城鄉融合視角下加快農業轉移人口市民化路徑研究

【摘要】城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，農業轉移人口市民化是推動城鄉融合發展的重要動力。當前，我國農業轉移人口市民化面臨農業轉移人口落戶意愿、能力和地方政府推動農業轉移人口市民化積極性均有待提升的難題。究其原因，一方面是我國城鄉成員資格與公共服務權益和財產權益高度關聯，使得農業轉移人口面臨多重選擇難題；另一方面是農業轉移人口市民化的公共成本分擔機制有待優化。為此，可通過分離成員資格、公共服務權益和財產權，深化“人地錢”制度及公共服務供給機制改革等措施進一步推動農業轉移人口市民化。

【關鍵詞】成員資格" 公共服務權益" 財產權益" 農業轉移人口市民化" 城鄉融合發展

【中圖分類號】F323.6" " " " " " " " " " " " " " " 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.01.010

黨的二十屆三中全會提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。農業轉移人口市民化是推進城鄉融合發展的重要動力。破除阻礙農業轉移人口市民化的難點堵點，進一步完善農業轉移人口市民化的相關體制機制，是現階段推進城鄉融合發展的迫切需求。為此，亟需實施基于常住地戶籍登記的基本公共服務供給機制，以促進符合條件的農業轉移人口在社會保險、住房需求及隨遷子女教育等關鍵領域，獲得與遷入地戶籍人口同等的權益保障，進而有效推動農業轉移人口全面融入城市，加速市民化進程。農業轉移人口市民化是人口流動的主要方式，也有助于推動城市發展實現規模經濟。人口流動的阻滯因素是發展經濟學和城市區域經濟學的重要研究內容。二元經濟理論作為發展經濟學中的重要分支之一，主要研究發展中國家現代部門和傳統部門之間的勞動生產率差距以及引起結構轉型的動力機制。這類研究的重點是為什么勞動力會從傳統部門向現代部門轉移，這種遷移對整個經濟的發展會產生怎樣的影響，較好地解釋了城鄉融合發展中的勞動力流動機制。空間經濟學主要研究交通運輸成本（冰山成本）對城鄉人口流動的阻滯作用，為解釋交通、互聯網等城鄉聯通設施對人口流動的影響提供了新的研究視角。但是，相較于可見的城鄉聯通成本，制度性成本是影響中國人口流動更為重要的因素。

近年來，我國不斷深化戶籍制度改革，加快農業轉移人口市民化取得一定成效。但是，農業轉移人口落戶城鎮仍存在“不能落”轉為“不愿落”的矛盾，程郁等（2022）研究發現，雖然省內流動農民工數量持續增長，但大多落戶意愿較低，這種農民工落戶供需的結構性錯配，導致農業轉移人口陷入“愿落不能落、能落不愿落”的兩難困境。[1]我國人口流動仍表現為以近距離流動、省內流動、“鄉—城”流動為主。[2]流動距離越大，遷移戶口的可能性越低，則戶籍城鎮化率與常住人口城鎮化率之間差距越大。學界針對農民落戶城市意愿低的原因開展了廣泛的研究，部分研究重點關注城市側，認為進城農民不愿意落戶城鎮往往與進城農民城鎮居住狀況欠佳[3]、城鎮公共服務可得性不高[4]、“人錢”“人地”掛鉤政策對城市政府激勵效果不理想[5]等息息相關。還有部分研究重點關注農村側，認為農村“三權”財產權益彰顯和有償退出機制缺失阻礙了農業轉移人口市民化[6]，為了不失去農村集體成員利益，農業轉移人口選擇只轉移不落戶。

本文從戶籍制度、土地制度和公共服務供給制度的綜合視角，闡釋農業轉移人口市民化面臨的挑戰，建立“成員資格—公共服務權益—財產權益”相互關聯的理論框架，提出加快農業轉移人口市民化、推動城鄉融合發展的改革思路。

