北方缺水地區(qū)“四水四定”創(chuàng)新管理戰(zhàn)略研究

摘 要：習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會提出“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”。為給甘肅省、黃河流域乃至北方缺水地區(qū)的生態(tài)保護和高質量發(fā)展，以及貫徹落實“四水四定”提供理論指導和參考，以甘肅省黃河流域為北方缺水地區(qū)代表，分析了存在的主要水問題，以及面臨的新形勢和所處的戰(zhàn)略地位，剖析了甘肅省黃河流域水資源管理的現(xiàn)狀，提出了新形勢下甘肅省黃河流域“四水四定”創(chuàng)新管理的戰(zhàn)略對策，包括開展頂層設計、強化水資源剛性約束、推進關鍵技術研發(fā)和工程建設、建立健全管理體制和機制，以及推進開展試點建設等。北方缺水地區(qū)實施“四水四定”的核心在于要把水資源作為剛性約束，優(yōu)化生態(tài)、能源和糧食發(fā)展格局，建立與水資源條件相協(xié)調的人口、城市、灌溉和產業(yè)發(fā)展規(guī)模，提升水與“城-地-人-產”的適配性，從根本上促進人水和諧發(fā)展。

關鍵詞：黃河流域；甘肅省；剛性約束；體制創(chuàng)新；管理機制；北方缺水地區(qū)

中圖分類號：TV62；TV882.1 文獻標志碼：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2025.02.001

引用格式：王浩，周祖昊，褚俊英，等.北方缺水地區(qū)“四水四定”創(chuàng)新管理戰(zhàn)略研究[J].人民黃河，2025，47（2）：1-7.

基金項目：中國工程院甘肅研究院咨詢項目（GS2022ZDI02）；水利部重大科技項目（SKS-2022070）

InnovativeManagementStrategyof“DefiningCity，Land，Populationand ProductionbyWater”inWater？ScarceAreasofNorthernChina

WANGHao1，ZHOUZuhao1，CHUJunying1，WANGHualan2，XIONGWei3，ZHOUTianhong2，ZUOYun3，ZHANGXusheng3，MAKai2，MAMingyue1，DENGQuancheng3

（1.StateKeyLaboratoryofSimulationandRegulationofRiverBasinWaterCycle，ChinaInstituteofWaterResourcesHydropowerResearch，Beijing100044，China；2.SchoolofEnvironmentalandMunicipalEngineering，LanzhouJiaoTongUniversity，Lanzhou730070，China；3.GansuProvincialWaterResourcesandHydropowerSurveyandDesignInstituteCo.，Ltd.，Lanzhou730000，China）

Abstract：GeneralSecretaryXiJinpingproposedtoadheretotheprincipleof“definingcity，land，populationandproductionbywater”（re？ ferredtoas“FourWatersandFourDeterminations”），atthesymposiumonecologicalprotectionandhigh？qualitydevelopmentintheYellow RiverBasininChina.Inordertoprovidetheoreticalguidanceandreferenceforecologicalprotectionandhigh？qualitydevelopmentinGansu Province，theYellowRiverBasin，andeventhewater？scarceareasinthenorthernChina，aswellastoimplementthe“FourWatersand FourDeterminations”policy，takingtheYellowRiverBasininGansuProvinceasarepresentativeofwater？scarceareasinnorthernChina，thispaperanalyzedthecharacteristicsandmainwaterissuesoftheregion，aswellasthenewsituationandstrategicpositionitfaced.The currentsituationofwaterresourcesmanagementintheYellowRiverBasininGansuProvincewasanalyzed，andstrategiccountermeasuresfor innovativemanagementofthe“FourWatersandFourDeterminations”policyintheYellowRiverBasinofGansuProvinceunderthenewsit？ uationwereproposed，includingcarryingouttop？leveldesign，strengtheningrigidconstraintsonwaterresources，promotingkeytechnology researchanddevelopmentandengineeringconstruction，establishingasoundmanagementsystemandmechanism，andpromotingpilotpro？ jects.Thecoreofimplementingthe“FourWatersandFourDeterminations”inwater？scarceareasofnorthernChinaistousewaterresources asarigidconstraint，optimizethedevelopmentpatternofecology，energyandfood，makethescaleofpopulation，urban，irrigation，andin？ dustrialdevelopmentcoordinatedwithwaterresourcesconditions，enhancethecompatibilityofwaterwithcity，land，populationandproduc？ tiondevelopment，andfundamentallypromotetheharmoniousdevelopmentofhumanandwaterresources.

