人工智能時代下行政事業單位合同全流程管理

合同管理是行政事業單位內部控制體系的一個重要方面，是單位防范經濟風險、維護合法權益的重要保障。近年來，人工智能技術快速發展，信息化、數據化等技術手段層出不窮，對各行各業產生了巨大沖擊，行政事業單位傳統的合同管理方式已無法滿足高質量發展的需要。筆者從行政事業單位合同管理的現狀出發，從流程設計、合同規范性、合同審查、合同預算控制、合同管理信息化系統、合同歸檔管理等六個方面提出針對性的對策與建議，使行政事業單位合同管理流程更加完善，管理工作更加規范，進一步保障單位合法權益，促進單位高質量發展。

隨著我國開放程度的不斷擴大和經濟社會的蓬勃發展，行政事業單位在政府購買服務、工程建設、人才培養、科學研究、文化交流等眾多領域的參與度日益提升，所簽訂的各類合同數量也隨之快速增長。特別是近年來，人工智能技術飛速崛起，信息化、大數據、AI大模型等現代化技術手段對各行各業產生了巨大沖擊，部分行業的業務處理方式發生了根本性的轉變。在這一背景下，眾多行政事業單位缺乏合同管理環節或管理手段較為粗糙落后等問題成為單位的一大短板，所引發的各類風險問題也備受關注。根據《中華人民共和國合同法》以及財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號）、《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）、《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會[2017]1號）等法律法規和文件精神，加強行政事業單位合同全流程管理勢在必行，其能夠有效解決傳統合同管理模式下管理環節缺失、管理手段落后、缺乏事前審查、歸檔管理不規范等問題，進而切實降低單位遭受經濟損失和法律糾紛的風險，保護單位的合法權益，進一步促進單位各項業務的健康和可持續發展。

一、合同全流程管理的內涵及意義

1.合同全流程管理的內涵。《中華人民共和國民法典》對合同進行了明確的定義，即合同是民事主體之間設立、變更、終止民事法律關系的協議。本文所論述的合同主要指行政事業單位為了開展業務等與其他各類經營主體間簽訂的有業務往來關系的合同，不包括勞務合同等非業務性合同。合同管理是一項較為復雜和系統性的工程，主要指單位主體對以自身為當事人的合同依法開展一系列行為和活動的總稱。由于其囊括的環節眾多，因此著重強調動態性和全過程性。一般而言，合同全流程管理主要包括合同的談判、起草、審查、簽訂、執行、變更、中止、解除、歸檔等環節，以及對各個環節進行跟蹤和監督等管理手段。

2.合同全流程管理的意義。對于行政事業單位而言，合同管理的必要性和重要性都非常突出。其一，合同管理是行政事業單位依法履行承諾的重要前提，通過實施有效的合同管理，使得單位能夠按照約定的條件、時間、金額等進行付款，有利于進一步提升行政事業單位的公信力、社會形象和口碑。其二，行政事業單位能夠從合同談判到履行直至歸檔的整個生命周期中獲得應有的權益，為單位工作業務的正常開展提供必要的保障。此外，科學、規范的合同管理能夠讓行政事業單位與各類企業和市場主體更加緊密有效地交流互動，從而對進一步打造優良營商環境大有裨益。

二、合同全流程管理的現狀

1.合同流程設計不合理。很多行政事業單位的合同管理流程不夠科學合理，過于復雜的流程會造成單位資源的浪費，而過于簡單的流程則無法形成有效監管。實踐中，行政事業單位的合同管理狀況多見于后者，即往往只注重合同的執行和支付環節，對于簽訂前的審查、風險評估、履行過程中的風險監控和統計分析以及履行完畢后的歸檔管理等環節均缺乏重視，造成流程缺失。此外，缺少不同部門間的制約措施和授權審批制度的情況也較為常見。例如，不論合同金額大小均由一人審批，導致流程管理形同虛設；再如，從合同的簽訂到審核再到履行都由同一個人完成，缺少有效的崗位分離或牽制，沒有形成有效的監督檢查等。

2.合同文本設計不規范。缺乏規范的合同文本主要包括兩種情況，一是沒有建立合同文本庫；二是書面合同內容不規范。行政事業單位所涉及的經濟業務類型較多，合同類型也較多，常見的包括工程建設類、政府采購類、出版類和勞務類等等。實踐中，多數單位并沒有建立適用于自己主要業務類別的合同文本庫，所簽訂的合同多依賴于對方提供的合同文本，造成脫離單位實際情況、于對方有利、于我方不益的局面。同時，少數行政事業單位雖建立了統一的合同文本庫，但沒有根據自身不同的業務類型或合同性質進行分類，導致合同內容與業務實際存在偏差，嚴重者甚至在合同履行時間、履行條件等關鍵性條款上都存在套用現象，給單位依法依規開展業務造成了諸多不便。

