推動(dòng)國(guó)家公園高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展

習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)實(shí)行國(guó)家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性，保護(hù)生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。”黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出：“全面推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)。”設(shè)立國(guó)家公園、建立國(guó)家公園體制，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，對(duì)于推進(jìn)自然生態(tài)保護(hù)、建設(shè)美麗中國(guó)、促進(jìn)人與自然和諧共生具有重要意義。

國(guó)家公園建設(shè)取得積極進(jìn)展和顯著成效

我國(guó)國(guó)土遼闊，自然條件復(fù)雜多樣，形成了生態(tài)特征各異的生態(tài)地理區(qū)，分布有地球上幾乎所有類型的生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀，孕育了極其豐富的植物、動(dòng)物和微生物物種，是全球生物多樣性最為豐富的國(guó)家之一。推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)，是適應(yīng)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)的需要，也是對(duì)接國(guó)土空間治理和維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全的需要。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出建立國(guó)家公園體制，并將其列入全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)，中國(guó)特色國(guó)家公園體制建設(shè)正式起步。我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)緊緊圍繞生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)，通過組織試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，朝著統(tǒng)一、規(guī)范和高效的方向發(fā)展。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性的國(guó)家公園理念。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，將我國(guó)自然保護(hù)地按照生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三類，確立國(guó)家公園主體地位。

2021年10月12日，習(xí)近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上發(fā)表主旨講話，宣布中國(guó)正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園，保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類。第一批國(guó)家公園正式設(shè)立，表明我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)已基本完成，并在統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、健全法治保障、完善資金機(jī)制、強(qiáng)化技術(shù)支撐、推進(jìn)共建共享、促進(jìn)合作交流等方面取得了重要進(jìn)展，為全面推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2022年，《國(guó)家公園空間布局方案》印發(fā)，明確了國(guó)家公園建設(shè)的時(shí)間表、路線圖，提出到2035年我國(guó)將基本完成國(guó)家公園空間布局建設(shè)任務(wù)，基本建成全世界最大的國(guó)家公園體系。

國(guó)家公園從試點(diǎn)探索到正式設(shè)立、全面發(fā)展，取得了顯著成效。一是旗艦物種數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。藏羚羊增長(zhǎng)至7萬多頭，雪豹恢復(fù)到1200多只，東北虎、東北豹數(shù)量分別從試點(diǎn)之初的27只、42只增長(zhǎng)到70只、80只左右，海南長(zhǎng)臂猿野外種群數(shù)量從40年前的僅存2群不到10只增長(zhǎng)到7群42只。二是生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性穩(wěn)步提升。長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江源頭實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)，保護(hù)了70%以上的野生大熊貓棲息地，連通了13個(gè)大熊貓局域種群生態(tài)廊道。三是社區(qū)居民生活得到改善。近5萬名社區(qū)居民被聘為生態(tài)管護(hù)員，實(shí)施野生動(dòng)物損害全域保險(xiǎn)、生態(tài)搬遷、入口社區(qū)和示范村屯建設(shè)等一批民生項(xiàng)目。

以系統(tǒng)觀念推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)

我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，踐行綠色發(fā)展理念，以協(xié)同高效保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)，推進(jìn)全民共建共享，成為推動(dòng)綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生的有效實(shí)踐。

統(tǒng)籌國(guó)家主導(dǎo)與共建共享。國(guó)家公園由國(guó)家主導(dǎo)，屬國(guó)家事權(quán)，對(duì)跨行政區(qū)域、大尺度的自然空間進(jìn)行有效的規(guī)劃與管理，需要國(guó)家統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計(jì)。在全面推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中，發(fā)揮政府在以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地規(guī)劃、建設(shè)、管理、監(jiān)督、保護(hù)和投入等方面的重要作用，有助于解決空間重疊、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題。同時(shí)，在國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展中，通過鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)各方廣泛深入?yún)⑴c生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、科普宣教等工作，體現(xiàn)了國(guó)家公園全民共建共享屬性。比如，社會(huì)組織、企業(yè)等參與開展合作保護(hù)行動(dòng)、探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、提升入口及園區(qū)內(nèi)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；科研院所發(fā)揮科技特長(zhǎng)，助力國(guó)家公園屬地社區(qū)共享生態(tài)紅利；形式多樣、內(nèi)容豐富的志愿者活動(dòng)，為提供類型多樣、數(shù)量豐富、品質(zhì)優(yōu)良的生態(tài)產(chǎn)品創(chuàng)造更大可能。

