進入“反卷”時代，地方招商何去何從？

此前，西部某地引入某項基層農業種植項目時，有意引導被招引方包裝項目。因為該項目內有配套建設產業道路等內容，為了推動項目入駐，當地讓其往森防道路上靠攏，從而獲取森防道路建設補貼，變相降低招引項目的建設成本。“其實之前普遍存在這種‘以包裝謀補貼’的情況。”當地熟悉情況的干部向記者透露。

2025年1月7日，國家發展改革委印發的《全國統一大市場建設指引（試行）》正式公布。其中在“進一步規范不正當市場競爭和市場干預行為”一章中，提出“加力破除地方保護和市場分割”。

2024年12月召開的中央經濟工作會議提出，綜合整治“內卷式”競爭，規范地方政府和企業行為。這是綜合整治“內卷式”競爭這一表述首次出現在中央經濟工作會議中。與2024年7月中共中央政治局召開會議分析研究經濟形勢和經濟工作時首次提出的“要強化行業自律，防止‘內卷式’惡性競爭”相比，“綜合整治”的提法更進一步。

中央和一些地方自2024年以來陸續出臺相關措施，規范地方招商引資制度，嘗試打破此前個別地方相互間血拼優惠的“內卷式”招商格局。

“超常規優惠”一去不返

2024年以來，中央多份文件明確點出要規范地方政府在招商時的不合理優惠。

2024年4月18日，國家審計署辦公廳向多地發布了《關于征求違規稅費返還和虛增財政收入相關問題意見的函》。文件指出，在2023年的稅收和非稅收入征管審計中，發現部分地區存在違規稅費返還和虛增財政收入的問題。

7月，二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》作出部署，要求“規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為”。

8月1日，《公平競爭審查條例》正式實施，首次以行政法規的形式對公平競爭審查的對象、標準、機制、監督保障等作了全面、系統、詳細的規定，填補了公平競爭審查制度的立法空白。

《公平競爭審查條例》要求，起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準，不得含有給予特定經營者稅收優惠，選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼等影響生產經營成本的內容。

隨著上述文件公布，上海、江西等多地及時響應，有的取消或清理不符合新時期國家政策文件要求的招商引資優惠政策，有的著手撤銷政府內部的招商部門，有的實施整改收回一些獎補資金。

上海發布了《上海市招商整改任務清單“二十條”》，要求立即清理與稅收掛鉤的產業扶持政策，全面禁止“稅收優惠政策”招商行為。

江西印發實施了《關于進一步加強新形勢下招商引資工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出20條具體指導意見。在完善政策新體系方面，《意見》提出，規范地方違規實施財政獎補、稅費優惠、土地優惠及違規舉債、過度配置資源等招商引資不當行為，堅持市場化、法治化原則，妥善處理存量。圍繞重塑招商新模式，《意見》還提出，用好資本招商、平臺招商、科技招商、“飛地”招商等新招、妙招、實招。

延伸到縣（市、區）一級，云南寧蒗、河南焦作、湖南益陽等多地廢止了相關優惠政策的文件。

在四川省社會科學院助理研究員江莉看來：“招商攸關城市經濟命運，是地方實現經濟發展的途徑，也是各地提振信心、釋放信號、做強產業的抓手。但其中‘每月都辦招商周’‘貼錢賺吆喝’‘催生候鳥型泡沫型企業’‘投產之日成破產之時’等亂象，沒有帶來生產率的提高，也沒有帶來經濟增長，制約了全國統一大市場優勢的有效發揮。”

“地方政府應樹立招商成本意識，加強招商成本控制，不搞血拼優惠政策的‘自殘式’招商，擺脫對‘大項目’和‘大企業’的盲目追求，重視產業集群和生態效應，給予中小微企業相應關注。”江莉說。

