大數據時代檔案數據治理的范式轉型和時代挑戰

摘 要：世界各國加速推進的政府數字化轉型進程使檔案工作走向深刻變革的“深水區”。檔案數據治理理念與實踐的萌芽、生成、深化的演變過程，體現出大數據時代檔案行業生態系統整體的“數據化轉向”和由此帶來的檔案形態與價值維度、檔案工作場景與模式的深刻變化。檔案數據管理成為檔案工作的“新版圖”的現狀，反映出檔案實踐領域對數據管理的積極接納與推廣應用；檔案數據治理范式的出現，則提升了檔案學在數智時代的學科版圖和社會影響力。多元共治的協同機制供給不足、線上治理空間的經驗值和貢獻度不高、公共利益與數據要素化的沖突等深層次問題的存在，既反映出檔案數據治理工作面臨的時代挑戰，又啟示檔案部門從體制、場域、理念等維度去探尋大數據時代檔案數據治理的新概念、新邏輯與新規則。

關鍵詞：大數據時代；檔案數據管理；檔案數據治理；數字化轉型

分類號：G270.7

The Paradigm Shift and Challenges of Archival Data Governance in the Big Data Era

Tan Biyong

（ School of History， Shandong University， Jinan， Shandong 250100 ）

Abstract： The accelerating government digital transformation processes across the globe have propelled archival work into a profound transformation， entering a \"deep water zone\". The evolution of archival data governance concepts and practices， from their inception to their development and in-depth progression， reflects a comprehensive \"data-oriented shift\" within the archival industry ecosystem in the big data era. This shift has led to significant changes in archival forms and value dimensions， as well as in the scenarios and models of archival work. Archival data management has emerged as the\"new landscape\" of archival work， indicating a proactive acceptance and promotion of data management within the archival practice field. The advent of archival data governance paradigms has enhanced the disciplinary scope and societal impact of archival studies in the digital intelligence era. However， issues such as inadequate collaborative mechanisms for multistakeholder governance， limited experience and contributions in online governance spaces， and conflicts between public interests and the turning of data into factors highlight both the contemporary challenges faced by archival data governance and the need to explore new concepts， logics， and rules for archival data governance from perspectives of systems， fields， and concepts in the big data era.

Keywords： Big Data Era； Archival Data Management； Archival Data Governance； Digital Transformation

作為信息時代的“石油”，大數據開啟了一次重大的時代轉型。大數據不僅是人們獲得新的認知、創造新的價值的源泉，還為改變市場、組織機構以及政府與公民關系服務。[1]隨著全球化、信息化、市場化及網絡社會的來臨，政府數字化轉型進程不斷加速。加速推進的政府數字化轉型進程使檔案工作走向深刻變革的“深水區”，檔案數字化工作和檔案“數據化轉向”呈縱深發展。在社會整體數據化和國家治理現代化的時代趨勢下，檔案部門面臨著如何實現高質量數字化轉型、檔案工作如何科學融入數字政府建設和國家大數據戰略、檔案治理如何科學地走向整體智治等一系列重大命題。當前，云計算、物聯網、人工智能、移動互聯的組合催生了全新的數據生態環境，檔案資源正在從傳統的紙質模擬態向數字態、數據態“裂變”，檔案實體管理向檔案數據管理的巨大變革引發了檔案學界的深刻反思。檔案數據管理、檔案數據治理等術語先后成為該領域的熱詞，這既是國家與行業政策話語體系在檔案學研究領域影響力的直接體現，也反映出大數據時代檔案學共同體的學術自覺。

20世紀60年代，提升檔案部門的數據存儲能力與處理效率、創建社會科學數據檔案機構等活動的開展，使得“數據管理”理念開始進入檔案學者的視野。[2]大數據時代，檔案行業生態系統整體的“數據化轉向”導致了檔案形態與價值維度、檔案工作場景與模式的深刻變化，客觀上要求國家和相關行業主管部門從宏觀上對制約檔案數據價值實現、影響檔案事業數據化可持續性發展的關鍵性要素進行厘清和有效治理。從某種程度上講，檔案數據管理主要是針對檔案數據的一系列科學有效的微觀及中觀層面的專業性管理活動，而檔案數據治理則是強調從宏觀層面協調檔案數據利益相關者，以檔案數據善治為目的開展的高級管理活動。[3]本文從歷史研究和比較研究相結合的視角，試圖探究由檔案數據管理向檔案數據治理邁進的范式轉型及其動力機制，進而從管理體制、治理場域、治理理念三方面闡釋檔案數據治理所面臨的深層次時代挑戰。