書面合同文本不規范主要表現在合同條款有漏洞、關鍵條款約定不明等方面，反應出經辦人員對經濟業務、法律法規的熟悉程度參差不齊，導致在審查環節時被頻繁退回修改，或在后期履行時帶來矛盾糾紛，嚴重時甚至引起訴訟風險，增加了行政事業單位的法律風險。

3.合同審查流于形式。在合同簽訂前進行審查有助于合同的正常履行，降低各類風險發生的幾率。在實踐中，行政事業單位往往由某項業務的實際承接部門或個人作為合同簽約的代表或責任人，此類員工雖然對業務較為熟悉，但缺乏對合同相對方的資格資質、信用情況、履行能力等進行審查的意識或能力。與此同時，本該在后續進行的法務、財務審查等環節，有些時候卻因為受傳統思維方式的影響，認為簽合同不過是“走過場”，或者礙于雙方是長期合作伙伴的原因，怕嚴格審查被對方當作是“不信任”，進而不仔細推敲合同的主要條款，不認真審查對方提前擬定的合同文本，甚至以口頭約定代替書面文本，導致在合同履行過程中發生糾紛甚至訴訟，給單位造成不良影響和非必要損失。

4.預算控制不夠嚴謹。財政撥款作為行政事業單位的主要收入來源，要求單位的各項支出必須按照“預算—計劃—支出”的程序進行。但在實際工作中，部分單位對合同簽署前的預算編制工作缺乏重視，對項目經費的細化程度不夠，甚至根本沒有明確的項目開展規劃，且在后續的預算執行時缺乏強有力的監管。例如，項目負責人員對開展項目活動需要哪些設備缺乏充分的調查與論證，只是憑借經驗或大體的估計來編制預算，而采購部門又認為項目負責人對本領域工作應該較為熟悉，故不再仔細審核采購預算內容，直到簽訂合同時才發現預算金額不足。甚至存在明知預算不足仍然超預算簽訂合同，事后要求財務部門想辦法予以調劑或超預算支出的情況，給單位資金的分配帶來很大的困擾。

5.合同管理信息化程度低。行政事業單位合同管理信息化程度較低主要體現在兩個方面：一是沒有合同管理信息系統；二是合同管理信息系統與其他系統間存在“數據孤島”。合同管理信息系統在企業特別是大型企業中早已廣泛應用，但眾多行政事業單位仍然以紙質化管理為主，無形中加劇了人力物力的耗費。同時，部分單位對合同履行進度的跟蹤還是以人工統計的方式為主，采取電子表格臺賬手動錄入合同執行進度，具有一定的滯后性，其準確性還可能受到人為因素的干擾。一些單位由于沒有合同管理信息系統，加之人工統計較為繁瑣復雜，索性放棄了合同履行的跟蹤環節，在合同簽訂后便“放任不管”，對財務部門是否足額按時付款、所購產品是否及時送達、驗收是否合格、尾款是否支付等缺乏必要的跟蹤，給后續工作帶來了極大的不便。數據孤島是指單位內部不同部門或系統之間的數據相互獨立，無法共享或整合的現象。部分行政事業單位雖然開發使用了合同管理信息系統，但與財務、采購、資產等系統間相互獨立，數據和信息無法實時聯動，各部門間未能形成合力，對合同管理沒有起到足夠有效的支持作用。

6.合同歸檔管理不規范。行政事業單位的合同文本經常沒有統一的整理、存儲部門，其原件大多作為會計憑證附件，但也有少數因原件丟失等原因，以復印件入賬的情況，甚至還有部分合同文本散落在相關業務部門中，導致難以系統掌握合同的簽訂和實際履行情況。此外，很多單位沒有將合同進行影像化的技術手段，大量的合同只能以紙質件的形式留存，給日后的查閱造成了極大的困難。

三、合同全流程管理的改進措施

1.完善合同管理流程，明確合同歸口管理部門。行政事業單位需要根據自身層級結構設置等實際情況，研究建立起一套科學合理、分工明確、互相牽制的全流程合同管理體系，明確各業務環節所具體對應的管理部門、授權人、審批人等。特別是合同簽訂前的調研和可行性分析、合同擬定后的條款審查以及合同履行結束后的整理歸檔等較為容易被忽略的環節，更應該引起足夠的重視。例如，根據合同金額的不同采取不同權限的授權審批，金額較小的可以考慮由合同發起部門領導直接審批，金額較大的交由各有關部門或單位領導進行會審；將擬定后的合同交由單位法務部門或外部法律顧問進行仔細審查，通過后再進行下一步，降低合同條款可能對單位產生不利影響的可能性；制定合同印章使用的相關制度或管理辦法；指定專門部門負責合同歸檔管理，努力實現合同電子化、影像化存檔，進一步保障單位相關利益。

