城市應急救援：現實訴求、建設邏輯與實現路徑

【摘要】城市拓展與成長的內在需求、現代城市風險轉換與擴散的復雜特性以及政府政策創新擴散示范效應構成了城市應急救援建設的現實訴求。城市應急救援應堅持“六有”建設邏輯，在應急救援力量體系構建方面做到“有聯動”“有落地”，在應急救援重點工作內容方面做到“有規劃”“有應對” ，在應急救援行動機制方面做到“有抓手” “有支撐”。系統來看，城市應急救援存在與社區建設、城區改造和產業升級相結合三條實現路徑。基于城市應急救援所內含的在城市和突發事件上的雙重特殊性，城市應急救援應堅持微觀領域的宏觀視域、緊急狀況的常態應對、技術層面的制度思考和系統工程的點滴推進。

【關鍵詞】城市應急救援" 現實訴求" 建設邏輯" 實現路徑

【中圖分類號】D63/U298.6" " " " " " " " " " "【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.014

引言

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“完善大安全大應急框架下應急指揮機制，強化基層應急基礎和力量”，“深化城市安全韌性提升行動”。[1]這反映了黨中央對應急救援，特別是城市應急救援及安全韌性的高度重視。2023年《政府工作報告》指出，過去五年，我國常住人口城鎮化率從60.2%提高到65.2%，新型城鎮化持續推進。打造宜居、韌性、智慧城市是以習近平同志為核心的黨中央深刻把握城市發展規律，對新時代新階段城市工作作出的重大戰略部署。然而，隨著風險社會的到來，城市面臨的各種不確定性不減反增，城市的脆弱性在各類災害和突發事件面前清晰地顯露出來。譬如，2021年7月河南鄭州遭遇百年不遇的暴雨、2022年重慶北碚區突發山火，不但嚴重影響了城市的發展，而且造成了重大人員傷亡和財產損失。站在世界百年未有之大變局和深入推進新型城鎮化戰略的歷史交匯點上，提高防災減災抗災救災能力成為一項刻不容緩的重要工作，注重城市應急救援是加快推進中國式現代化應急管理體系和能力建設的題中應有之義。所謂城市應急救援，是針對特定城市區域范圍內突然爆發的、具有破壞力的緊急事件，由特定主體采取一系列響應行動來減少、控制和消除緊急事件所帶來的危害，從而使城市區域恢復常態化運作的系統性工程，其特定主體包括主要力量和協同力量。《“十四五”國家應急體系規劃》指出，國家綜合性消防救援隊伍是中國特色應急救援力量的主力，《“十四五”應急救援力量建設規劃》在此基礎上進一步豐富了應急救援的協同和輔助力量：包括專業應急救援力量、社會應急救援力量以及基層應急救援力量。

安全發展示范城市實踐是韌性城市建設理念在中國的本土化表現和創造，[2]在國務院安全生產委員會印發的《國家安全發展示范城市評價與管理辦法》及國務院安全生產委員會辦公室修訂印發的《國家安全發展示范城市評價細則（2023版）》中都有關于城市應急救援的相關論述。由此可見，城市應急救援是應急管理過程中不可或缺的重要組成。此外，從理論研究的角度看，不管是韌性城市建設和城市安全風險防范等“關口前移”的研究，還是應對城市危機突發事件的具體研究，都不能無視和回避政府具體的應對行為——城市應急救援。梳理相關文獻發現，目前關于城市應急救援的系統性研究不足，或將其作為城市災害應急能力的組成部分進行簡單論述，[3]或僅討論城市應急救援中的體系建構或預案管理等單一方面，[4]缺少城市應急救援的整體性論述。本文希望通過對城市應急救援理論與實踐的探討，初步厘清城市應急救援的現實訴求、建設邏輯以及具體實現路徑，進而歸納反思城市應急救援應秉持的基本理念。

城市應急救援的現實訴求

城市拓展與成長的內在需求。統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。當前，統籌發展和安全成為構建新發展格局的核心要義。[5]具體到城市發展格局中，統籌城市發展與安全就需要將城市拓展與成長這一內在需求作為城市應急救援的現實訴求，處理好城市發展和城市安全之間的關系。但城市不同功能間的張力、城市脆弱性加劇以及城市規劃的有限理性對城市發展和城市安全構成了挑戰，因此需要重視城市應急救援。

首先，城市的不同功能之間存在張力。習近平總書記在地方調研時多次強調，要“科學合理規劃城市的生產空間、生活空間、生態空間”，[6]據此，我們將城市功能分為生態功能、生產功能和生活功能，[7]在城市拓展與成長的過程中，因為城市所擁有的資源是有限的，某一功能的充分發展可能意味著其他功能的紊亂，不同功能之間存在一定的張力，而針對城市功能紊亂，往往需要借助強有力的干預措施，才能夠促使城市快速恢復到正常發展水平。從這個意義上來說，城市應急救援可以極大降低紓解城市功能間張力的治理成本，是化解城市功能間張力的一條“捷徑”。

其次，城市生態化增加了城市的脆弱性。城市是人類文明的載體，隨著城市發展和專業分工的出現，城市越來越像一個生態系統，城市中所形成的錯綜復雜的關系網絡具有“牽一發而動全身”的典型特征，城市關系網絡上任何微小的變動或者某一環節的失誤都有可能引發無限放大的連鎖效應，從而在一定程度上增加了城市的脆弱性。這就對城市應急救援的能力和水平提出了更高的要求，只有迅速有效的應急救援才能切斷風險傳播的路徑，將損失控制在一定范圍內。