城鄉融合視角下農業轉移人口市民化面臨的現實挑戰

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視戶籍制度改革和促進基本公共服務均等化，農業轉移人口市民化的規模和質量都得到了顯著提升。2024年《政府工作報告》強調，要讓有意愿的進城農民工在城鎮落戶，推動未落戶常住人口平等享受城鎮基本公共服務。目前，我國正處于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的關鍵階段，農業轉移人口的市民化進程仍面臨不少現實挑戰。

農業轉移人口市民化意愿和能力有待提升。農業轉移人口市民化不僅僅是落戶城鎮，其實質是公共服務和社會權利的均等化。目前，由于收入不穩定和相對較高的居住成本等因素，許多農業轉移人口定居城鎮的意愿和能力受到限制。數據顯示，2021年，愿意在居住地落戶的農業轉移人口比例僅為22.5%，較2019年下降了5.3個百分點。[7]

一方面，農業轉移人口大多為從事外賣、快遞等行業的靈活就業人員，這些行業大多收入不高且就業穩定性較差，這導致社會保障難以落實，進而阻礙了農業轉移人口的市民化。近年來，網約車司機、快遞員和外賣配送員等新就業形態迅速發展，據2023年初全國總工會發布的第九次全國職工隊伍狀況調查顯示，目前，我國新就業形態人員達到8400萬，其中52.1%是農業戶籍。[8]與傳統就業形態相比，新就業形態缺乏固定的勞動關系，許多外賣騎手為“眾包”形式，他們同時接入多家平臺，并沒有明確和固定的雇主，難以繳納城鎮職工社會保險，社會保障水平有待提升。新就業形態從業人員的社保難題，進一步導致公共就業服務覆蓋面不足以及其子女入學難等一系列新問題，構成了農業轉移人口市民化進程中的新挑戰。

另一方面，城鎮居住成本較高也在一定程度上阻礙了農業轉移人口的市民化進程。大部分農業轉移人口的收入相對較低，而一、二線大城市的居住成本較高，保障性住房建設相對滯后，難以完全滿足農業轉移人口對低成本住房的需求，許多農業轉移人口居住在城市邊緣地區或城鄉交匯地帶，而這類區域的居住條件和周邊設施均亟待完善。根據《2018年農民工監測調查報告》，農業轉移人口在城市購買住房的數量占比為19%，而享受保障性住房的占比僅為2.9%。[9]

城鎮公共服務可及性和均等化水平亟待提升。隨著城鎮化的推進，農業轉移人口的規模日益擴大，他們對公共服務的需求也愈加迫切，這也在一定程度上突顯了深化常住地公共服務改革的必要性和緊迫性。目前，教育、醫療、養老和住房等公共服務供給的均衡化和優質化水平仍待提升。

一是農業轉移人口隨遷子女教育質量有待提升。近年來，我國農業轉移人口隨遷子女入學覆蓋面得到極大拓展，超過九成的隨遷子女能夠進入公辦學校就讀。[10]很多城市均放開了農業轉移人口子女入學的限制，但是農業轉移人口將子女帶入常住地入學的意愿仍不是很強烈。這其中的主要原因是，農業轉移人口及其隨遷子女大多居住在開發區、工業園區、城鄉接合部附近，而這些區域學校數量較少，難以滿足其就近入學的需求。

二是城鎮醫療服務對農業轉移人口隨行人員的覆蓋程度有待進一步拓展。為了照看隨遷子女，或者便于照顧老人，很多農業轉移人口往往選擇攜老人進城。跨省異地就醫執行參保地報銷政策，常住地就醫費用往往較高，而參保地報銷比例則相對較低，這導致隨遷老人跨省異地就醫意愿不強，“小病挺，大病拖”的現象較為突出。2023年1～12月，全國門診費用跨省直接結算1.18億人次，[11]相較于1.25億跨省流動人口來說，人均不到一年一次。