Keywords：YellowRiverBasin；GansuProvince；rigidconstraint；institutionalinnovation；managementmechanism；northernwater？ scarceareas

0 引言

2019年9月，習近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會，明確提出“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”（簡稱“四水四定”），“把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產業(yè)和技術，大力推進農業(yè)節(jié)水，實施全社會節(jié)水行動，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉變”[1]，對新時期我國水資源保護利用提出了新要求。2023年4月，習近平總書記在廣東考察調研時強調“推進中國式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，發(fā)展節(jié)水產業(yè)”，將“四水四定”放在中國式現(xiàn)代化宏大場景中謀劃推進。“四水四定”實質是將水資源作為最大的剛性約束，實現(xiàn)以水而定、量水而行，倒逼“城-地-人-產”合理布局和用水方式轉型，走綠色、可持續(xù)的高質量發(fā)展之路[2]。我國南北方自然和社會水循環(huán)狀況存在明顯差異，北方缺水地區(qū)相對于南方豐水地區(qū)，其經濟社會和生態(tài)系統(tǒng)對水資源的依賴程度高，不同區(qū)域和用戶之間對水資源的競爭激烈，經濟社會發(fā)展耗水系數(shù)大、生態(tài)用水被嚴重擠占，地下水超采問題突出，而水體自凈能力偏低。水資源是北方地區(qū)經濟社會發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)的重要決定因素[3]，因而在北方缺水地區(qū)實施“四水四定”更為重要和迫切。

近年來，關于北方地區(qū)水循環(huán)及其生態(tài)環(huán)境的研究，主要側重于水資源演變、水安全調控、水污染控制、水資源配置、水資源節(jié)約集約利用和水沙治理等方面[4-5]，面向“四水四定”的研究仍處于探索階段。代表性的研究有：程蕾等[6]提出了“以水定產”概念框架，從協(xié)調機制、主體參與以及數(shù)據(jù)共享方面給出了黃河流域可持續(xù)水管理策略建議；陳巖等[7]分析了黃河流域高質量發(fā)展的主要特征，從落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、推進產業(yè)綠色發(fā)展、推進降污降碳等方面探討了落實“四水四定”和推動高質量發(fā)展的實現(xiàn)路徑。總體上，針對北方缺水地區(qū)特點，面向“四水四定”開展創(chuàng)新管理的前瞻性、系統(tǒng)性、綜合性研究亟待深入。本研究以水資源供需矛盾突出的甘肅省黃河流域作為北方缺水地區(qū)的代表，分析了存在的主要水問題，剖析了水資源管理的現(xiàn)狀，提出了未來“四水四定”創(chuàng)新管理戰(zhàn)略對策，以期為甘肅省、黃河流域乃至北方缺水地區(qū)的生態(tài)保護和高質量發(fā)展，以及貫徹落實“四水四定”戰(zhàn)略提供理論指導和參考。

1 甘肅省黃河流域狀況及面臨的水問題

黃河是我國第二大河，發(fā)源于青藏高原，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東九省（區(qū)）。黃河干流在甘肅境內“兩進兩出”，入甘南、經臨夏、穿蘭州、過白銀四市（州），長度為913km，占黃河干流全長的16.7%。黃河支流渭河、涇河、洮河和大夏河流經定西、天水、平涼、慶陽和武威五市。甘肅省黃河流域地處甘肅省中東部地區(qū)，面積為14.27萬km2，占甘肅省國土面積的33.5%，占黃河全流域面積的17.9%，分布有蘭州-西寧城市群和關中平原城市群，人口總量、地區(qū)生產總值、耕地面積分別占甘肅省的71.4%、68.1%和65.4%，是甘肅省經濟社會發(fā)展的核心地帶。甘肅省黃河流域處在干旱半干旱地區(qū)，西南高、東北低，分為甘南高原、黃土高塬溝壑區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)三大地貌區(qū)[8]。甘肅省黃河流域的地理位置如圖1所示。