1 檔案數據管理：檔案工作“新版圖”

檔案數據管理的興起與發展是數據管理理念在檔案領域不斷深入的結果。“數據管理”概念起源于20世紀80年代，其隨著數據隨機存儲技術和數據庫技術的發展而提出。[4]國外學界很早就提出了“檔案數據”概念并探討檔案數據的管理問題，但一直偏重單一的數據處理與存儲等視角。從現代意義上看，檔案與數據關系密切，人類在生產、生活中形成的各種原始記錄既符合檔案的要求，又具有數據的特征；制作和管理這些原始記錄的業務活動既是檔案管理，也是數據管理，因此傳統環境中的檔案管理與數據管理實際上是同根同源的。然而，由于管理思路上的差異，加上數據（管理）價值得到更廣泛的認可，將“數據管理推向更加重要、更為廣闊的舞臺”[5]，使得檔案管理與數據管理“漸行漸遠”，兩者在同一個組織內的相對割裂已成為普遍現象[6]。但是兩者畢竟有著千絲萬縷的聯系，在大數據價值日益重要的當今世界，若檔案部門不主動接觸、研究、保管及利用數據，將數據排除在檔案管理體系之外，不僅會使檔案工作失去前沿陣地，也會使檔案管理面臨被邊緣化的危險。況且，隨著數字化轉型加速，數據成為驅動發展的關鍵要素，如何激活數據要素潛能、服務發展目標成為全球關切的重要議題。[7]

國內外檔案界主要從兩方面開展研究：一是積極探討檔案工作如何引入數據管理的理論與方法，促使檔案從“管起來”向“活起來”轉變的檔案資源組織、開發與利用服務；二是檔案理念與方法如何嵌入數據管理實踐。前者被稱為“檔案數據化”，后者則被視為“數據檔案化”。這方面理論與實踐的深入探索，使大數據、數據管理成為檔案管理領域的熱點話題，檔案數據作為獨立性的話語逐步進入學術界。在國內學界，檔案數據大腦、檔案文本結構化、檔案領域數據本體等術語的先后出現，均可視為對“檔案數據化”實踐特征的總結，并從本質上揭示了數據與記錄因子的內在聯系，為推動以檔案數據為核心的可信社會記憶基礎設施建設提供了重要的理論支撐。[8]國外學界則普遍關注數字政府、電子商務、社交媒體等數字環境下文件、檔案理念與方法的可用性，及其如何優化以適應大數據生態的關鍵性基礎問題。國外學者通過案例和實證研究認為，檔案部門應系統考察政府、企業和社會組織的數字保存需求，將真實性、完整性以及證據、信任等核心理念嵌入業務數據管理系統，推動歸檔流程與元數據治理需求納入數字政府、電子商務的目標體系，以提升大數據文件的文檔化管理質量和效率，防范數據風險。[9]