三是城鎮養老服務供給短板亟待補齊。目前，我國的養老服務主要以居家養老為基礎，社區養老為輔助，機構養老為補充。國家衛健委相關數據顯示，近90%的老年人選擇在家庭中養老，大約7%的老年群體則依靠社區服務養老，只有約3%的老年人入住養老機構。[12]國家層面的居家養老政策規劃體系仍需進一步完善，許多老年人在生活照料和醫療支持方面仍面臨一定挑戰。

四是公共租賃住房供需不平衡。目前，農業轉移人口主要依賴公租房和住房公積金作為住房保障，但公共租賃住房的供應相對不足，能夠租賃公租房的農業轉移人口占比較低。[13]這一現象在一、二線大城市更為突出，公租房供應與需求之間存在較大缺口，導致租房市場競爭激烈、租金上漲，增加了農業轉移人口面臨的居住壓力。

一些地方政府推動農業轉移人口市民化的積極性需進一步提高。為促進農業轉移人口的市民化，中央政府已出臺了一系列“人地錢”掛鉤相關政策，這有效提升了地方政府提供基本公共服務的能力。然而，地方政府在推進農業轉移人口市民化方面的積極性仍需提升，主要表現在以下方面：一是政策執行力度仍待加強。部分地區未能精準落實國家相關要求，制定并實施省（區、市）對農業轉移人口市民化獎勵配套政策。[14]二是相關政策需進一步細化。一些省市未能充分細化落實《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》等指導性文件，區域之間和不同層級城市之間缺乏明確統一的標準，這使得政策的實施效果欠佳。

成員資格、公共服務權益和財產權益相互關聯與農業轉移人口市民化

在城鄉人口流動過程中，個體在短期決策時通常以預期收入最大化為依據；而家庭在進行長期遷移決策時，則會考慮包括制度性收益在內的綜合預期收益。[15]我國基于戶籍登記的城鄉二元制度，將成員資格、公共服務權益和財產權益劃分為不同的結構，三者之間的關系對人口流動產生了不同的影響。例如，在城鄉二元體制下，享受城鎮公共服務權益往往需要先獲得城鎮戶籍；同樣，獲得農村集體土地的財產權益也基于農村集體經濟組織的成員資格。

成員資格與公共服務權益相互關聯，使農業轉移人口難以同等享受公共服務。成員資格是指個體在特定社團或組織中的身份，這種身份通常基于法律關系而成立。[16]農民在農村集體經濟組織中所具備的成員資格，由法律規定，具有極強的邊界約束性。《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第十一條明確規定，戶籍在或曾經在農村集體經濟組織并與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障的居民，為農村集體經濟組織成員。公共服務權益，系公民所享有的、可要求國家采取特定作為，進而獲取相應權益的一項法定權利。[17]這一權益意味著可以請求國家提供基本權利實現所需的物質、程序或者服務，如失業救濟、免費教育、提供基本醫療保健、職業培訓等。

城鄉二元體制下，成員資格與公共服務權益互相捆綁，城市市民權益與戶籍未完全脫鉤，與常住未能完全掛鉤。我國城鄉之間公共服務供給存在差異和一定程度的不均等性，因此成員資格所掛鉤的公共服務權益在城鄉區域間也存在差別。如果無法獲得城鎮戶籍，則享受城鎮公共服務的范圍和質量也會因此受到影響。近年來，盡管未落戶農業轉移人口享受的基本公共服務范圍和質量得到有效提升，但總體上，仍有部分城市的優質資源短缺，未落戶農業轉移人口的基本公共服務供給水平仍待進一步提升。

財產權益與成員資格相互關聯，制約了農業轉移人口市民化能力。財產權益是民事權利體系中的基本類別，是以財產為標的、以經濟利益為內容的權利，包括物權、知識產權、債權和繼承權等。[18]與人口流動密切相關的財產權益是土地財產權，包括土地使用權、經營權、承包權、繼承權等。根據《中華人民共和國農村土地承包法》，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地，并享有土地經營權及其流轉。黨的二十屆三中全會特別強調，要“保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權”。為促進資源的合理流動與配置，還應鼓勵探索建立基于農民自愿且伴有相應經濟補償的土地權益退出機制，以此作為推進城鄉融合發展的重要一環。