隨著經濟和社會的快速發(fā)展，甘肅省黃河流域水問題日益突出，給水安全與可持續(xù)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1）水資源供需矛盾極為突出。甘肅省黃河流域是黃河上游最大的水源補給區(qū)和徑流匯流區(qū)，但分配的耗水指標小。甘肅省黃河流域多年平均自產地表水資源量115.6億m3，占黃河流域地表水資源量的19.8%。按照《國務院辦公廳轉發(fā)國家計委和水電部關于黃河可供水量分配方案報告的通知》（國辦發(fā)〔1987〕61號），分配給甘肅省的耗水指標為30.4億m3，占全流域耗水指標371億m3的8.2%，人均耗水指標為156m3，遠低于黃河流域內相鄰省份的人均耗水指標（寧夏人均為599m3，青海人均為295m3），還承擔著向石羊河供水的任務。受歷史和自然條件等的影響，甘肅省黃河流域經濟社會發(fā)展相對滯后，人均GDP為3.4萬元，是流域人均的52%，居黃河流域九省（區(qū)）的末位。按照《黃河流域水資源公報》，2022年甘肅省黃河地表水的供水量為36.37億m3，耗水量為30.26億m3，耗水指標已基本用完。隨著甘肅省黃河流域推進生態(tài)保護和高質量發(fā)展，人口增加、經濟增長和城市化進程加快，水資源剛性需求的保障尤為迫切。

2）“城-地-人-產”用水結構不合理。甘肅省農業(yè)用水比重大，占比超過一半。2022年甘肅省黃河流域的用水總量為37.88億m3，其中：農田灌溉用水量為20.53億m3，占該區(qū)總用水量的54.20%；林牧漁畜用水量為3.58億m3，占該區(qū)總用水量的9.45%；相對而言，工業(yè)用水比重小，用水量為3.58億m3，占比僅為9.45%。甘肅省黃河流域“城-地-人-產”用水過程帶來了水環(huán)境污染風險。雖然黃河干流出省境斷面水質連續(xù)8a達到Ⅱ類，但支流污染仍存在且較嚴重，如散渡河水質為Ⅴ類（屬中度污染），祖厲河、馬蓮河水質為Ⅳ類（屬輕度污染）[9]，用水后退排水過程的污染不容忽視。受氣候變化和強人類活動影響，甘肅省黃河流域生態(tài)用水嚴重不足[10]，甘南草原存在不同程度退化，濕地和沼澤面積呈萎縮態(tài)勢。渭河和涇河等支流徑流減少，并時有斷流發(fā)生。甘肅省黃河流域水土流失分布廣、強度大、流失多[11]，水土流失面積為4.47萬km2，占比為31.32%[12-13]。地下水超采仍存在，超采區(qū)面積由10a前的1694km2減少至現(xiàn)狀的635 km2，其中：慶陽市占50.6%，蘭州市占21.2%，白銀市和平涼市分別占14.2%和14.0%。隨著甘肅省黃河流域強科技、強工業(yè)、強省會、強縣域“四強”行動實施，“城”和“產”的水資源需求保障要求增強，面向生態(tài)保護和高質量發(fā)展的“城-地-人-產”用水結構亟待優(yōu)化。