從客觀條件來看，電子政務、電子商務、社交媒體的迅猛發展使得數據類型復雜多樣，檔案數據的來源日益復雜，而數據管理和檔案管理兩種理念、模式的融合和重組，使得傳統的檔案收集整理、鑒定篩選、存儲保管和開發利用等環節逐步向檔案數據采集、處理、維護和服務轉變。[10]在政策話語、實踐推廣和學術交叉融合的推動下，數據管理在大數據時代不斷融入檔案學術話語體系，檔案數據管理作為新概念在國內外學術界開始出現。[11]面對技術環境的快速變遷，模擬態、數字態、數據態并存的檔案管理對象的管理工作，需要建立與其相適應的技術體系、管理環境和適用規范，檔案工作者面臨理論、管理與技術等多方面的轉型難題，亟須新的管理思路與工具。“檔案數據管理”這一新的管理模式在一定程度上適應了這一現實需求。當前，國內對檔案數據管理主要有“檔案數據+數據管理”和“檔案+數據管理”兩種理解，前者指的是在數據管理范疇內管理檔案數據，后者則指檔案部門與數據管理部門協同治理大數據。[12]相對而言，以“檔案數據化”為核心的“檔案數據+數據管理”的實踐探索在我國更為普遍。隨著整體性、治理型和服務型政府的進一步打造和“放管服”改革的進一步深化，各種政務文件的流轉和對外服務事項日漸增多，傳統的檔案管理方式難以改變海量數據僵化、檢索不力等局面，不少政府機構開始探索以利用為導向的檔案數據管理，提升檔案數據整體利用效能。[13]此外，大數據時代的數據管理具有管理空間廣闊、數據深度關聯與高度共享、管理環境液態化等顯著特征，呈現出數據化服務、精準式服務、一站式服務、知識化服務和智庫型服務等創新趨勢，成為檔案信息服務的突破口。因此，將數據管理框架引入檔案數據的管理活動，成為我國檔案工作數字化轉型的重要抓手。

總之，檔案數據管理作為一種新的范式，一方面反映出檔案學從信息管理到數據管理范式的轉型，計算檔案學和檔案數據范式的興起充分體現了這一轉變；另一方面又反映出檔案實踐領域對數據管理的積極接納與推廣應用。技術創新是大數據和數據管理的核心要義，因此檔案數據管理側重從技術層面提升檔案部門的數據管理能力，并將檔案理念推廣至更廣泛的數據管理活動，這些活動從本質上看屬于“技術賦能”的初始形態 ，其表現為“單項管理”“單一主體”“自上而下的控制”“技術經濟維度”等線性維度活動。然而，隨著大數據技術和數據管理理念持續嵌入檔案工作，檔案機構與社會整體的互動關系將被重塑，這就會與“治理體系和治理能力現代化”的整體社會變革產生深度關聯，一種更具張力和包容性的新范式就“呼之欲出”。

2 檔案數據治理：檔案領域的“新范式”

檔案數據管理作為一種技術特性突出的概念，容易使其影響主要局限于檔案機構內部的檔案數據資源處理等技術層面，不僅難以在檔案學科和檔案行業等全域范圍產生整體性的“質變”，也不易融入、參與國家治理能力和治理體系的建設及優化工作。20世紀90年代以來，IT治理、電子治理、信息治理和數據治理等術語自企業管理、公共管理等領域產生并對檔案學研究產生不同程度的影響。近年來，由于電子政務/電子治理等技術驅動的“電子”理論無法為以“數據流動”為特征的新現象、新工具、新問題提供社會理論支持，建立數據驅動的理論視角成為一種迫切需求。數據治理開始被引入檔案學界來評估檔案機構的數據管理活動，檔案數據管理范式轉型升級的時機日益成熟。[14]面對大數據時代的全新挑戰，國外檔案學者秉持堅守和發展并重的理念，將檔案核心原則引入數據資源管理體系，在電子治理、信息治理和數據治理等多元框架下探索文檔數據資源治理的新模式、新路徑，并在積極構建檔案數據范式的過程中，擴展了檔案學在數智時代的學科版圖，提升了社會影響力。[15]

與國外不同的是，我國檔案實踐沒有經歷過電子治理、IT治理、信息治理等理念的切實洗禮，就同步提出了檔案數據治理的概念并迅速獲得了較強的話語權[16]，檔案數據治理逐步取代檔案數據管理成為國內檔案學理論與實踐的新范式。從字面意義上看，檔案數據治理融合了國家治理現代化與數據轉型兩大方向，屬于檔案事業高質量發展的重要議題[17]，因此其在學術上更有可見度。從實踐來看，數據推動各類資源高速運轉與重組，量大源廣、價裕型多的檔案數據急劇增長、海量匯聚，成為驅動檔案事業數據化轉型、檔案治理方式變革的戰略性信息資源。[18]而當前，檔案數據在安全、質量、開放利用等方面仍面臨困境，數據孤島、數據壁壘、數據異構、隱私泄露等問題普遍存在，如何將檔案數據治理融入國家治理體系現代化建設，為數字政府、數字經濟與數字社會建設提供高質量的可信檔案數據，成為檔案界共同關注的焦點。