但是，目前在農村端，財產權益與成員資格關聯度較高，這在一定程度上降低了農民自愿退出集體經濟組織成員資格的意愿。進城落戶農民依法自愿有償退出集體經濟組織成員資格的轉讓范圍限制在村集體內，而由于農村集體經濟組織財力較為薄弱，缺乏退出補償資金，補償標準難以滿足農民期望。據相關調查統計，擔心失去生活保障及補償過低是農民工不愿退出宅基地的主要原因。[19]這種狀況制約了農業轉移人口市民化的能力，影響了農業轉移人口市民化進程。

公共服務權益與財產權益關聯，使農業轉移人口市民化意愿下降。當前，在城鄉兩端都存在公共服務權益與財產權益高度關聯的問題。在城市端，部分城市公共服務權益與房屋所有權掛鉤，例如，在基礎教育方面，一些城市基礎教育以房產為依據劃片區入學。房產與公共服務權益掛鉤，直接抑制了農業轉移人口進城落戶的意愿，也使得未落戶農業轉移人口穩定定居城鎮的意愿下降。在鄉村端，財產權益與公共服務權益也高度關聯。農村集體組織成員的公共服務權益植根于土地集體所有權之上，他們共同參與集體土地的管理，共享集體組織收益，包括共享利益和分享利益。[20]共享利益主要是集體經濟組織提供的農村公共物品，主要由上級政府通過財政支出來安排。[21]分享利益的實質是賦予集體成員參與集體土地所有權相關利益分配的權利。由于公共服務權益與財產權益相互關聯，所以盡管一些農業轉移人口已經進城，但由于擔憂失去分享集體利益的機會，因而也不愿意退出農村集體經濟組織成員資格和農村集體土地經營權，導致農業轉移人口市民化不徹底，產生“兩頭占地”問題。

此外，財政壓力較大是一些地方政府推動農業轉移人口市民化積極性不足的重要原因之一。中央與地方之間農業轉移人口市民化成本分擔機制仍待進一步完善，一方面，基本公共服務擴容提質給地方政府造成了較大的財政壓力，降低了地方政府推進農業轉移人口市民化的積極性。比如，武漢、南京等地近年來小學入學人數持續走高，學位資源存在階段性緊缺。[22]

另一方面，中央財政獎勵的激勵作用仍待進一步強化。在現行分稅制以及公共服務支出責任劃分不變的情況下，農業轉移人口市民化的財政成本絕大部分由地方政府負擔，“人地掛鉤”相關政策中財政獎勵的激勵作用并不明顯，未能充分激發地方政府積極性。據相關研究顯示，地方政府需要承擔農業轉移人口市民化的大部分財政成本，但其享有的市民化財政收益卻相對有限。這種財政收支不平衡，即財政凈支出的較大壓力，無疑影響了其積極性和動力。[23]

城鄉融合視角下加快農業轉移人口市民化的改革路徑

人口流動是有力推進新型城鎮化的重要機制，[24]深化城鄉融合體制機制改革，關鍵在于處理好城鄉成員資格、公共服務權益和財產權益之間的關聯關系，有效促進人口流動，實現城鄉均衡發展。而推進成員資格、公共服務權益和財產權益的分離是一個長期的改革過程，需要分階段推進。

短期來看，需著力推進成員資格、公共服務權益與財產權益分離改革，解決農業轉移人口無法同等享受公共服務問題。一是逐漸分離成員資格和公共服務權益，使農業轉移人口充分享有同等的公共服務。目前，加快農業轉移人口市民化最迫切的是需解決隨行老人社會保障問題。短期來看，可以考慮設立過渡期，逐步推動全面實現隨行老人參加常住地居民醫保的目標。破解隨行老人難以參加常住地居民醫保問題的關鍵是要合理減輕流入城市地方財政壓力。為此，可探索嘗試由流出地政府、流入地政府和個人共同承擔財政補貼費用的過渡機制。過渡期內，根據隨行老人在流入地居住年限，逐步降低流出地政府和個人繳費比例，提高流入地政府的財政補貼比例。過渡期結束后，隨行老人可與當地戶籍居民同等享受居民醫保。