3）水資源節(jié)約集約利用水平不高。隨著節(jié)水型社會建設不斷推進，灌區(qū)節(jié)水增效和城市節(jié)水降損及工業(yè)節(jié)水減排的改造實施，甘肅省黃河流域用水效率不斷提升，但受產業(yè)結構、生產技術和發(fā)展水平的影響，水資源節(jié)約集約利用水平與國內外先進地區(qū)相比仍存在較大差距。2022年，甘肅省黃河流域單位工業(yè)增加值用水量為17m3/萬元，明顯高于陜西、山西、河南、山東和四川等省，與黃河流域上游、下游和中游平均水平（分別為16.0，13.7、9.0m3/萬元）差距較大，還有較大節(jié)水潛力。甘肅省黃河流域單位GDP用水量為58m3/萬元（高于黃河流域平均值41.4m3/萬元），農田高效節(jié)水占比38%，灌溉水利用系數(shù)為0.57，相對于黃河流域先進水平仍有進一步提升的空間。此外，甘肅省黃河流域非常規(guī)水源利用程度低，城市污水再生利用率僅為10%。甘肅省黃河流域較低的用水效率，進一步加劇了水資源供需矛盾，亟須深度挖掘節(jié)水潛力，促進水資源節(jié)約集約利用[14]。

4）不同區(qū)域空間均衡性不足。甘肅省黃河流域各市（州）發(fā)展格局與水資源分布不匹配。蘭州市建成區(qū)面積為346.53km2，2022年常住人口、GDP分別占全省的17.06%、29.83%，但水資源量僅占全省的1.36%。定西市耕地面積占全省的15.8%，但水資源量僅占全省的3.92%。盡管引洮工程、引大入秦工程和景電工程等重大水利工程相繼建成并通水，但甘肅省黃河流域水網體系仍不完善，現(xiàn)代骨干水網體系尚未形成。甘肅省黃河流域現(xiàn)狀年各市（州）用水量占可用水量情況如圖2所示。由圖2可見，甘南州、臨夏州、白銀市、武威市現(xiàn)狀用水量已超出開發(fā)利用水量的紅線，主要原因是受分配的耗水指標限制；慶陽市、蘭州市和天水市用水量也日益受到限制。未來，蘭白經濟發(fā)展區(qū)、隴東能源基地新的增長極正在形成，水資源空間均衡性不足問題將愈加突出[15]。

2 甘肅省黃河流域面臨的新形勢和戰(zhàn)略定位

2.1 甘肅省黃河流域面臨的新形勢

甘肅省黃河流域面臨新的歷史機遇和形勢如下：

1）黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。甘肅省作為黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和補給區(qū)，肩負著黃河上游生態(tài)修復、水土保持和污染防治的重任。

2）全方位貫徹“四水四定”，推進重大國家戰(zhàn)略。黃河流域水資源匱乏，甘肅省屬于后發(fā)省份，破解發(fā)展和資源約束的難題需要全方位貫徹執(zhí)行“四水四定”，切實把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產業(yè)發(fā)展，實施全社會節(jié)水行動，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉變。

3）《中華人民共和國黃河保護法》的實施，為流域治理提供了法律基礎和保障。《中華人民共和國黃河保護法》規(guī)定，在黃河流域實行水資源剛性約束制度，堅持“四水四定”，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，促進人口和城市科學合理布局，構建與水資源承載能力相適應的現(xiàn)代產業(yè)體系。

4）實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設西部陸海新通道、推進西部大開發(fā)、共建“一帶一路”，重塑經濟發(fā)展新優(yōu)勢。甘肅省黃河流域要著力全面激發(fā)農村發(fā)展活力，綜合施策推進鄉(xiāng)村全面振興。推進西部陸海新通道建設是我國優(yōu)化區(qū)域開放布局、推進西部大開發(fā)形成新格局的重大戰(zhàn)略部署，甘肅省黃河流域應充分發(fā)揮自身在“一帶一路”中的紐帶作用，深化陸海雙向開放。

5）建設社會主義現(xiàn)代化幸福美好新甘肅戰(zhàn)略要求。按照全面建成社會主義現(xiàn)代化強國兩步走的戰(zhàn)略安排，甘肅省貫徹新發(fā)展理念，推動社會主義現(xiàn)代化幸福美好新甘肅建設。