近年來，我國檔案事業發展面臨數字化轉型和智慧業態發展、機構改革后檔案部門核心職能的有效履行與相互協作等新問題，要求檔案信息化建設必須進入數字賦能檔案工作“系統性變革”以驅動轉型升級進而推進檔案治理現代化的新發展階段。檔案數據治理作為創新政府治理的一種探索性實踐，是治理模式轉向整體化、政府部門趨向協同化、檔案公共服務便捷化的過程。推動檔案信息化建設實現從管理到治理的整體躍升，構建適應我國國情的檔案數據治理體系及其推廣機制，已經成為當前檔案行業重要的政策議題。我國檔案數據治理實踐經歷了從“內部—系統性治理”到“跨部門—平臺治理”再到“跨區域—整體智治”的發展階段，并取得了一定的成效。[19]但受多種因素影響，我國檔案數據治理仍普遍面臨數據質量參差不齊、數據開放有限、數據價值挖掘不足、檔案數據存在安全風險等困境，這些均是檔案數字化轉型過程中難以避免的陣痛和可能面臨的深層次挑戰。

3 大數據時代檔案數據治理的多重挑戰

在大數據智慧化的時代背景下，我國檔案工作的治理轉型已然開啟，并在實踐領域多個方面展開了創新性探索，取得一定治理成效，但也需要清楚地意識到，“當數字技術成為一種常備的治理工具，數字技術本身并不足以保證善治，社會治理的數字化轉型可能會帶來全新的挑戰和風險”[20]。從本質上看，數字技術的發展在今天已經形成了一個相互依賴和相互作用的數字技術生態系統，推動整個經濟社會發生深刻變革，尤其對國家治理體系將產生深遠的影響。因此，在檔案數據治理轉型不斷與傳統管理模式進行碰撞、迭代的過程中，檔案工作數字化變革與檔案場域的虛擬化轉移加劇了內外部風險的危害性和可能性。不斷出新的數字技術是檔案管理復雜化和智能化的雙刃劍，催生出許多新問題與新可能的碰撞。檔案數據指數級增長與收管不足、形態更新與管理失配、跨界流通與機制失調、體量龐大與價值創升之間的檔案數據生態失衡問題，需要從體制、場域、理念等維度去探尋檔案數據治理的新概念、邏輯與規則。

3.1 管理體制：多元共治的協同機制供給不足

檔案數據治理的持續、深入發展，需要健康、良好的管理體制支撐，既包括檔案管理體制和數據管理體制，又涉及檔案部門和數據部門的協同機制等。一般認為，檔案管理體制是指一個國家管理全部檔案和檔案工作的方式與組織制度。[21]我國檔案管理體制經歷了形成期（1949—1959），中共中央領導下的黨政檔案統一管理時期（1959—1985），國務院領導下的黨政檔案統一管理時期（1985—1993）和中共中央領導下的黨政檔案統一管理、局館合一時期（1993—2018）的歷史演變[22]，而2018年以來地方檔案機構則采取了“局館分設”為核心的機構改革思路，強化政事分離。在“統一領導、分級管理”的檔案管理體制框架下，存在促進檔案館提升公共服務的價值屬性和融合國家治理體系和治理能力現代化建設的目標屬性的多重功能[23]，這無疑有利于我國檔案數據治理體系的構建與優化。雖然“政事分離”“局館分設”破解了檔案行政管理職能的體制內循環問題，但現實中凸顯的檔案局館分工不明、協調不暢以及檔案館定位不清晰等弊端[24]，往往影響檔案局和檔案館處理數據治理工作的效率和質量[25]。