還有專家指出，對于一些長期依賴稅收返還政策進行招商引資的地方政府來說，廢止稅收返還政策可能會使其在短期內面臨一定的招商壓力。但從長遠來看，這將促使地方政府更加注重優化營商環境、提升公共服務水平和產業配套能力等方面，以吸引企業投資和促進經濟發展。

考核指揮棒應有所調整

招商引資是地方政府推動經濟發展的重要手段，歷來被各地政府視為頭等大事之一。為了經濟成績亮眼，一些地方將“招商”變成了“搶商”大戰。

事實上，近些年很多地方都將“以招商引資論英雄、以項目建設論成敗”作為干事導向，將招商引資的成效作為考察識別領導班子和領導干部的重要抓手。

前些年，某地兩開發區為爭奪同一家汽車零部件制造企業落地，其中一開發區為企業開出一定免費土地，并承諾在土地周邊建設專用的物流通道和員工宿舍。另一開發區聞訊則表示可以為企業提供更多免費土地，同時為企業建設標準化廠房，屆時可直接入駐生產。這讓當地政府在土地開發和基礎設施建設方面背上沉重的債務。

在過去很多年，招商引資的任務被劃到各個部門，不僅會安排到鄉鎮一級黨委政府，甚至黨校等單位部門都有招商引資任務。年終考核都必須去完成任務。近年來，不少地方已經取消了黨委、共青團等機關部門的招商引資任務，一些貧困的地方取消了鄉鎮的招商引資任務。

“由于這幾年的經濟下行壓力大，有的地方鄉鎮基層的招商引資任務又被安排上了。但現在的招商引資任務很難。不像過去鄉鎮招商了，項目就到鄉鎮落地，順利落地后就成為當地鄉鎮的一個重要稅源。但現在鄉鎮是沒有建設用地指標的。”都江堰市委黨校（成都村政學院）教授鄧蓉說。

在經濟考核壓力懸頂的同時，地方政府面對的各種“紅線”越來越明晰。

“在過去20年的招商引資中，各地爭相以稅收等各方面優惠來讓企業和項目落地。但是隨著改革開放走到今天，相關法律的逐漸完善，尤其是土地空間規劃相關規范制度的嚴格執行，過去的一些土地紅利基本上沒有了。”鄧蓉說。

同時，在監管收緊的情況下，現在地方政府也拿不出多少稅收減免優惠政策了。因為地方決定不了稅種，比如流轉稅中最大的增值稅、消費稅都是中央稅種，現在稅法有明確規定，地方黨委政府無權減免。只有所得稅地方能給予一定的優惠政策。

但此前有的地方擅自擴大企業所得稅優惠范圍，對不符合條件的企業給予稅收返還。另外，有一些企業通過虛報成本、多列費用等方式減少應納稅所得額，進而少繳企業所得稅，甚至還可能在此基礎上違規享受所謂的“稅收返還”補貼。

根據最高人民法院（2020）最高法行申9021號行政裁定書披露，湖北襄陽市政府曾作出相關會議紀要，明確對在當地減持限售股并繳納稅款的個人投資者，按實際繳納個人所得稅的39.5%給予稅收獎勵。最終法院認定襄陽市政府作出的行政允諾違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》相關規定，超出了自身法定權限范圍。

“‘裁撤招商部門’‘取消基層招商指標’在本地還沒有出現過，相反，我們正在沖刺全國百強前五十位，更加重視招商引資、招大引強。不久前，主要領導仍親自帶隊飛到沿海地區開展招商。”四川某地級市下轄區政府辦干部告訴記者。

“經濟指標考核的指揮棒存在與否，對于打破‘內卷式’招商格局并非是決定性因素，而是看如何考核如何指揮招商方向。”上述干部告訴記者，該市與其下轄區縣正探索指揮棒“從量為主導轉向質為主導”的考核方向，例如建立市縣兩級聯合招商、共享分成的聯合招商模式，還有各區縣差異化招商等模式，均是針對當地偏遠縣份招商不力進行的探索。扶持政策、資金補貼等“漫灌”情況，相比原來有較大改觀。

