國(guó)家是攜手并進(jìn)還是各自為營(yíng)？這些疑問都有待進(jìn)一步觀察。

（彭裕超為北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)歐洲語(yǔ)言文化學(xué)院副教授，盧梓源為北外巴爾干研究中心研究助理）