近年來，我國通過“自下而上”的發展模式，初步構建起公共數據治理體系。自2014年2月廣東省大數據管理局成立以來，全國多個省市區紛紛設立了相關的數據行政管理機構（如大數據局、大數據管理服務局、數據資源管理局等）。其中，省級大數據局機構設置和職能配置形成了數據綜合治理型、數字政府建設引領型、數字經濟發展驅動型三種主要模式。2023年3月，國家數據局組建，并承襲了中央網絡安全和信息化委員會辦公室、國家發展和改革委員會在數字經濟和數據資源整合共享及開發利用等方面的宏觀職責，旨在強化對數字中國建設的戰略規劃及統籌協調。[26]不過，由于國家數據局組建時間尚短，其與地方數據行政管理機構之間的隸屬關系和協調合作等體制問題還有待進一步磨合；此外，其重點工作在數字經濟和公共數據資源共享共建的制度供給等宏觀領域，目前尚難以兼顧檔案數據治理領域，這些因素都將會在一定程度上影響數據部門與檔案部門協同機制的建立與完善。

從國內外的檔案數據治理理論與實踐成果來看，在管理體制這一領域中，檔案部門與數據部門的協同機制頗受業界、學界關注。早在2014年3月，全國人大代表蔣秋桃在接受《中國檔案報》采訪時就表示，“我國目前的檔案行政管理體制，使信息資源的管理主體更為集中”，檔案部門應在公共數據資源的保存及整合開放工作中“勇擔重任”。[27]2015年國家大數據戰略確立后，“檔案大數據”概念被率先提出，湘潭、石家莊先后創建了電子檔案數據中心和區域性檔案數據中心，浙江則開展了“省域檔案大數據”的實踐。其中，浙江的檔案大數據實踐成果較為豐碩，在徐擁軍、王露露看來，其成功的要義在于檔案部門具備了“意識轉變、頂層設計、技術支持和協調機制”等必要條件，同時也較為妥善地處理了政務信息資源的歸檔共享、大數據與檔案工作的職責區分等關鍵問題。[28]山東省政府辦公廳、山東省檔案館和山東省大數據局在省檔案館政府信息公開查閱中心的基礎上改造建成了山東省數據大廳[29]，表明了地方層面檔案部門與數據部門在數據開放共享方面的協同路徑較為暢通、可行。

從國外實踐情況看，檔案部門主要以“資源建設者”角色參與政府數據開放、基于檔案部門核心職能參與政府數據的歸檔保管以及轉型為“指導者”規范前端政府數據管理等方式參與政府大數據及治理體系建設。[30]隨著政府部門逐步走向數據驅動，數據已經成為政府文件的新形態[31]，檔案部門基于檔案管理和提供利用的職責參與政府數據治理是應有之義。檔案部門在政府治理運行過程中扮演著資源平臺、信息服務的重要角色，能夠為政府治理提供信息資源、提高治理的精準度和效率效能、實現“善治”。[32]而在數據治理實踐過程中，檔案部門和數據部門仍然存在職能交叉的問題。對此，有學者建議可結合檔案部門和數據管理部門分別隸屬黨委系統和政府系統的實際情況，將檔案部門納入促進大數據發展協調機制并建立適宜的溝通協商機制，從而加強職責分工和具體工作的協商與協同。[33]