2.2 新形勢下甘肅省黃河流域的戰(zhàn)略定位

新形勢下甘肅省黃河流域在國家發(fā)展格局中的重要戰(zhàn)略定位如下：

1）國家重要的西部生態(tài)安全屏障。甘肅省黃河流域屬于黃河重點生態(tài)區(qū)，連接青藏高原生態(tài)屏障區(qū)和北方防沙帶，是“三區(qū)四帶”生態(tài)格局的重要構成部分[16]。甘南高原林草、濕地分布面積較大，對黃河徑流具有重要補給和調節(jié)作用，是我國保障江河源生態(tài)功能、維系生態(tài)系統(tǒng)平衡、構筑國家生態(tài)屏障、建設生態(tài)文明高地的重要區(qū)域。

2）國家重要的綜合能源基地。甘肅省黃河流域隴東地區(qū)化石能源儲量豐富，是鄂爾多斯國家級能源基地重要組成部分。甘肅省未來以平涼、慶陽和天水為重點打造隴東綜合能源基地，推進煤炭綠色開發(fā)、煤電清潔生產和石油天然氣勘探開發(fā)。

3）“一帶一路”上的黃金通道。甘肅省黃河流域位于古絲綢之路與黃河的交會地帶，是我國向西開放的前沿和重要門戶，積極融入“一帶一路”建設、西部陸海新通道建設已成為重要趨勢。

4）西北民族團結的橋梁紐帶。甘肅省黃河流域是漢族、藏族、回族、土族、蒙古族等多民族聚居融合的地區(qū)，民族團結是各族人民的生命線，需要凝聚全民族合力與黃河流域同步實現(xiàn)現(xiàn)代化。

3 甘肅省黃河流域水資源管理現(xiàn)狀剖析

甘肅省作為黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的“首倡之地”，對落實該項重大國家戰(zhàn)略有著義不容辭的責任，亟須全方位貫徹“四水四定”要求，提高水與“城-地-人-產”的適配性和協(xié)調性，探索水資源約束下生態(tài)保護和高質量發(fā)展之路。當前，甘肅省在貫徹落實“四水四定”方面還有如下問題。

1）面向“四水四定”的水資源管理體制不順。甘肅省黃河流域經濟社會發(fā)展中以水而定、量水而行等適水發(fā)展理念的貫徹受到行業(yè)壁壘限制，城市建設、人口集聚、土地開發(fā)、產業(yè)發(fā)展的約束控制指標尚不精確。適合總量控制、面向“四水四定”的管理體制頂層設計落地困難，良性“四水四定”空間格局尚未完全建成。在當前管理體制下，水利、住建、自然資源、農業(yè)農村、發(fā)展改革、工信等部門管理目標有沖突，管理制度執(zhí)行困難重重。

2）面向“四水四定”的水資源管理機制不暢。甘肅省黃河流域水資源對經濟社會發(fā)展的剛性約束機制已經建立，但用水管控指標在流域、區(qū)域、工程及行業(yè)間分布不平衡，無水可用與指標不足并存，局部地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展布局及結構規(guī)模未能按照水資源剛性約束要求嚴格管控。農業(yè)節(jié)水灌溉工程總體資金需求大，水利與農業(yè)、政府與農戶尚未形成合力，無法形成長效機制。多部門協(xié)同機制尚未有效建立，剛性約束執(zhí)行力度和標準存在差異。白銀、靖遠、榆中等地區(qū)農業(yè)水價改革在有序推進，但總體上水價對節(jié)水行為的激勵作用有限，水市場還不完善，無法促進形成資源節(jié)約的產業(yè)結構、增長方式和消費模式。隨著節(jié)水成本的進一步提高，各地區(qū)、各部門、各用戶的節(jié)水內生動力不足，增水指標需求尤為強烈。

3）面向“四水四定”的管控技術手段不足。甘肅省黃河流域用水底數(shù)不精確，存在部分地區(qū)灌溉面積、農村居民自打井數(shù)量等無統(tǒng)計數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。地表水引水和地下水取用水監(jiān)測計量設施建設年代跨度大，老舊設施計量精度差。水情預報預測能力弱，水資源調度體系不完善，調度缺乏技術支撐。地表水和地下水協(xié)同管控不足，隴東局部地區(qū)缺少替代水源，仍有410 km2的地下水超采區(qū)。