2.規范合同文本。很多時候，合同中的風險主要來自于條款設立不當等原因，例如權責利模糊、內容不明確甚至部分條款違反法律法規等，因此制定標準化的合同文本就顯得尤為重要。針對重復性較高、規律性和邏輯性較強的業務，可以由發起合同的業務部門草擬出合同模板，辦公室等綜合協調部門根據不同的業務類別，組織財務、法務、審計、紀檢等部門，必要時可聘請外部專家，對合同中的通用條款進行審核，完成后作為合同范本納入單位的合同文本庫。后續業務部門在簽訂合同時，只需要根據自己的業務種類在合同文本庫中選擇對應的模板，填寫合同要素條款即可。需要注意的是，合同范本投入使用后，不能一勞永逸，而是應該根據國家政策和法律法規的變化，以及使用過程中的經驗和教訓總結，及時對可能受影響的條款進行修改，使其能夠適應不斷變化的使用環境。

3.嚴格合同合規審查。合同審查是合同全流程管理的重中之重。行政事業單位應組織業務、法務、財務等相關人員對擬定的合同進行合規性審查，涵蓋合同方信譽情況、合同方經營資質、合同條款與法律法規的相符性、合同條款與實際業務情況的相關性、合同金額的合理性等方面。對于不符合法律法規、與單位制度相違背、合同方信譽度較低、與業務目標相關性低、合同預算編制不合理等現象，要及時叫停，將單位合同風險控制在合理范圍內，為合同全流程管理打好“第一槍”，奠定扎實的基礎。

4.加強財務預算控制。預算管理是行政事業單位內部控制的重要環節，加強預算控制，精細化、科學化測算合同金額有助于提高資源合理配置。在合同執行期間，嚴格按照預算中的科目、經濟分類和金額進行開支。確需變更預算的，必須按照預算變更程序進行申請。對于當年已經完成的項目，及時收回結余款項；對于跨年度項目按要求進行年度結轉。此外，財務部門還應當定期對合同執行情況進行統計分析，并提出建設性意見，供單位領導進行決策參考，保證單位各項經濟活動能夠順利開展。

5.建立合同歸檔管理制度。行政事業單位要根據自身實際情況，由合同歸口管理部門承擔合同歸檔管理工作。在合同履行完成后，相關工作人員要及時對紙質合同進行整理，確保合同原件能夠完整的進行保存。同時，定期將合同管理系統中的合同文件進行備份及跟蹤管理，可以進一步確保合同文件安全，做到“雙保險”，為后期查閱提供保障工作。

6.推進合同信息化管理。行政事業單位信息化、數字化管理已成為時代課題，要實現單位管理的提質增效目標，需要建立專門的合同采購報銷管理系統，并將其納入單位管理信息系統的戰略規劃當中，使之與財務、采購、資產等系統相連接，打造業財融合，實現數據聯動。

合同前期審查時，通過合同管理系統逐級進行審簽，做到留痕管理；合同正式簽訂完成，將合同雙方權利義務、合同簽訂時間、付款時間、付款條件、合同總金額、分期付款金額、驗收條件等關鍵性信息錄入合同管理系統；待合同歸口管理部門人員審核通過后，開啟合同執行工作，合同執行部門將合同執行狀態及時錄入系統，以便合同歸口管理部門對合同執行情況進行持續跟蹤，控制合同風險；待合同執行完畢后，合同執行部門及時完成合同報銷工作；報銷完畢后，系統完成自動化歸檔工作。使得各層級相關部門可以實時查看所需要的各類數據，實現業務、財務、采購等部門間的信息共享，滿足合同跟蹤管理的高質量發展需要。

四、結語

隨著經濟社會等外部環境的飛速變化，行政事業單位不可避免地參與到越來越多的經濟活動當中，需要簽訂的合同數量也日益增多，合同性質也越發復雜。建立起一套科學合理、行之有效的合同管理流程與制度，不僅保障了單位在經濟活動中的合法權益，避免遭受經濟和名譽損失，同時也進一步加強了單位內部控制建設，是行政事業單位實現信息化發展的必然選擇，更是實現高質量發展的重要保障。

［基金項目：天津市財政局、天津市會計學會2023-2024年度重點會計科研項目“人工智能時代下行政事業單位財務管理全流程自動化模式研究”，編號Q230601］

（執筆人：邢曄" "陳夢" "景孟穎" "陳穎）