當前，大數據正深刻地改變著政府活動的治理生態，“社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變”[34]，這也使得檔案管理體制和數據管理體制本身都處于“數據驅動”導向的頻繁調適之中，再加上長期存在的“條塊分割”的行政管理體制所產生的制度性“內耗”，也使檔案管理和數據管理體制一時難以在檔案數據治理體系建設方面形成“合力”，這就需要通過政策結構、權力分配和運行機制等方面的變革來獲得新的動力。相對于英國、澳大利亞等國檔案部門在國家數據治理和信息治理體系中發揮的重要作用和較為清晰的職責劃分，我國國家檔案局尚未被列入“促進大數據發展部際聯席會議”，在各地有關大數據和政務信息資源管理的協同議事機制中，除了廣東、上海、浙江等地外，也鮮有檔案部門的參與。[35]從實際情況看，當前數據部門更多將戰略重心置于政務數據的收集、共享、利用與安全保障方面，并沒有深入考慮政務數據資源的歸檔管理問題，這在一定程度上削弱了檔案部門在數據管理體系中的職能和定位，忽略了保存業務憑證、維護有機關聯等特殊要求，導致數字環境下的檔案專業化管理面臨被忽視甚至被取代的風險。[36]不可忽視的是，長期以來我國政府堅持以管理為導向的傳統體制、權力結構中存在的治理慣性、行政壁壘、技術隔閡等，使得數字化政府的協同整合受到深溝阻礙，形成了檔案數據治理轉型的結構性桎梏。而檔案部門基于層級管理要求、部門中心主義和安全性行動導向形成的檔案管理模式給檔案治理工作的數字化變革帶來了一系列亟待解決的問題。[37]而隨著國家數據局的組建，我國從中央至地方已經實現了數據管理機構的普遍設置，如何利用這一契機，加強檔案管理、數據治理的多元制度供給，推進各級檔案行政管理部門與各級數據管理局在數據戰略規劃、公共數據歸檔與再利用等領域的深度合作，從而形成多元共治的檔案數據治理新格局，是未來我國檔案數據治理體系建設的一項重要任務。總之，隨著檔案數字化轉型戰略的不斷推進，檔案數據治理的變革更多著眼于制度環境的建設和制度層面的創新，其目的在于探索出新的數據治理模式，建立適應數據治理需求的制度體系。

3.2 治理場域：線上治理空間的經驗值和貢獻度有待提升

數據賦能社會治理催生了新的應用場景和服務形態，在此過程中格式更加復雜、種類更加豐富、體量更加龐大的檔案數據和元數據不斷產生，由檔案數據新常態引發的服務新需求正在向檔案業務工作施加壓力。檔案數據治理突破了以線下治理和檔案館實體為主的治理場景，治理空間由線下拓展到線上，治理場域從穩定單一走向動態復雜。[38]數智技術的創新迭代和社會的數字化轉型不斷拓展著檔案數據作為生產要素的采集范圍并提升了其要素地位，原本的檔案治理場域中的資源和權力總量迅速膨脹。2018年，浙江省已經要求全面推行“最多跑一次”事項電子化歸檔[39]；2020年，浙江杭州“城市大腦”歸檔完成了1.76GB的電子檔案收集[40]。2023年7月，國務院辦公廳正式頒布《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》，明確要求各級政務服務機構推動完善政務服務辦理系統歸檔功能，指出“政務服務辦理全過程中形成和調用的證據性材料、程序性材料、結果性材料等應當納入歸檔范圍”。由此，政務數據歸檔和管理有了明確的法規依據。可以預計，檔案部門將匯聚日益龐大的具有高度社會治理價值的數據資源，并承擔數據合規治理、異議數據處理、數據共享利用等衍生性職責。

數智技術不僅帶來了權力的數字化延伸，更成為社會分配權力的重要手段，使得其與政治權力迅速“聯姻”。一方面“推動大數據技術革命以及技術發展的力量永遠無法離開政治性的集合（政黨、政府、政治性組織等），順應了政治權力技術的茁壯成長，否則技術的發展將‘戛然而止’，因此技術的政治位階決定著技術的發展命途”[41]；另一方面，檔案治理層級以及其他實施治理的政府權力主體也在積極適應數智技術引發的治理環境變化，通過及時介入法律、規范配置和技術、制度創新進行新的權力協商和爭奪。[42]檔案數據治理的場域空間正是通過這樣的技術賦權過程得以產生。泛在化社會的數據技術融合與檔案治理權力主體的主動轉型，實現了檔案業務管理和公共服務活動向線上空間遷移，推動了檔案數據治理從以線下管理為主的傳統檔案治理中脫域。

新的治理場域和治理場景下，新問題、新風險不斷涌現。由于檔案資源自身的原生性與非規范性，其形成的場景更為復雜多元，更需要長期、持續的數據治理。[43]在檔案工作融入“互聯網+政務服務”工作之前，檔案治理行動主體的管理對象主要是實體檔案以及封閉的內部檔案信息系統，治理的場景依附于實體檔案館，提供的是被動、單一的檔案服務。例如，從平臺層面上看，系統林立、異構、老化等系統建設問題造成的“信息孤島”和數據壁壘普遍存在，使得檔案治理陷入功能性困境。在檔案治理前端，早期許多職能部門建設的系統僅在單位內部使用或者在縱向專業網絡中運行，在數據存儲格式、調用方式、接口擴展等方面存在差異，后期需要系統對接時，就會出現數據重復采集、兼容性差、共享效率低、交換成本增加等互聯互通問題。在檔案治理后端，檔案系統集成仍主要停留在檔案系統內的歸檔接收和館際互聯。同時，不同層級檔案館的內部數據質量千差萬別，嚴重制約了數據融合共享，難以滿足檔案治理和利用要求。[44]