最后，城市規劃具有歷史局限性和有限理性的特征，與城市自然成長的軌跡并不完全吻合，城市規劃可能會成為城市發展的障礙。譬如，西雅圖選址之初就是被豐富的森林資源所吸引，西雅圖人民就地取材，建成了城區內的木質人行道和大量住宅，但最初的城市規劃主體怎么也不會想到1889年的一場大火會將整個城市31個街區付之一炬。一旦城市發展中出現了不可控因素，超出了城市規劃者的既定計劃，那么應急救援作為“后手”就要發揮其應有的效能，避免災害的進一步擴大。

現代城市風險的轉換與擴散特性。風險已經成為現代社會的一個標簽，有學者指出，傳統“鄉土中國”逐漸被“城市中國”所置換，而“城市風險化”業已成為學界研究的重要議題。[8]從風險角度理解城市應急救援的現實訴求，需要厘清一個關鍵性問題，即現代城市風險究竟有怎樣的特點？本文認為，現代城市風險不僅具有類型多樣化的特征，更重要的是風險之間具有轉換與擴散的特性。

其一，現代城市風險的類型已出現了新發展。已有研究按照所涉領域的不同將城市風險分為城市資源風險、環境風險、社會風險、經濟風險和制度風險，[9]這一劃分指出了城市風險類型的多樣化，但是其總結得還不全面，科技風險、政治風險等也是現代城市面臨的重要風險類型。

其二，現代城市風險類型之間關系更加復雜化。這種復雜的關系主要體現在以下三個方面：[10]一是類型轉換。在風險類型更加多元的基礎上，現代城市的風險演變依然遵循了風險類型轉換的邏輯鏈條，但過程與結果更加復雜。二是擴散放大。現代城市風險的擴散放大具有跨界性、關聯性和共振性等特性。不僅體現在風險類型的轉化中，也體現在風險影響范圍的延伸中，即對城市系統造成沖擊和顛覆。三是虛實相間。所謂虛實相間，是指風險的自然性、客觀性，與其社會性、主觀性相互嵌套，從而使得現代城市的風險類型總是在自然與社會、客觀與主觀之間穿插和疊加，而不再以孤立單調的形態存在。

風險分配已經成為中國社會結構重組的新路徑，[11]同時也要求從源頭上防范化解重大風險，提升城市應急救援的能力與水平。一方面，在對風險類型及其復雜關系整體把握的基礎上，城市應急救援能夠及時切斷風險向危機演變的路徑，是城市最低成本的行動策略;另一方面，現代城市風險的不確定性更加襯托了應急救援不可或缺的重要價值。

政策擴散與創新的示范效應。在2018年國家機構改革的實踐中，黨中央決定組建中華人民共和國應急管理部和國家綜合性消防救援隊伍，這意味著應急管理職責得到了一定的整合與強化，同時為地方跟進中央的決策部署提供了可能，即城市應急救援的現實訴求也來自于政策擴散與創新的示范效應。

第一，城市管理者的創新沖動與壓力是城市應急救援發展的關鍵窗口。理解城市管理者在應急救援工作中的創新沖動和壓力主要存在兩種研究進路：一是“晉升錦標賽”理論下，城市管理者具有應急管理方面的創新沖動。[12]2021年，國務院安全生產委員會辦公室在全國選取了18個城市（區）作為城市安全風險綜合監測預警工作的試點區域，這是地方政府部門在應急管理工作中主動創新的現實背景。鑒于政策創新也有失敗的風險，因此政府部門在創新過程中面臨著特定的壓力，由此產生了第二種解釋：基于“一票否決”的創新壓力。面對創新所帶來的未知后果，“一票否決”成為政府官員在應急救援實際工作中必須考慮的現實問題。

第二，政策擴散的領域“溢化”是城市應急救援創新的重要來源。政策擴散是政策活動從一個地區或部門擴散到另一地區或部門，被新的公共政策主體采納并推行的過程，[13]領域“溢化”是政策勢能差橫跨組織空間與物理空間的擴散模式。譬如，青島市“十五分鐘應急救援圈”。“生活圈”概念最早源自日本，主要用于解決快速城鎮化過程中資源分布不均的問題，[14]“十五分鐘社區生活圈”就是上海市在時間尺度上進行政策創新擴散的結果。[15]同時，浙江省杭州、紹興等城市都關注到這一政策的創新性，提出了“十五分鐘消防救援圈”的新概念。最終，青島創新性地提出了應對全災種的“十五分鐘應急救援圈”的政策。

第三，其他國家或國際組織在應急管理方面的成功經驗具有示范效應。這一現實訴求也可被稱為政策擴散的領域深化。也就是說，其他國家在應急救援領域的先進實踐可以為我們所借鑒。德國堪稱全球空中救援的典范，救援直升機可以在接警后2分鐘內起飛，15分鐘內抵達國內任何一個地方，這為我國發展城市空中救援提供了豐富的經驗。我國在《“十四五”國家應急體系規劃》中指出要加快建設航空應急救援力量。為了實現這一目標，可以通過學習借鑒德國完備的直升機救護體系等有關經驗，促進我國空中應急救援與地面應急救援形成一個立體、有機、系統的網絡格局。

城市應急救援的建設邏輯

加強應急力量建設，提高急難險重任務的處置能力已經成為未來應急管理工作發展的重點任務。與風險治理不同，城市應急救援是針對城市內一系列實質性的破壞現象開展的搶救性活動。雖然需要開展應急救援的事件性質、規模、程度、救援對象、行動方案各不相同，但行動思路所遵循的邏輯卻并無顯著差別。圍繞城市應急救援的建設與完善，受《城市消防站建設標準》等文件啟發，本文提出有抓手、有規劃、有支撐、有落地、有聯動和有應對“六有”建設邏輯，為尋找科學可行的城市應急救援實現路徑提供理論指導。

