鄉(xiāng)村振興背景下放活宅基地使用權(quán)的困境與對(duì)策

摘要：在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，“三農(nóng)”問(wèn)題已然成為當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，而作為宅基地制度重要組成部分的宅基地使用權(quán)，對(duì)改革的成效發(fā)揮著巨大作用。覃塘區(qū)自被確立為宅基地制度改革試點(diǎn)至今已4年有余，雖然改革已經(jīng)取得不錯(cuò)的成果，但也不免暴露出一些問(wèn)題。文章以覃塘區(qū)試點(diǎn)為例，經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研對(duì)改革現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不嚴(yán)、農(nóng)戶(hù)退出意愿不強(qiáng)、流轉(zhuǎn)主體受限等問(wèn)題，并針對(duì)性地提出一定建議，以期為改革的有序開(kāi)展提供參考。

關(guān)鍵詞：宅基地制度；鄉(xiāng)村振興；土地流轉(zhuǎn)

覃塘區(qū)隸屬于廣西貴港市，位于貴港西北部，該區(qū)居住著漢、壯、瑤、苗、侗族等17個(gè)民族。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，該區(qū)少數(shù)民族人數(shù)占比為54.99%，屬于典型的少數(shù)民族聚居區(qū)。廣西作為喀斯特地貌的典型代表，與中部地區(qū)相比土地較為分散，因此，村莊大多集中在山地的平整處，這也就造成了可利用土地面積較小的情況，進(jìn)而影響宅基地的面積。此外，根據(jù)第七次人口普查有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年，覃塘區(qū)城鎮(zhèn)常住人口占常住總?cè)丝诘?5.75%，較2010年提高9.35%，

2023年占比為48%，通過(guò)分析數(shù)據(jù)可見(jiàn)覃塘區(qū)城鎮(zhèn)人口不斷提升，而農(nóng)村居民進(jìn)城后必然產(chǎn)生閑置宅基地，因此，如何盤(pán)活宅基地的使用權(quán)是該區(qū)“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。

1 覃塘區(qū)農(nóng)村宅基地改革研究的意義

2021年，廣西壯族自治區(qū)政府對(duì)貴港市覃塘區(qū)的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案做出批復(fù)，由于廣西地處南方，特有的地形使得宅基地分布較為分散，宅基地面積與北方各省相比也較小，目前，與已經(jīng)開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”改革的北方地區(qū)所總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)此地有很大的不適用性。因此，探索廣西覃塘區(qū)宅基地改革的現(xiàn)狀對(duì)于在其他地形相似地區(qū)開(kāi)展此項(xiàng)工作具有指導(dǎo)意義。此外，廣西屬于少數(shù)民族聚集地區(qū)，改革進(jìn)程難免會(huì)面臨其他地區(qū)沒(méi)有的問(wèn)題，對(duì)廣西宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)行研究，并將改革試點(diǎn)中總結(jié)出的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，并把改革中各種行之有效的措施盡快上升為地方政策，并在全省及少數(shù)民族地區(qū)推行，這對(duì)于我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革具有重大意義。以覃塘區(qū)為主要研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)改革過(guò)程中暴露出的問(wèn)題做出回應(yīng)，以期能夠?yàn)槠渌贁?shù)民族地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革的開(kāi)展提供參考。

2 覃塘區(qū)宅基地使用權(quán)改革現(xiàn)狀

本次實(shí)地調(diào)研采用紙質(zhì)問(wèn)卷方式，并將數(shù)據(jù)上傳至網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析。調(diào)研過(guò)程中，在目標(biāo)村落村委會(huì)和管理村宅負(fù)責(zé)人的幫助下，主要從整體層面了解該地的宅基地面積總量、是否存在閑置宅基地、觀念治理層面少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣對(duì)于改革進(jìn)程是否產(chǎn)生影響等問(wèn)題。

2.1 宅基地管理現(xiàn)狀

根據(jù)調(diào)查結(jié)果及政府相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，覃塘區(qū)自被確立為宅基地制度改革試點(diǎn)后，積極探索宅基地管理新模式。在宅基地登記管理方面，于2022年完成首批確權(quán)登記頒證，共發(fā)放348本產(chǎn)權(quán)證書(shū)；此外，覃塘區(qū)積極推進(jìn)信息系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)該區(qū)下轄宅基地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測(cè)繪，完成入庫(kù)數(shù)據(jù)約11萬(wàn)條。

2.2 使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

在宅基地流轉(zhuǎn)方面，覃塘區(qū)探索“農(nóng)戶(hù)入股+企業(yè)參與+一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”“投資方、農(nóng)戶(hù)、集體按比例分紅”的模式，吸引社會(huì)資本投資，積極盤(pán)活閑置宅基地。通過(guò)盤(pán)活閑置宅基地使用權(quán)，成功創(chuàng)建荷美覃塘湖美四季田園綜合體景區(qū)、花山茶海風(fēng)景區(qū)等一系列旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮了覃塘區(qū)作為“中國(guó)荷城”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的提升為改革提供了活力和保障[1]。但在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)“隱形交易”，調(diào)研結(jié)果顯示，存在村民私下張貼出售宅基地的情況，而“隱形交易”往往脫離政府的監(jiān)管，進(jìn)而破壞和諧的宅基地流轉(zhuǎn)秩序。