應充分認識甘肅省作為西部生態(tài)安全屏障、綜合能源基地、“一帶一路”上的黃金通道、西北民族團結紐帶的重要戰(zhàn)略地位。統(tǒng)籌落實黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、西部大開發(fā)形成新格局等重大國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需要。綜合甘肅省黃河流域水資源保護利用面臨的突出問題，開展水資源保護利用“四水四定”管理創(chuàng)新，既是新時期甘肅省黃河流域水資源可持續(xù)利用的必然選擇，也是以最可靠的優(yōu)質水資源支撐甘肅省經濟社會實現(xiàn)高質量跨越式發(fā)展的關鍵舉措和迫切需求。

4 新形勢下甘肅省黃河流域“四水四定”創(chuàng)新管理戰(zhàn)略對策

推進新形勢下甘肅省黃河流域“四水四定”管理創(chuàng)新，必須堅持問題導向，運用改革創(chuàng)新破解甘肅省黃河流域水資源管理瓶頸問題。全方位貫徹“四水四定”原則，把水資源作為剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉變，走綠色、可持續(xù)的高質量發(fā)展之路，促進人與自然和諧共生，為甘肅省實施“四強”行動，全面建設社會主義現(xiàn)代化幸福美好新甘肅提供水資源保障。

1）開展甘肅省黃河流域“四水四定”的頂層設計。基于北方缺水地區(qū)特點，開展“四水四定”的頂層設計。以水資源作為剛性約束，考慮經濟社會發(fā)展不同階段的要求，科學規(guī)劃城市布局、土地利用、人口布局和產業(yè)布局，提升水與“城-地-人-產”的適配性和協(xié)調性。北方缺水地區(qū)“四水四定”的基本范式包括“可用水量核定—需水計算—優(yōu)化配置—適水調整”四部分內容。一是在可用水量核定方面，應綜合考慮水資源條件、水利工程、多水源特征、開發(fā)利用技術經濟性，明確各行政區(qū)可用水量，包括地表水、地下水、非常規(guī)水以及外調水（如圖3中①所示）。二是在需水計算方面，應綜合考慮用水效率和效益，識別“城-地-人-產”多用戶、層次化的需水要求（如圖3中②所示）。三是在優(yōu)化配置方面，供需配置目標通常包括兩大類，即行政區(qū)內部性最大化和外部性最小化，其中，內部性最大化主要體現(xiàn)為水資源利用高效率、高效益和高供水保證率，外部性最小化主要體現(xiàn)為經濟社會“取-用-耗-排”水過程帶來的生態(tài)擾動最小化、環(huán)境影響最小化以及不同行政區(qū)經濟發(fā)展水平和社會不公平差異的最小化。在目標識別基礎上，利用優(yōu)化算法開展分水源、分行業(yè)、分區(qū)域的水資源多目標優(yōu)化配置計算（如圖3中③所示），使有限的水資源創(chuàng)造更大的效益，逐步縮小行業(yè)、區(qū)域發(fā)展差距，明確“城-地-人-產”的分配水量[17]。四是在適水調整方面，基于多水源和多用戶水量分配結果，綜合考慮各行業(yè)先進用水指標要求、邊際效益等因素，通過反饋和調整給出“城-地-人-產”的適度發(fā)展規(guī)模和合理布局[18]，引導經濟社會適水、高質量發(fā)展（如圖3中④所示）。