建設邏輯一：有抓手。城市應急救援是一項操作復雜、技術要求較高的特殊活動，為了避免應急救援建設僅停留在名義上，[16]城市應急救援需要遵循有抓手的建設邏輯。抓手一般被理解為開展工作的著力點、切入點和突破點，對于城市應急救援這項系統工程而言，四個抓手分別是：落點事件、工作例行化、指標考核和工程建設。

抓手之一：落點事件。較之于城市其他職能來說，應急管理（救援）沒有實現例行化、常態化的運轉，多數情況下，城市應急救援與突發事件的處置綁定形成了“固定搭配”。因此，城市應急救援建設要以落點事件為抓手，即聚焦具體應急救援事件，將應急救援宏大的理念轉換為具體的、可操作的、可衡量的管理流程與管理對象。正如張海波教授所指出的那樣，“中國近20年來所遭遇的重大公共突發事件對我國應急管理的適應性提出了巨大挑戰”，[17]也正是在一次次突發事件的應急救援實踐中，我國的應急管理事業才逐步形成了大安全、大應急框架體系。

抓手之二：工作例行化。應急管理具有應急、管理和公共三大基本屬性，[18]而應急救援工作開展往往以突發事件為中心，更加側重應急屬性，以工作例行化為建設抓手可以更加適應管理和公共兩大屬性。城市應急救援的工作例行化可以通過以下方式實現：一是將制度引入城市應急救援工作中，保障應急救援實踐的穩定性、規范性與合法性，[19]二是重視例行演練和常規訓練對應急救援的經驗積累，不斷檢驗和增強應急救援各主體的業務能力。三是強化過程管理，將應急救援置于城市應急管理體系中，關注應急管理其他工作與應急救援之間的相互作用，確保應急救援的銜接性與連貫性。

抓手之三：明確指標考核。應急救援和處置之后，危機并未立刻結束，行政問責成為一種具有中國特色的固定儀式，[20]問責機制固然有效，但卻不能也不會成為唯一的激勵模式。隨著應急管理效能研究的興起，[21]學界認識到，應急管理作為最具代表性的“潛績”工作一旦不被地方黨委政府重視，又不對其進行有關考核，則應急管理工作將會受到經濟社會發展“顯績”工作的擠壓而被邊緣化。[22]為此，通過明確指標考核，將城市應急救援轉換為一種“顯績”就顯得十分必要了。在操作過程中，應急救援的數量與速度、救援方式方法的合理性、科學性與倫理性、次生災害以及風險因子的控制與消解都應納入考核指標的設計之中。

抓手之四：工程建設。工程建設既包含救援物資的儲備、具有應急功能基礎設施的修建以及危險設施設備的維護檢修等具體工程，也強調通過城市品牌工程的整體打造推動應急救援能力的提升，特別是近年來，智慧城市、海綿城市、安全發展示范城市的建設已取得了一定進展，不少城市為此投入大量資源，希望提高城市防災減災的能力。但是單一的城市工程項目在特大災害及其次生災害的應急救援中并不具備優勢，因此，城市應急救援相關的工程建設可以依托更加綜合性的韌性城市建設，由點及線及面優化城市應急救援功能，提升城市應急救援的能力與水平。

建設邏輯二：有規劃。規劃是政府配置資源，履行職能的重要手段。[23]目前我國以“應急救援”為專題的相關規劃是在應急管理部組建后首次編制，城市應急救援規劃工作仍處于起步階段。在城市應急救援中，規劃被認定為災害事故發生后所需采取的快速應急反應對策和措施，[24]需要綜合考慮城市的整體布局、空間設計以及時間統籌三個方面。

其一，分級響應、圈層聯動的整體布局。屬地管理作為我國應急管理工作的重要原則，要求在城市應急救援的具體實踐中，須以突發事件的類別和嚴重程度為依據，以應急管理法律法規和預案為準繩，從整體統籌的角度進行應急救援的全市布局，實現分級響應、圈層聯動。關于分級響應的研究以薛瀾等人為代表，[25]相關成果卷帙浩繁，本文不再贅述。結合應急管理部發布的《“十四五”應急救援力量建設規劃》來看，圈層聯動指專業應急救援力量、社會應急力量、基層應急救援力量三類協同力量與消防救援隊伍之間的通力合作，通過協作聯動形成戰斗合力，在優化救援力量格局，募集、管理和發放救援物資以及參與救援活動方面發揮實際效能。

其二，謹慎開發、優化分區的空間設計。城市應急救援規劃中需要考慮的第二個方面是城市空間的設計與開發利用。因為城市功能區的科學劃定可以從事故源頭上減少、避免危機的發生。此外，在中國以土地出讓金為核心的“土地財政”成為推動經濟增長的主要動力的城市化背景下，[26]如果功能分區不合理，可能出現金融風險、社會風險等新興風險。因此，城市應急救援要關注空間規劃中的盲目擴張和開發問題，合理布局現有空間格局，優化已有功能分區，確保城市開發的空間正義和代際正義。