正視新挑戰

“招商引資對地方經濟很重要，但是現在招商的難度跟過去十年完全不可同日而語了。”鄧蓉經常在各地區縣和鄉鎮調研，據她觀察，目前各地招商引資都面臨一些困難，這幾年民營企業受到了一定的沖擊，經濟下行壓力大，市場主體越發成熟，對于投資回報的考慮更加謹慎小心。

“從市場的兩端來講，市場的投資者已經是逐漸成熟的工商資本和企業，他們都把口袋里的錢看得很緊，要對市場進行各種風險考核。同時，地方黨委政府的招商部門或地方黨委組織的專業招商公司也逐漸走向成熟。在雙向都成熟的情況下，如何來做招商引資值得探討。”她補充道。

面對新趨勢，區位優勢不突出、軟硬環境不完善的地方如何招商引資、發展產業？

鄧蓉認為，就現在的實際情況來看，各地縣（市、區）在招商時能給出的政策基本上比較一致，不會有太大差異。各地進行產業的規劃都強調土地總體利用規劃、產業規劃、城市規劃、鄉村規劃等“多規合一”。到縣（市、區）一級，產業邊界越來越明顯，而那些產業邊界模糊，可以競爭爭取的項目則很考驗做招商引資工作同志的用心用情能力。“一些民營企業的最終落地和其老板個人的情感因素關系很強，比如故鄉，曾經的工作地、服役地等。”鄧蓉說。

“區位優勢、經濟基礎較薄弱的地區的招商，未來可能還是要突出借勢借力。市級主要選定主要產業方向，然后帶隊各縣區圍繞全產業鏈招商，將上游元件制造等安排在弱勢區縣，將下游成品輸出等安排在交通便利、經濟較強的優勢區縣。雖然不能完全解決弱勢區縣招商難，但是從總體而言，相比以前有幾個優勢，一是避免招商出現‘馬太效應’，二是避免出現扎堆建設，三是提高區域分工水平等。”受訪地級市下轄區政府辦干部說。

近兩年，越來越多的地方陸續成立專業招商公司，當前大多數此類招商服務公司由當地國有資產平臺公司投資。前述政府辦干部對記者說：“從行政招商轉向市場招商的趨勢比較明顯。”

例如，2024年8月，安徽宣城經開區投資促進有限公司正式揭牌成立，標志著宣城經開區招商引資工作正式開啟市場化運營新階段。2024年9月，廣州產投產業招商有限公司成立等。

“一些地方陸續成立專業招商公司，意味著地方政府逐漸告別‘土地、財稅、補貼’等路徑依賴，轉換到拼‘產業鏈配套+要素供給+優質服務’的思路上來，支持招商方式的創新，關注產業集群的培育以及服務營商環境的打造，支持更成熟的專業高效招商模式。例如擁有‘一（廣泛）發掘、二（篩選）調研、三匹配（當地與區域產業格局）、四（精準）評估、五（按需給予）資本支持’等完整流程的模式，助力一個合理的、市場化的資本招商環境發展。”江莉說。

江莉認為，這也意味著地方政府將致力于合理制定各地招商引資任務目標，加強招商引資隊伍建設，提升政務服務效能，重點加大對項目落地的考核力度，加強對招商引資風險的防范和規避，限制“超常規優惠”，以及地方“抽屜協議”“隱形補貼”等，盡可能消除企業“換個地方拿補貼”的空間。

“當前這些打破‘內卷式’招商格局的嘗試，有助于區分存量搬遷與增量投資，減少無效投入，重視對企業的盡職調查和技術論證，助力區域產業建設協同規劃，鼓勵各地加快打造穩定、公平、透明、可預期的營商環境，以優質的制度供給和制度創新，推動地方經濟高質量發展。”江莉說。