甘肅省黃河流域應突出重點，積極探索面向“四水四定”的分區(qū)域、分類型發(fā)展模式，實施戰(zhàn)略分區(qū)，如圖4所示。甘肅省黃河流域有四大功能分區(qū)，包括甘南片區(qū)、蘭州市、隴中片區(qū)和隴東片區(qū)。一是甘南片區(qū)，包括甘南州和臨夏州，作為國家重要的西部生態(tài)安全屏障，肩負著水源涵養(yǎng)、水土保持、保護生物多樣性等責任，發(fā)展重心和產業(yè)布局應聚焦“以水定地”，以水源涵養(yǎng)為重任，嚴格控制自然資源開發(fā)強度，加快轉變農牧業(yè)生產方式，推動生態(tài)和環(huán)境的保護；二是蘭州市，應發(fā)揮西部地區(qū)重要中心城市、工業(yè)基地、綜合交通樞紐和絲綢之路經濟帶的核心節(jié)點城市作用，強化水資源節(jié)約集約利用，提升水資源配置效率與效益，發(fā)展重心和產業(yè)布局應聚焦“以水定城”；三是隴中片區(qū)，包括白銀市、定西市、天水市和武威市（天祝縣），應發(fā)揮經濟發(fā)展、人口聚集的核心地帶作用，發(fā)展重心應聚焦“以水定人”，構建以本地水為主、引調水和非常規(guī)水聯(lián)合調配的供水保障體系；四是隴東片區(qū)，包括平涼市和慶陽市，應充分發(fā)揮其國家重要的能源生產基地、西北地區(qū)重要石油煉化基地、傳統(tǒng)能源和新能源綜合利用示范基地的作用，聚焦“以水定產”，倒逼產業(yè)結構升級，探索發(fā)展能源新質生產力，促進傳統(tǒng)能源綠色節(jié)水發(fā)展新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)節(jié)水與減污目標。

2）強化水資源剛性約束，嚴守生態(tài)、環(huán)境底線和用水效率紅線。應進一步明確甘肅省黃河流域各區(qū)域的可用水量，量化給出地表水、地下水、外調水以及非常規(guī)水源可用水量。在強化剛性約束作用基礎上，堅持以人為本、產業(yè)為要、生態(tài)為重，處理好開源和節(jié)流、存量和增量、時間和空間的關系，實現(xiàn)“城-地-人-產”適配與協(xié)同。根據(jù)《甘肅省水利廳關于印發(fā)〈甘肅省黃河流域水安全保障規(guī)劃〉的通知》（甘水規(guī)計發(fā)〔2021〕405號）測算，甘肅省黃河流域現(xiàn)狀年經濟社會缺水約6.2億m3，其中隴東地區(qū)缺水率達24%。受未來氣候變化以及經濟社會高質量發(fā)展要素集聚影響，甘肅省黃河流域水資源供需矛盾將更加尖銳。必須嚴守生態(tài)底線，強化河湖生態(tài)流量管控，加強地下水的恢復和保護，促進流域水生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展。必須嚴守環(huán)境底線，針對“城-地-人-產”實現(xiàn)“源頭-過程-末端”全鏈條綜合治理，促進流域水環(huán)境持續(xù)提升向好，保護黃河“一水安瀾”。必須嚴守用水效率紅線，實施深度節(jié)水挖潛，實現(xiàn)水資源節(jié)約利用水平達到全國同類地區(qū)先進，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉變。

3）研發(fā)甘肅省黃河流域“四水四定”關鍵技術，推進水網重大工程建設。科學布設用水計量設施，積極利用物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術，加快建立“空天地一體化”水資源、水環(huán)境與水生態(tài)監(jiān)測體系[19]，實現(xiàn)“城-地-人-產”用水總量精準測定，建立信息共享機制。推進制定多水源聯(lián)合調度方案，實現(xiàn)不同天然來水頻率條件下的水資源動態(tài)管理。推進地表水-地下水聯(lián)合運用和協(xié)同控制，通過節(jié)水控水、水源置換等措施，逐步實現(xiàn)超采區(qū)地下水采補平衡。將實施水網重大工程作為推動新階段水利高質量發(fā)展的重要實施路徑[20]，加快推進引洮供水二期配套工程建設，科學論證白龍江引水工程，謀劃大通河水資源利用工程，呼吁將甘肅黃河流域水資源配水工程納入國家南水北調西線骨干工程考慮，實現(xiàn)用水總量控制下的空間均衡。