二是逐漸分離公共服務權益與財產權益，使農業轉移人口子女平等享有良好的公共教育服務。黨的二十屆三中全會提出，要“優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制”。為了有效提升農業轉移人口隨行子女教育質量及保障政策執行的穩定性，關鍵在于破解農業轉移人口子女與當地戶籍人口非同一順位入學的問題。可考慮以設置合理等待期為突破口，試行隨行子女與當地戶籍人口同一順位入學政策，穩定農業轉移人口子女入學預期。從國際通行做法來看，設置流動人口享受公共服務的等待期是必要的。為此，可根據人口流入地區適齡兒童規模、學位供給壓力等情況，明確合理的農業轉移人口隨行子女入學等待期，滿足等待期要求的合理安排統一順位入學。

中期來看，需要推動在農村分離財產權益與成員資格，在城鎮深化“人錢掛鉤”制度改革。一是逐漸分離農村財產權益與成員資格，推動進城落戶農民依法自愿有效退出農村集體經濟組織成員資格。可以首先嘗試在中西部地區小范圍內，開展土地承包經營權和宅基地使用權向外來人口流轉的試點工作，推動農村戶籍權益合理定價，提升農業轉移人口落戶城鎮的意愿。為增強農業轉移人口的落戶積極性，一方面，要以法律形式明確，落戶城鎮并不影響農民土地承包經營權和宅基地使用權的權屬；另一方面，要持續優化農民土地承包經營權及宅基地使用權的有償退出與流轉機制，鼓勵農民依據法律程序，自愿且有償地進行權利轉讓，從而實現個人利益的增益與最大化。

二是統籌推進“人錢掛鉤”與金融資本改革、稅收制度改革，進一步擴大“人錢掛鉤”范圍，提高地方政府推動農業轉移人口市民化的積極性。一方面，可將銀行信貸、資本融資一并納入“人錢掛鉤”的范圍。僅依靠中央和省級政府的轉移支付推動農業轉移人口市民化的能力有限，只有以農業轉移人口市民化獎勵資金和財政補助資金作為杠桿手段，撬動大量社會資本，才能真正實現“人錢掛鉤”。具體而言，可考慮將農業轉移人口市民化與金融機構利率優惠、企業上市補貼、地方政府債券發行等政策措施相結合，調動地方政府推動農業轉移人口市民化的積極性。另一方面，應以提高地方政府分享增值稅比例為突破口，統籌推進農業轉移人口市民化與稅收制度改革。需探索依據農業轉移人口市民化規模，適度提高地方政府分享增值稅比例等改革措施，這有利于鼓勵地方政府在經濟發展中培育和拓展稅源，積極促進農業轉移人口市民化。同時，也能夠切實增強地方財政“造血”功能，提高稅收能力，促使基本公共服務提質增效。

長期來看，需要完善城鎮公共服務供給機制，推動城鎮公共服務全域均等化。一是推動優質的基本公共服務均等化，提高財政資金使用效率。可選擇一批優質學校、醫院、養老機構等公共服務機構進行社會化轉型試點，重點探索多元化融資模式和市場化運營模式。具體而言，一方面，可通過享受服務者付費和政府出資相結合的方式，為試點機構提供運營經費，確保服務的可持續性；另一方面，可通過購買服務、外包管理等方式，推動公共服務機構市場化轉型，使其在市場競爭中提升效率和服務質量。

二是集中財政資金培育一批均衡性優質公共服務機構。在合理分攤扶持優質公共服務資源的成本以后，可考慮集中財政資源在城鎮郊區、城鄉接合部等相對落后地區，重點培育一批教育、醫療、養老方面的公共服務機構，推動農業轉移人口聚集地區公共服務的均衡化供給并提升供給質量，以增強農業人口向城鎮轉移的積極性。