其三，綜合考量、區別對待的時間統籌。在城市應急救援中，時間是最稀缺的要素，必須將時間納入規劃中。危機發生后，受災救助成功率最高的時間段被稱為黃金救援期，其因災害類型不同而時間尺度不同。例如，地質災害的黃金救援期是災后72小時，在此期間，災民的存活率是最高的；而雪崩的黃金救援期只有短暫的15分鐘；具體到人體生命救援，心臟驟停的黃金搶救時間更是只有短暫的4分鐘。應急救援響應的時間越長，救援成功的概率就越低，因此，城市應急救援規劃的制定，一方面要實現快速響應，盡可能確保黃金救援期內救援效率的最大化；另一方面要研判不同救援時間對開展應急救援的潛在影響：如白天、夜間、擁堵高峰期等不同時間段對應急救援的干擾都不盡相同。為此，在城市應急救援的規劃中要體現對時間的統籌。

建設邏輯三：有支撐。城市應急救援作為一項系統工程，涉及行動規范、主體協同、利益分配、應急預案、行動機制、資源儲備以及指導原則等若干方面，推進城市應急救援的建設，至少需要制度、技術、地域、理念四個方面的有力支撐。

其一，制度支撐。當前，應急管理領域制度建設的困境主要有部門職能的劃分與“大應急”理念存在脫嵌、應急預案和法律法規有待完善等問題。[27]制度作為城市應急救援建設的頂層設計，由法制、體制和機制三方面組成，以此為出發點，需要做好以下三方面工作：一是健全法制，建立從中央到地方、從綜合應急法律到專項應急規章的完備法律體系；二是完善體制，進一步理順應急管理部門（自然災害、事故災難）和衛健部門（公共衛生事件）以及公安部門（社會安全）之間的職責關系，防止出現職責真空；三是優化機制，建立政府內部縱向、橫向以及與社會外部之間的有機聯系，建立常態化信息溝通機制和資源共享機制等。

其二，技術支撐。在新時代信息化快速發展的背景下，云計算、大數據、數字孿生等一系列智能化手段被廣泛應用到政府常規治理的各個環節，但在應急救援等非常規場景中，技術的支撐作用還有待強化：一要從局部支撐走向全過程支撐，從風險評估、災前預警監測的前置階段延伸至決策支持、救援響應、災后重建全過程；二要建立技術研發的激勵機制，加大科技投入力度，促進城市應急救援領域產學研用深度融合；三是技術支撐需要激發市場活力和社會創造力，培育和壯大技術支撐的多方主體，使企業主體和科研院所成為應急救援技術支撐的“頂梁柱”。

其三，地域支撐。地域支撐主要強調應急救援中城市自身的特殊性。由于不同城市內部空間、結構、功能千差萬別，忽視城市特殊性的應急救援往往會事倍功半，強調地域支撐就是強調城市應急救援因地制宜的能力。例如，東部沿海城市的應急救援建設要充分考慮沿海城市風險的特殊性，加強對海洋災害的應急處置能力；長江沿岸城市的應急救援要以旱澇災害的響應機制為重點。總之，地域支撐首先要密切關注所在地域的致災因子，其次要發現地理區位中的優勢要素，建設“平急兩用”的公共基礎設施，最后要通過地方實踐，完善優化已有的應急救援體系，提升救援能力。

其四，理念支撐。觀念是人腦對客觀事物本質屬性和內部規律概括的間接反映，對人的認知與實踐具有重要影響，因此，無論是制度支撐、技術支撐還是地域支撐，最終都要指向理念支撐，理念支撐是應急管理軟實力的重要資源，[28]更是城市應急救援支撐邏輯中的核心邏輯，決定應急救援體系的制度設計、戰略框架、組織運作以及行為模式等內容，在堅持“人民至上、生命至上”價值取向的基礎上，[29]城市應急救援應該秉持源頭治理、動態管理和應急處置相結合的理念，[30]通過理念更新推動制度、技術和地域支撐的落地。

建設邏輯四：有落地。城市應急救援的主體涵蓋了社會應急救援力量和基層應急救援力量等非正式救援力量。社會應急救援力量具有服務性的優勢。[31]基層應急救援力量具有迅速響應的距離優勢。[32]為了有效發揮非正式救援力量服務性和迅速響應的救援優勢，城市應急救援的建設需要在基層組織、居民家庭以及企事業單位中落地。

第一，落地于基層組織。在我國治理格局中，社區被視為治理的“最后一公里”和“基本單元”，是資源得以下沉的“神經末梢”。城市應急救援只有通過與基層組織對接，落地于基層，借助基層治理機制實現迅速響應，才能真正實現“一竿子插到底”的縱向延伸。從目前基層治理的經驗來看，“街道吹哨，部門報道”、“網格化管理”等經驗可以直接運用在城市應急救援工作領域，實現自基層社會治理向應急管理領域的“溢化”。例如，濟寧市探索出應急救援在基層組織落地的實踐樣態，以三級微型應急救援站為依托實現了與基層的對接。[33]

第二，落地于居民家庭。城市應急救援最終要落實到居民個體及其家庭成員身上。居民作為自身生命安全的第一責任人，同時也是突發事件的見證者和親歷者，其自身及相互間具有自救與互救的優勢。國內外抗震救災經驗表明，自救與互救是大型地震發生后最先開始的基本救助形式。落地于居民家庭可以通過以下方式實現：一是要完善關于災后自救互救的相關法律體系，二是通過入戶宣講、發放家庭救援包等方式提高居民自救互救意識，三是關注居民心理健康建設，特別是受災群眾的心理疏導與安撫。