直到依托政務服務改革，檔案工作縱深推進至全面數字化轉型，檔案工作才真正突破了時空限制，逐漸將物理性的治理活動聚合到虛擬化的治理空間中。線上治理空間的形成對于檔案治理方式的變革是顛覆性的，它一方面擴大了現實世界檔案工作的公共互動，有助于更好地協同和分配權力主體的不同層級以及與社會公眾的權力配置；另一方面，由于檔案部門長期習慣處于“幕后”，處理動態、復雜的數字空間治理問題的經驗有所不足，如何打通檔案數據資源與政務數據資源及社會數據資源的“壁壘”，在線上治理空間開展更為精準化、針對性服務，從而提升檔案數據價值的貢獻度，也是考驗檔案部門數據治理能力的重要“試金石”。相信隨著場域內的檔案工作數字化轉型的繼續深入，線上線下的治理手段和組織形式將在持續性的權力斗爭和妥協中繼續螺旋式上升發展。

3.3 治理理念：公共利益與數據要素化的沖突及協調

檔案數據治理的根本目標就是不斷沉淀檔案數據資源、逐步實現檔案數據資產化管理，從而使檔案數據作為生產要素快速、持續地釋放其潛在應用價值。當前，數據作為生產要素已經成為大數據時代的社會共識，而包含大量記錄和反映數字活動的檔案數據，在社會各領域的數字化進程中，獨立地或與其他類型的數據資源相集成，直接參與和支持各項數字活動，獲得更加多元的應用場景和利用形態，形成數字時代特有的數據要素價值。[45]從現實情況看，數字人文、智慧城市、社會治理、歷史研究等領域都需要高質量的檔案數據支持，檔案部門作為數據資源單位需要用高水平的檔案數據服務供給回應這些現實需求，因此，檔案數據要素化的實踐探索將會成為未來的一種重要趨勢。《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》的發布，使數據要素應用廣度和深度大幅拓展。然而，在數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權等方面并未形成共識，對于如何落實數據產權的結構性分置、有效保障數據各方的權益尚處于探索之中，在法律機制建設上更面臨諸多挑戰。[46]可見，數據要素化涉及產權、交易與收益分配等市場化元素，與公共利益難免存在沖突，需要突破多重理念和“慣習”的束縛。

首先，要確立以公共利益考量為追求的價值理念。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”[47]，破除檔案數據治理的結構性桎梏以實現檔案善治，需要以公共利益為價值取向，創建起適應本土實際情況的檔案治理組織結構。政府是公共利益天然的提供者和服務者，但這并不意味著政府利益與公共利益是完全一致的，政府也有尋求自身利益的傾向。在積極推進現代化治理時，政府必須落實以公共利益為中心的治理理念，防止在內外部的力量博弈中，有意或無意地損害公共利益與社會公平。聚焦到檔案數據治理領域，就是要求檔案工作者擺脫傳統經驗式管理、屬地固化等部門層面和經濟層面的狹義訴求，建立起與數據治理場域相適配、著眼于公共整體利益訴求的價值理念，包括建立開放性檔案觀念、整體性意識和服務性理念，破除科層制下的“條塊”思維，將檔案工作視野放置到多部門協同的政府系統乃至多層級政府的省級、區域和國家檔案治理系統中去。