統(tǒng)籌嚴(yán)格保護(hù)與科學(xué)利用。生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)是國(guó)家公園建設(shè)管理的首要任務(wù)。在推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)過程中，我們牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把應(yīng)該保護(hù)的地方都保護(hù)起來，讓當(dāng)代人享受到大自然的饋贈(zèng)和天藍(lán)地綠水凈、鳥語花香的美好家園，給子孫后代留下寶貴自然遺產(chǎn)。同時(shí)，國(guó)家公園不是無人區(qū)、隔離區(qū)，它既是許多古老孑遺物種的“世外桃源”，也是人民群眾共同享有的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。我國(guó)國(guó)家公園實(shí)行分區(qū)管控，核心保護(hù)區(qū)嚴(yán)格管理，在一般控制區(qū)適宜的區(qū)域，可以合理規(guī)劃科普教育、游憩、生態(tài)體驗(yàn)等活動(dòng)，游客可以進(jìn)入相關(guān)區(qū)域體驗(yàn)感受。目前，5個(gè)國(guó)家公園根據(jù)自身獨(dú)特的自然和文化稟賦，向公眾開放了豐富的線路和區(qū)域。比如，武夷山國(guó)家公園有碧水丹山等自然景觀，有朱熹故里、閩越文化等人文資源；海南熱帶雨林公園設(shè)置多條生態(tài)游憩精品路線和科普廊道，五指山、吊羅山等都是知名旅游目的地。

統(tǒng)籌中國(guó)特色與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。1872年，世界第一個(gè)國(guó)家公園——美國(guó)黃石國(guó)家公園建立。100多年來，世界各國(guó)根據(jù)本國(guó)資源特色和基本國(guó)情，進(jìn)行了不同程度的實(shí)踐探索，保護(hù)理念和管理模式逐步演化發(fā)展，形成了較為豐富的國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。目前，全球有200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了國(guó)家公園，在全球生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種、自然遺產(chǎn)和景觀等自然資源保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。一方面，我國(guó)積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，注重與國(guó)際自然保護(hù)體系對(duì)接，參與全球生態(tài)治理，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)；另一方面，我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，人口眾多，生物多樣性富集的區(qū)域往往也是人口密集的區(qū)域，加之我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)時(shí)間還不長(zhǎng)，因此，建設(shè)什么樣的國(guó)家公園、如何建設(shè)國(guó)家公園、如何管理國(guó)家公園，都必須立足于我國(guó)實(shí)際，站在生態(tài)文明建設(shè)的高度探索國(guó)家公園建設(shè)模式，形成既具有中國(guó)特色又符合國(guó)際上國(guó)家公園建設(shè)一般規(guī)律的國(guó)家公園體制。

全面推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)

黨的二十屆三中全會(huì)《決定》作出“全面推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”的重要部署，體現(xiàn)了我們黨對(duì)于推動(dòng)國(guó)家公園高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的信心和決心，其戰(zhàn)略考量可以從以下方面來理解和把握。