第三，落地于企事業單位。《“十四五”應急救援力量建設規劃》指出，社會應急力量是指從事防災減災救災工作的社會組織和應急志愿者，以及相關群團組織和企事業單位指導管理的、從事防災減災救災等活動的組織。事業單位可以提供應急避難場所，企業組織可以提供技術支持，而社會公益組織則可以提供志愿服務，因此城市應急救援的落地需要實現與企事業單位的積極對接。一方面重視向企事業單位賦能，激發企事業單位組織參與應急救援的積極性和主動性；另一方面要與企事業單位聯動，開展應急救援的模擬演練活動。

建設邏輯五：有聯動。在現代社會中獨立行動者往往不具備解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息。[34]在公共危機治理過程中，政府職能部門職權劃分、管轄權限和邊界模糊所產生的碎片化問題難以消弭，需要以整體性治理為著眼點加以解決。[35]因此，城市應急救援也需要不同部門間實現聯動，打出“組合拳”。

第一，自然災害、事故災難類應急救援部門聯動。自重新組建應急管理部以來，應急管理主管部門主要負責自然災害類和事故災難類的突發事件應急救援。公共衛生類和社會安全類的突發事件處置職能主要分散在衛健部門和公安部門，所以“大應急、全災種、全過程”理念的實現需要不同職能部門之間聯動。著眼于自然災害類和事故災難類突發事件的應急救援工作，實現應急管理部門與其他部門的聯動協同。具體而言，應急管理部門需要與地震局、氣象局、水利部、國務院國有資產監督管理委員會、國家海洋局等部門進行聯動，整合部門資源和業務優勢開展協同救援。

第二，公共衛生、社會安全類應急救援部門聯動。公共衛生和社會安全類突發事件的應急救援主要是以人為中心的救援行動，對于城市空間和基礎設施的損害相對較小，但在實際處置過程中也無法憑借單一部門的力量完成，依然需要訴諸橫向部門的聯動。應以國家衛生健康委員會、黨委政法委員會、公安部、國家安全部等部門為骨干力量，應急管理部門和其他部門協同，建立起“全災種、大應急”的治理體系。以新冠疫情防控為例，在黨中央的集中統一領導下，衛健部門負責組織指導疫情的預防控制和救援工作，公安部門和政法單位配合做好人員流調和輿論監測以及打擊各種違法犯罪活動，交通部門對臨時封控區域進行交通管制，體現了橫向到邊的部門聯動與協同體系。

第三，正式組織與議事協調機構間協同聯動。在城市應急救援中，正式組織與議事協調機構間的協同聯動、資源統籌以及信息共享具有提高合作有效性、提升溝通效率、促進資源共享和節約應急成本的突出優勢。[36]例如，在中央層面，國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家防汛抗旱總指揮部和國家森林草原防滅火指揮部“四位一體”構成了我國自然災害類應急事件最高層級的議事協調機構，保障了應急救援過程中的橫向協同。進一步加強城市應急救援中正式組織與議事協調機構間的協同聯動，關鍵要優化頂層設計，從制度層面解決好因職能重復或管理真空產生的沖突問題。

建設邏輯六：有應對。城市應急救援的建設并不局限于風險化解和危機解決，還要從總體國家安全觀的高度來應對復雜的外部環境。當今世界百年未有之大變局加速演進，國家發展充滿了不確定性和新挑戰，尤其對于一些沿海城市、特大城市和港口城市來說，城市發展受國際形勢影響更加顯著，所以，應急救援的建設不僅要應對城市空間延展、形態變遷等傳統城市發展必經階段的問題，更要應對國際局勢變動造成的不確定性的外部考驗。

第一，應對城市空間延展。城市空間延展直接體現為行政區劃的調整和規模擴張，其應急救援建設要綜合考量城郊升級為城區，特大城市向超大城市、城市群擴張等城市空間延展的潛在影響。在當前我國常住人口城鎮化率已超過60%的背景下，城市人口的增加必然會導致城市空間的延伸與拓展。城市圈、都市圈的發展在給應急救援的資源整合提供條件的同時，也增加了風險和危機蔓延的概率。所以城市應急救援需要考慮如何應對空間延展的未來需求。例如，城市地下空間的開發利用、超高建筑的火災救援等特殊需求對城市應急救援體系的立體化發展提出了更高要求。

第二，應對城市形態變遷。城市形態變遷會對現有的應急救援體系提出新的挑戰，城市形態變遷所包含的功能轉型、勞動力結構轉型以及產業轉型中充滿了矛盾、糾紛和沖突等不確定性因素。所以城市應急救援的建設不僅要適應當下城市的發展節奏和基本特點，也要結合城市發展規劃要求和國家發展定位，適應城市形態變遷的節奏。一要形成與城市發展規劃相適應的，長期、中期和短期應急救援體系規劃，二要結合城市發展戰略補足應急救援的短板，提升城市應急救援能力，三要在應急救援過程中重視對城市歷史文化的保護和修復，有選擇地保留城市發展的根基。

第三，應對國際局勢變動。在當今全球化的時代背景下，沿海城市、邊境城市、港口城市的應急救援不僅是本級政府的基本職能所在，更具有國家政治軍事行動的象征意義。考慮到國際局勢變動和國際戰爭的潛在影響，一旦爆發戰爭，城市應急救援可以為國際戰爭的爆發爭取時間，預留戰備空間和儲備物資。從總體國家安全觀的高度理解城市應急救援就必須對國際局勢有敏銳的洞見和精準的把握。因此，一方面，要做到內修外攘，提升城市應急救援的綜合能力；另一方面，將城市應急救援嵌入國家保護海外公民的行動體系中，健全公民海外安全國內外協調行動保護機制。