三是將提升公共服務供給質量和區域發展均衡性作為考核地方政府政績的重要指標。對落實情況良好的地區，可適當提高中央財政支持比例，同時降低地方政府的支付比例，以推動地方政府更好地履行職責，提升公共服務水平。

（本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社會科學基金重大項目“偉大脫貧攻堅精神研究”的階段性成果，項目編號：22ZDA091；中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所莊甲坤、北京師范大學中國鄉村振興與發展研究中心魯煜晨、中國農業大學馬克思主義學院李順強對本文亦有重要貢獻）

注釋

[1]程郁、趙俊超、殷浩棟等：《分層次推進農民工市民化——破解“愿落不能落、能落不愿落”的兩難困境》，《管理世界》，2022年第4期。

[2]周皓：《中國人口流動模式的穩定性及啟示——基于第七次全國人口普查公報數據的思考》，《中國人口科學》，2021年第3期。

[3]蘇紅鍵：《中國流動人口城市落戶意愿及其影響因素研究》，《中國人口科學》，2020年第6期。

[4]張吉鵬、黃金、王軍輝、黃勔：《城市落戶門檻與勞動力回流》，《經濟研究》，2020年第7期。

[5][6][7]程郁、葉興慶、揭夢吟：《農業轉移人口市民化面臨的突出問題與政策建議》，《經濟縱橫》，2023年第6期。

[8]《全國新就業形態勞動者達8400萬人》，2023年3月27日，https：//www.gov.cn/xinwen/2023-03/27/content_5748417.htm。

[9][13]《2018年農民工監測調查報告》，2019年4月30日，https：//www.gov.cn/xinwen/2019-04/30/content_5387773.htm。

[10]《2023年農民工監測調查報告》，2024年4月30日，https：//www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202404/t20240430_1948783.html。

[11]《全國醫療保障跨省異地就醫直接結算公共服務信息發布（第五十九期）》，2024年1月29日，https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202401/content_6929207.htm。

[12]《我國養老呈“9073”格局約90%老年人選擇居家養老》，2021年4月8日，https：//m.news.cctv.com/2021/04/08/ARTIwcwUroEXDM4NPKGnmOuu210408.shtml。

[14]高國力、榮西武、徐睿寧：《堅持城鄉并重，著力提高農業轉移人口市民化質量》，《中國發展觀察》，2022年第7期。

[15]鐘水映、李春香：《鄉城人口流動的理論解釋：農村人口退出視角——托達羅模型的再修正》，《人口研究》，2015年第6期。

[16]陳小君：《我國農民集體成員權的立法抉擇》，《清華法學》，2017年第2期。

[17]張翔：《基本權利的受益權功能與國家的給付義務——從基本權利分析框架的革新開始》，《中國法學》，2006年第1期。

[18]吳漢東：《論財產權體系——兼論民法典中的“財產權總則”》，《中國法學》，2005年第2期。

[19]張勇：《農民工退出宅基地的意愿、訴求及引導建議》，《中州學刊》，2018年第3期。

[20]韓松：《論農民集體土地所有權的集體成員受益權能》，《當代法學》，2014年第1期。

[21]張琦、薛亞碩、李順強：《構建高質量推進鄉村全面振興的公共產品高效供給新機制探討》，《貴州社會科學》，2024年第3期。

[22]趙坤、鮑家偉、孔翠芳：《積極應對農業轉移人口市民化三方面挑戰 助推超大特大城市加快轉變發展方式——基于江蘇省南京市和湖北省武漢市的調研》，《中國經貿導刊》，2023年第11期。

[23]魏義方、顧嚴：《農業轉移人口市民化：為何地方政府不積極——基于農民工落戶城鎮的成本收益分析》，《宏觀經濟研究》，2017年第8期。

[24]張琦、李順強：《共同富裕目標下的新型城鎮化戰略》，《西安交通大學學報（社會科學版）》，2023年第4期。

責 編∕包 鈺" 美 編∕梁麗琛