其次，要破除“檔案部門和檔案工作與數字經濟、數據要素沒關系”的陳舊理念，將檔案視為數據要素的重要組成部分，為檔案資源向數據要素轉化創造條件。[48]檔案數據治理的時代之變、環境之變，要求檔案工作者以包容、開放、創新的檔案觀念應對新的檔案治理環境。近年來，我國推出檔案數據開放計劃，建成納入全國一體化政務服務體系的全國檔案查詢利用服務平臺，并要求各地檔案部門在“十四五”期間完成檔案開放審核鑒定工作。從某種程度上看，檔案工作正從長期聚焦內部建設開始向國家、地區等更大范圍的館際服務共享平臺轉向，從而在整體上回應檔案數據的作用與價值如何服務于社會治理。[49]因此，針對檔案數據要素化的需求，需要制定檔案數據開放和要素化開發的數據范圍和收益分配規則，探索檔案數據授權運營的合理模式，從提供數字（化）檔案向提供檔案數據轉變，遵循公開為常態、不公開為例外的原則，開放可計算、可編輯、可索引的檔案數據，從根本上改變單向、低效的檔案數據供給格局。[50]在政策框架允許的條件下，檔案部門可以利用多源數據的融合開發，向數據要素市場提供可交易的數據產品與服務，開辟檔案數據價值實現的更多空間。[51]

除了公共利益與數據要素化的理念與利用沖突之外，檔案部門和數據部門在處理檔案數據治理工作中難免會由于固守自身的工作邏輯而發生沖突，這是管理體制和治理場域所遺留的問題在理念上的投射。比如，在實地調研數據部門和檔案部門時，部分受訪人在談及兩機構的使命之際，會提出“檔案館的使命是保存政府數據資產，數據資源管理局的使命是消除數據壁壘、促進數據利用”之類的說法，因此，有些機構常常會面臨“國家檔案局規定數據不能上‘云’，大數據部門要求上‘云’”的兩難境地。檔案部門重“保存”的觀念與數據部門重“利用”的做法之間沖突，是檔案數據治理困境的縮影之一。

此外，檔案數據治理仍普遍面臨數據質量參差不齊、數據價值挖掘不足、檔案數據安全存在風險等困境，數據涌現與治理滯后、海量數據與價值實現之間的矛盾廣泛存在。不過在實地調研中，我們也發現一些地方的檔案數據治理有了可喜的變化，比如一些地方檔案館的數據管理與治理項目受到了地方大數據局的支持，部分地方“有關政務數據資源歸檔、監管方面的法規條款，是來自檔案館的建議”，有的企業檔案部門正積極探索如何將分散、異構的檔案數據從檔案視角的“證據資產”轉為法律認可的“數字資產”，將檔案與企業主營業務深度融合，促進檔案數據價值的充分發揮。[52]從國際環境來看，除了很多機構開始對業務數據進行歸檔管理外，一些著名的預印本平臺arXiv、全球互聯網檔案平臺Internet Archive等數據項目都在借鑒檔案管理的理念與方法，全球數據管理領域呈現出“檔案主義”的變革趨勢。[53]可以說，當前我國檔案數據治理體系建設實踐，面臨的是一個既富挑戰又充滿機遇的社會生態。

4 結 語

檔案數據治理是一個兼具政策、制度、管理和技術等多重屬性的綜合性問題。從深層次視角看，檔案數據治理是回應社會檔案數據需求、優化檔案數據產品與服務供給、提升檔案治理能力的公共價值創造過程，即實現檔案數據“善治”。在數字化轉型浪潮和國家大數據戰略持續深入推進的背景下，以數字治理推進檔案治理體系和治理能力現代化的征程才剛剛開始。在系統性構建數字政府、數字經濟、數字社會的過程中，檔案工作面臨更加復雜的環境、更加模糊的邊界、更加多樣的角色、更加多元的需求、更加豐富的場景，同時也將迎來更廣闊的治理機遇與更大的發展空間。因此，準確定位檔案數據治理的短板，有效回應國家大數據戰略、檔案行業數據化轉型和社會公眾實際需求，推動檔案工作以積極的姿態參與到政府治理體系建設中，幫助檔案部門走出“弱行動”或“無行動”的角色困境，才能持續不斷地推進檔案數據治理工作的優化。

*本文系國家社科基金一般項目“國家大數據戰略背景下檔案數據治理體系構建研究”（項目編號：19BTQ097）階段性研究成果。

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（責任編輯：張 帆）