總的來看，城市應急救援的“六有”建設邏輯主要涵蓋了建設主體、工作內容與行動機制三方面內容，分別回答了誰來做、做什么和如何做的問題（見圖1）。其中“有聯動”“有落地”的建設邏輯構建了橫向到邊、縱向到底的城市應急救援力量體系，有利于實現橫向協同聯動與縱向“一竿子插到底”；“有規劃”“有應對”的建設邏輯梳理了城市應急救援工作中的重點內容，將城市應急救援置于總體國家安全觀的頂層設計之下，提高了對外部復雜環境的適應性；繼而，通過“有抓手”“有支撐”的建設邏輯，確保城市應急救援順利開展。

城市應急救援的實現路徑

在系統把握城市應急救援的現實訴求和建設邏輯的基礎之上，城市應急救援的實現路徑可以概括為與社區建設、城區改造、城市升級相結合的“三結合”。

結合社區建設。社區是防范化解風險的基本空間尺度，[37]城市應急救援最終要通過人的行動來實現快速響應，減少時間差帶來的風險擴散。將城市應急救援建設與社區建設相結合需要秉承以下兩個原則。

一是將非常態化的應急救援與常態化社區建設有機結合。薛瀾等學者早在2003年就提出“預防為主，平戰結合”的工作原則，[38]這與《中華人民共和國突發事件應對法》中“堅持預防為主、預防與應急相結合”的原則相得益彰，都強調前期預防的重要性。只有社區高度重視預防工作，才能有效避免應急救援的緊急行動。所以，對于城市應急救援來說，結合社區建設開展常態化預防工作是十分必要的。

二是促進城市應急管理部門與社區形成理念共同體、利益共同體和責任共同體。社區被理解為“沒有聯系但有共同特征，或聯系松散，抑或有持續聯系且十分緊密的共同體”，[39]并且具有一定的排他性。城市應急救援只有融入社區共同體的建設，才能激發社區成員自救與互救的能力。其中，理念共同體是城市應急救援與社區結合的先導，價值認同更能激發個體的社會參與行為；利益共同體是核心，是社區成員內部自救互救行為的重要驅動力；責任共同體是關鍵，每個人都是自己生命安全的第一責任人，也是突發事件的見證人和講述者。因此，城市應急救援與常態化社區建設不可分割。

結合城區改造。雖然技術升級迭代加強了建筑物的抗災性能，但這些措施只能抵抗相應級別的單一災害，一旦發生更嚴重或者不同類型的事故災難，必須立刻將受災群眾轉移至安全區域。在現實生活中，城市應急救援的建設一般都是從資源統籌的角度盤活可利用的公共資源，例如廣場、公園和體育場都具有應急避難的功能，這大大降低了政府在應急救援方面的基礎性投入。受此啟發，本文認為城市應急救援可以進一步加強與城市區域改造的結合，并重點關注以下兩個方面。

一方面，將應急救援的思想嵌入城市發展的前期戰略規劃中。防范化解重大風險已然成為各級黨委、政府的政治責任，[40]城市應急救援是事后響應的關鍵，甚至可以說是決定應急管理效能的最重要一環。現代城市風險類型轉換與擴散大大增加了風險演化為危機進而需要開展城市應急救援的可能性，因此，城市應急救援必須要向現代城市風險控制“前移”，將應急救援的思想嵌入城市規劃中，提高風險識別與應對的前瞻力，為進一步推動風險評估與風險控制提供盡可能詳盡完整的風險清單。

另一方面，通過在城市基礎設施中嵌套應急功能提高救援的實際效能。應急救援對救援物資和基礎設施的依賴性更強，因此，在應急救援與城區改造相結合的過程中，要突出基礎設施的應急功能。基礎設施的應急功能越強大，城市的承災力與適災力就越強。早期的基礎設施在建設初期可能不具備或者只具備某種災害應急的功能，但可以通過城區改造項目來賦予或升級其應急救援所需的特殊功能。

結合城市升級。站在新的歷史交匯點上，統籌發展與安全是新發展格局的核心要義。[41]對于城市來說，通過產業轉型獲得發展，通過應急救援獲得安全。然而，城市的產業轉型少則需要幾年，多則幾十年甚至上百年，所以，以城市拓展與成長的現實訴求為出發點，應急救援必然要與城市產業升級相結合。

一是在產業轉型升級中重視應急救援的跟進和發展。科技發展所衍生出的科技風險日益成為現代城市的主要風險類型，給城市的發展帶來巨大的挑戰，如何應對科技風險造成的消極影響，已成為城市發展中不可回避的現實問題。傳統的城市應急救援力量和方法已經難以消解新型風險的潛在威脅，這就需要城市升級與應急救援相結合，實現產業轉型升級過程中應急救援建設的跟進。

二是推動應急救援成為產業升級中新的增長點。有學者指出，發達國家的應急產業已成為支柱性產業，在我國轉型階段，發展應急產業也是一種必然的趨勢。[42]在新時代背景下，國家對應急管理工作越來越重視，尤其是在應急裝備現代化的需求不斷增加的趨勢下，應急裝備現代化的技術研發還存在短板與不足，特別是應急救援所需的勘探設備、救援裝備等應急產品以及輔助決策、教育培訓和咨詢顧問等應急服務發展相對滯后，應急產業對城市產業升級的帶動作用還相對有限，需要全面實現應急產業的高質量發展。

結語

城市應急救援作為應急管理工作中的“后手”，是一項系統性工程。礙于城市應急救援內含的在城市和突發事件上的雙重特殊性，本文無法也無意概括出一個放之四海而皆準的行動方案和解決策略，但至少可以嘗試歸納出城市應急救援所蘊含的基本理念。