一是推進(jìn)多方協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。國(guó)家公園作為新體制，在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、范圍分區(qū)劃定、矛盾沖突處置、人類活動(dòng)管理等領(lǐng)域存在諸多法律政策和技術(shù)方面的挑戰(zhàn)。全面推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，要求進(jìn)一步加強(qiáng)多部門和多領(lǐng)域之間的溝通與合作，通過完善法律與政策、研發(fā)新技術(shù)與新應(yīng)用，協(xié)同解決現(xiàn)階段面臨的問題與挑戰(zhàn)。同時(shí)，也要求國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)地方政府、社會(huì)力量等多方形成合力，共同解決國(guó)家公園設(shè)立和建設(shè)中面臨的問題，不將問題帶進(jìn)新設(shè)立的國(guó)家公園，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園高質(zhì)量建設(shè)。

二是加快推進(jìn)國(guó)家公園創(chuàng)建設(shè)立。《國(guó)家公園空間布局方案》提出到2035年在全國(guó)建設(shè)49個(gè)國(guó)家公園，目前已正式設(shè)立第一批5個(gè)國(guó)家公園，還有44個(gè)國(guó)家公園有待設(shè)立。根據(jù)國(guó)家公園創(chuàng)建與設(shè)立程序，目前有一些國(guó)家公園候選區(qū)基本完成了創(chuàng)建任務(wù)，處于待設(shè)立狀態(tài)；有一些國(guó)家公園候選區(qū)批準(zhǔn)進(jìn)入創(chuàng)建階段，正在推進(jìn)各項(xiàng)創(chuàng)建工作；還有一些國(guó)家公園候選區(qū)提出了創(chuàng)建申請(qǐng)。到2035年基本建成全世界最大的國(guó)家公園體系，要求在進(jìn)一步完善國(guó)家公園體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，加快國(guó)家公園創(chuàng)建設(shè)立步伐。

當(dāng)前，國(guó)家公園建設(shè)仍面臨法規(guī)體系不全、體制機(jī)制不順、中央與地方權(quán)責(zé)不清晰、保護(hù)與發(fā)展存在矛盾等問題，需要在建立健全以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地管理體制機(jī)制、提升保護(hù)能力、建立社區(qū)發(fā)展機(jī)制、增強(qiáng)科技支撐作用等方面深化改革，全面推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)。比如，在推進(jìn)法治建設(shè)方面，加快制定國(guó)家公園法，確定國(guó)家公園主管部門及其職能與責(zé)任，規(guī)定國(guó)家公園創(chuàng)建、設(shè)立、規(guī)劃、建設(shè)與管理的程序與原則等，讓國(guó)家公園建設(shè)與管理有法可依。又如，在提升自然保護(hù)能力方面，科學(xué)有序推進(jìn)調(diào)查監(jiān)測(cè)，明確保護(hù)對(duì)象的空間分布、數(shù)量、動(dòng)態(tài)信息，為國(guó)家公園等自然保護(hù)地的功能定位、范圍確定、邊界劃定與建設(shè)管理規(guī)劃等工作提供依據(jù)；進(jìn)一步完善“天空地”一體化生態(tài)感知系統(tǒng)建設(shè)，建立完善數(shù)據(jù)共享機(jī)制，促進(jìn)各國(guó)家公園等自然保護(hù)地監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)與國(guó)家級(jí)平臺(tái)對(duì)接，支撐國(guó)家公園和各類保護(hù)地的統(tǒng)一管理。另外，在社區(qū)發(fā)展機(jī)制方面，完善社區(qū)參與機(jī)制，建立社區(qū)治理聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建“園地聯(lián)動(dòng)”的治理格局，提升社區(qū)協(xié)同共治成效，促進(jìn)自然保護(hù)地社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等；建立系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，因地制宜，分區(qū)分類建立與完善商品林贖買、地役權(quán)管理補(bǔ)償、生態(tài)管護(hù)崗位、野生動(dòng)物致害補(bǔ)償與保險(xiǎn)理賠等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和差異性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，根據(jù)生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品和文化服務(wù)產(chǎn)品的特點(diǎn)，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化途徑。

（作者為國(guó)家林業(yè)和草原局中國(guó)科學(xué)院國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)）