4）健全甘肅省黃河流域“四水四定”管理體制。推動甘肅省黃河流域成立落實“四水四定”領導專組，建立“省負總責、市縣落實”的工作機制，按照水與“城-地-人-產”關聯(lián)特征，明確水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、農業(yè)農村、發(fā)展改革、工信等多部門職責并建立聯(lián)動協(xié)調機制[21]。通過多部門通力合作，破解城市、產業(yè)發(fā)展的水資源不足難題，解決基本農田保灌與地下水超采等問題。將總量控制與定額管理相結合，建立分級管理體制，省級水行政主管部門把控市（州）用水總量和出境斷面水質，市（州）級部門管理縣級用水總量和出境斷面水質，縣級相關部門管控用水定額。按照承擔的任務和收益狀況劃分純公益性、準公益性、經營性單位，深化基層水管單位改革。

5）建立完善甘肅省黃河流域“四水四定”管理機制。統(tǒng)籌水資源保護與水資源保障，建立水資源要素對轉變經濟發(fā)展方式的倒逼機制和水指標統(tǒng)籌調配管理機制，優(yōu)先盤活市域、縣域“水指標”，以取水許可管理為抓手，針對區(qū)域、行業(yè)根據(jù)水資源利用效率動態(tài)調整總量指標，解決區(qū)域性、工程性水指標不均衡問題[22]。建立全社會主動節(jié)水機制，探索可持續(xù)的節(jié)水投入模式，因地制宜實施季節(jié)性水價，在枯水期實行較高的價格，進一步完善城鎮(zhèn)居民用水階梯水價和城鎮(zhèn)非居民用水、特種用水超定額累進加價制度，制定農業(yè)水價精準補貼和節(jié)水獎勵實施辦法。建立上下游生態(tài)補償機制[23]，通過征收流域生態(tài)補償基金、深化水資源稅費制度改革等措施，提高上游水源涵養(yǎng)區(qū)草原生態(tài)保護的補獎標準。全面建立水權水市場，在用水總量控制的前提下，利用市場機制調節(jié)用水權在地區(qū)間、用戶間的分配，實現(xiàn)政府、市場與社會等多部門協(xié)同[24]。

6）多層級推進甘肅省黃河流域“四水四定”創(chuàng)新管理試點建設。推進分區(qū)分類施策，多層級開展“四水四定”試點建設。在省級層面，支持黃河流域在甘肅省率先開展“四水四定”創(chuàng)新管理先行先試；在市（州）級層面，推動黃河流域市（州）層面編制“四水四定”試點實施方案并印發(fā)實施；在縣級層面，分批、分類開展“四水四定”試點示范建設，編制縣級試點示范建設實施方案。通過不同類型試點建設積累經驗，以點帶面總結凝練一批可復制、可推廣的新方法、新路徑和新模式，提升經濟社會發(fā)展與水資源承載能力的適應性，推進甘肅省黃河流域“四水四定”創(chuàng)新管理落到實處。

5 結束語

以水資源供需矛盾突出的甘肅省黃河流域作為北方缺水地區(qū)代表，分析了甘肅省黃河流域存在的主要水問題，剖析了其面臨的新形勢和戰(zhàn)略定位。基于甘肅省黃河流域水資源管理的現(xiàn)狀，從開展“四水四定”頂層設計、強化水資源剛性約束、研發(fā)關鍵技術、健全管理體制、完善管理機制、推進試點建設等方面提出了新形勢下“四水四定”創(chuàng)新管理戰(zhàn)略對策。

當前，在我國北方缺水地區(qū)實施“四水四定”尤為迫切和重要，其核心在于要把水資源作為剛性約束，基于經濟社會發(fā)展不同階段的特點，優(yōu)化生態(tài)、能源和糧食發(fā)展格局，建立與水資源條件相協(xié)調的人口、城市、灌溉和產業(yè)發(fā)展規(guī)模，提升水與“城-地-人-產”的適配性，從根本上促進人水和諧發(fā)展。

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【責任編輯 趙宏偉】