微觀領域的宏觀視域。城市應急救援較之于應急管理這一宏大命題相對聚焦于災后處置的微觀領域，雖然救援本身僅作為一個具體而微的行動存在，但卻是應急管理宏大的思想理念在特定危機情景中的具體實踐。應急救援是整個應急管理過程中資源最集中、時間最緊迫的環節，也是最能體現應急管理工作效率和價值理念的核心過程。無論是從救援理念、行動方案，還是從救援設備的技術支持、人才培養來講，其背后所凝聚的都是整個應急管理的精華和核心。應當說，城市應急救援是在特定的應急情景中對應急體系有效性的極端“檢驗”。因此，無論是城市應急救援實戰經驗抑或理論研究，都不能囿于特定的危機、具體的情景和歷史的經驗，而是要從更加宏觀的整體視域加以審視，從這個意義上說，城市應急救援既要堅持應急管理本身的話語體系，還要實現與國家治理體系現代化、國際戰略形勢等國內外大環境的有機結合，只有這樣才能真正實現向全災種、全過程的大應急格局的邁進。

緊急狀況的常態應對。人們對應急救援總是持有一種偏見，認為應急救援都是特殊性的、非常規的，這種認知忽視了應急管理的公共屬性和管理屬性，并將錯就錯地把城市應急救援理解為應急響應階段的全部工作內容。如前所述，城市應急救援并不是孤立存在的事件。如果按照鐘開斌所言，與應急管理相比，風險管理是一種常態管理，具有程序化決策特征，[43]那么立足整個災害鏈的視角看待城市應急救援，其實際上是前端常態管理失當所造成的一種極端狀況。這就啟發我們從應急思維轉換為管理思維看待城市應急救援：城市應急救援是以突發事件的應對處置為核心的管理工作，是一項“功在前面”“功在平時”的系統工程。在各類資源約束突然收緊的緊急狀況之下，既要保持常態管理的權變思維，把應急救援看作是應急管理部門的常規職能，又要統籌做好城市應急救援的規劃設計、利益分配和聯動協同等前置工作，不能因其以突發事件為標志就將其錯誤理解為一項非常規職能。

技術層面的制度思考。從表面上看，城市應急救援強調對救援物資和技術設備的依賴，但這背后所反映的是作為頂層設計的制度體系的有效性。質言之，城市應急救援過程中的設備、人力、救災物資在短時間內的大量投入并不意味著也不代表著對應急管理制度的拋棄和違背，恰恰相反，城市應急救援所檢驗的正是制度的有效性而絕非僅是技術的有效性。因此，在城市功能之間存在張力、規劃者有限理性和現代城市風險加劇等復雜的現實背景之下，提升城市應急救援的整體水平和綜合能力不能只停留在技術層面的更新換代，更重要的是對技術背后所反映的制度體系的優化和完善。應通過制度更新，增強應急救援的管理底色，為技術層面的具體應用提供合法性和規范性基礎。所以在某些學者看來，制度的完善比技術的升級更有必要。但是制度的有效性和規范性只能在一定程度上提供合法性、合理性的依據，并不能直接決定應急救援實際效能，因此，在城市應急救援的研究與實踐領域，對技術與制度要統籌兼顧，不能顧此失彼。

系統工程的點滴推進。城市應急救援作為一項系統工程，其建設發展并不是一蹴而就的。用發展的思維看待城市應急救援就是將之作為一項系統工程，要精益求精，久久為功。在具體的實踐層面，城市應急救援事業的點滴進步都是建立在對典型救援案例的分析、研究基礎上，這一過程不斷助推應急管理事業的完善發展。城市應急救援的建設和發展牽涉與應急相關的方方面面，應以城市中各種社會關系為突破點，解決好政府內部協同與企業、居民等社會力量外部協作等若干問題。更重要的是，多方主體間的復雜關系往往體現在某一具體的救援行動中，提升城市應急救援能力需要能夠處置全災種的大應急思維，因此決不能以某一次或某一類型的成功經驗為標準，而應以此為抓手，由點及線及面地點滴推進應急救援能力的提升，逐步實現由某一類突發事件向其他類型突發事件救援的能力擴展與提升，最終實現城市韌性水平的增強，防范化解城市風險，在危機中育新機。

（本文系國家社會科學基金重點項目“總體國家安全觀下沿海特大城市風險的韌性治理研究”的階段性成果［項目編號：21AZZ014］和教育部哲學社會科學研究專項“黨的二十屆三中全會精神研究”的階段性成果；中國海洋大學國際事務與公共管理學院博士研究生吳嘉莉對本文有重要貢獻）

注釋

[1]《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日，第1版。

[2]劉杰、韓自強：《安全發展示范城市政策采納與執行力度——基于281個地級市的比較分析（2010—2021）》，《公共管理與政策評論》，2023年第2期。

[3]鐵永波、唐川：《城市災害應急能力評價指標體系建構》，《城市問題》，2005年第6期。

[4]楊振宏、何娟霞、楊向峰等：《城市安全資源整合及事故應急救援體系的研究》，《西安建筑科技大學學報（自然科學版）》，2006年第6期。

[5]高培勇：《構建新發展格局：在統籌發展和安全中前行》，《經濟研究》，2021年第3期。

[6]王崟欣：《城在山水中" 人享山水樂》，《人民日報》，2023年1月30日，第4版。

[7]其中生態功能主要是指自然生態系統為維持城市生產生活所提供的土壤、水文、植被、氣候等自然要素的能力，具體分為能源供給、自然調節兩個方面；生產功能主要指開發利用各類資源以維系城市發展的能力，具體包括初級生產、次級生產、信息生產和流通服務四個方面；生活功能主要指為城市中人類生存繁衍提供必要的空間與各類服務的能力，包括衣食住行與精神文明等內容。

[8]陳進華：《中國城市風險化：空間與治理》，《中國社會科學》，2017年第8期。

[9]王光輝、劉怡君、王紅兵：《基于耗散結構理論的城市風險形成及演化機理研究》，《城市發展研究》，2014年第11期。

[10]王剛、張康寧：《現代社會的風險類型、形塑邏輯及其治理策略》，《暨南大學學報》，2024年第7期。

[11]李友梅：《從財富分配到風險分配：中國社會結構重組的一種新路徑》，《社會》，2008年第6期。

[12]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》，2007年第7期。

[13]王浦劬等人將政策擴散的模式劃分為四種，分別是層級擴散模式、吸納輻射擴散模式，區域部門擴散模式和跟進擴散模式，提出前兩者以縱向科層組織關系為紐帶發生擴散，后兩者則是以物理空間或組織空間的溢出為主要特征，但后兩者之間的區別在于跟進擴散模式更加注重政策執行的勢能差。

[14]肖作鵬、柴彥威、張艷：《國內外生活圈規劃研究與規劃實踐進展述評》，《規劃師》，2014年第10期。

[15]社區生活圈內涵蓋了居民一周內日常所需的各類設施，這些設施布局要在成年人相對可接受的步行時間可以到達，研究表明，十五分鐘是相對合理的步行時間，由此測算出十五分鐘社區生活圈范圍約為3km2-5km2；李萌：《基于居民行為需求特征的“15分鐘社區生活圈”規劃對策研究》，《城市規劃學刊》，2017年第1期。

[16]程惠霞：《“科層式”應急管理體系及其優化：基于“治理能力現代化”的視角》，《中國行政管理》，2016年第3期。

[17]張海波：《中國第四代應急管理體系：邏輯與框架》，《中國行政管理》，2022年第4期。

[18]唐鈞：《應急管理的屬性適配和體系優化》，《中國行政管理》，2020年第6期。

[19]劉一弘：《應急管理制度：結構、運行和保障》，《中國行政管理》，2020年第3期。

[20]高恩新：《特大生產安全事故的歸因與行政問責——基于65份調查報告的分析》，《公共管理學報》，2015年第4期。

[21]張海波、童星：《中國應急管理效能的生成機制》，《中國社會科學》，2022年第4期。

[22]王永明、鄭姍姍：《地方政府應急管理效能提升的多重困境與優化路徑——基于“河南鄭州‘7·20’特大暴雨災害”的案例分析》，《管理世界》，2023年第3期。

[23]楊永恒：《發展規劃定位的理論思考》，《中國行政管理》，2019年第8期。

[24]劉亞臣、常春光、孔凡文：《城市化與中國城鎮安全》，沈陽：東北大學出版社，2014年，第9頁。

[25][38]薛瀾、鐘開斌：《突發公共事件分類、分級與分期：應急體制的管理基礎》，《中國行政管理》，2005年第2期。

[26]孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學》，2013年第4期。

[27]張錚、李政華：《中國特色應急管理制度體系構建：現實基礎、存在問題與發展策略》，《管理世界》，2022年第1期。

[28]楊安華、江發明：《應急管理軟實力：生成邏輯與作用機理》，《理論月刊》，2022年第7期。

[29]鐘開斌、薛瀾：《以理念現代化引領體系和能力現代化：對黨的十八大以來中國應急管理事業發展的一個理論闡釋》，《管理世界》，2022年第8期。

[30]童星、陶鵬：《論我國應急管理機制的創新——基于源頭治理、動態管理、應急處置相結合的理念》，《江海學刊》，2013年第2期。

[31]社會應急救援力量指從事防災減災救災工作的社會組織和應急志愿者，以及相關群團組織和企事業單位指導管理的、從事防災減災救災等活動的組織。

[32]基層應急救援力量是指鄉鎮街道、村居社區等組建的，從事本區域災害事故防范和應急處置的應急救援隊伍。

[33]《山東濟寧：建微型應急救援站點 打造應急救援“濟寧模式”》，2020年9月14日，https：//www.mem.gov.cn/xw/gdyj/202009/t20200914_365565.shtml。

[34]楊雪冬：《全球化、風險社會與復合治理》，《馬克思主義與現實》，2004年第4期。

[35]郭雪松、朱正威：《跨域危機整體性治理中的組織協調問題研究——基于組織間網絡視角》，《公共管理學報》，2011年第4期。

[36]劉紀達、麥強：《自然災害應急協同：以議事協調機構設立為視角的網絡分析》，《公共管理與政策評論》，2021年第3期。

[37]吳曉林：《城市社區如何變得更有韌性》，《人民論壇》，2020年第29期。

[39]吳曉林、覃雯：《走出“滕尼斯迷思”：百年來西方社區概念的建構與理論證成》，《復旦學報（社會科學版）》，2022年第1期。

[40]鐘開斌：《統籌發展和安全：概念演化與理論轉化》，《政治學研究》，2022年第3期。

[41]高培勇：《構建新發展格局：在統籌發展和安全中前行》，《經濟研究》，2021年第3期。

[42]閃淳昌：《大力發展應急產業》，《中國應急管理》，2011年第3期。

[43]鐘開斌：《風險管理：從被動反應到主動保障》，《中國行政管理》，2007年第11期。

責 編∕方進一" 美 編∕周群英