2.3 農(nóng)戶(hù)文化及傳統(tǒng)觀念的影響

調(diào)查結(jié)果顯示，大部分農(nóng)民表示即使進(jìn)城后也不會(huì)流轉(zhuǎn)宅基地，而是將其作為未來(lái)出現(xiàn)狀況時(shí)的生活保障。他們的宅基地往往與“家”“祖宅”等聯(lián)系在一起，而在少數(shù)民族聚居區(qū)，家族觀念對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦挠绊懜鼮樯钸h(yuǎn)。調(diào)研結(jié)果顯示，影響農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)宅基地的因素圍繞“家庭”這一特征展開(kāi)，主要詞條體現(xiàn)為“鄉(xiāng)土情結(jié)”“祖宅”“祭祖”“家族”等，相對(duì)于漢族而言，少數(shù)民族的“家文化”更為明顯[2]。

3 盤(pán)活宅基地使用權(quán)過(guò)程中存在的不足

3.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管不嚴(yán)

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大環(huán)境下，為了化解土地供需矛盾，將閑置宅基地的用途擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)性用途是盤(pán)活閑置宅基地的有效途徑。一方面，盤(pán)活宅基地使用權(quán)的政策一旦放開(kāi)，會(huì)極大地刺激商業(yè)化行為，在趨利的作用下，商事主體會(huì)突破土地用途管制，監(jiān)管不到位就極易讓試圖“炒地”的商業(yè)主體方為利而損害農(nóng)民的利益，背離宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的初衷。另一方面，宅基地流轉(zhuǎn)需要政策保駕護(hù)航，雖然覃塘區(qū)已經(jīng)出臺(tái)《農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出的暫行辦法》，但是，該辦法并未規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管措施和監(jiān)管主體，在實(shí)際監(jiān)管中極易造成宅基地流轉(zhuǎn)混亂的現(xiàn)象。

3.2 農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)積極性不高

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是農(nóng)戶(hù)具有自愿退出宅基地的意愿，但從覃塘區(qū)的調(diào)研統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，農(nóng)戶(hù)不愿意退出宅基地的原因主要有以下三點(diǎn)：第一，農(nóng)戶(hù)傳統(tǒng)觀念中的“家文化”思想濃厚，雖然我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于集體，但農(nóng)戶(hù)法律意識(shí)薄弱，不愿放棄世世代代生活的祖宅，宅基地上所寄托的家族情感極為強(qiáng)烈，傳統(tǒng)思想阻礙了農(nóng)戶(hù)主動(dòng)退出宅基地。第二，部分農(nóng)戶(hù)為留守老人，家庭中的年輕人多進(jìn)城工作，農(nóng)戶(hù)擔(dān)憂退出宅基地后沒(méi)有居住地和財(cái)產(chǎn)來(lái)維系日常生活。第三，多數(shù)農(nóng)戶(hù)不滿(mǎn)意現(xiàn)有的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)社會(huì)福利政策缺失。

3.3 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體受限

我國(guó)當(dāng)前發(fā)布有關(guān)宅基地的法規(guī)政策以及覃塘區(qū)發(fā)布的相關(guān)實(shí)施辦法，都僅限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是否能夠突破流轉(zhuǎn)主體的限制，擴(kuò)大受讓主體的范圍，一直是理論和實(shí)踐中的焦點(diǎn)問(wèn)題。宅基地三權(quán)分置的政策設(shè)計(jì)，是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)的增長(zhǎng)，發(fā)揮閑置宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)空間并不能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，因此，應(yīng)允許宅基地使用權(quán)的適度對(duì)外轉(zhuǎn)讓。

4 盤(pán)活宅基地使用權(quán)的破局之策

4.1 探索管理模式，加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理

為保障宅基地有序流轉(zhuǎn)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地規(guī)劃進(jìn)行，確保按照土地原有用途使用，不得擅自改變土地用途，特別是要嚴(yán)守耕地紅線，堅(jiān)決不得占用耕地。為了推進(jìn)鄉(xiāng)村整體規(guī)劃，政府應(yīng)當(dāng)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，在管理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于新建房屋的審批，將違規(guī)使用耕地、超過(guò)面積蓋房的現(xiàn)象從源頭遏止；在監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展常態(tài)化巡查，及時(shí)制止違規(guī)流轉(zhuǎn)宅基地的行為。雖然覃塘區(qū)在改革探索中允許村民在一定條件下流轉(zhuǎn)宅基地，并在流轉(zhuǎn)的主體和程序上都做出了規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中難免會(huì)發(fā)生村民私自轉(zhuǎn)讓宅基地情形，因此，建立有效的宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)于宅基地的整體管理和改革成效的鞏固具有極為重要的意義。

明確監(jiān)管主體，將宅基地使用權(quán)監(jiān)督管理工作落實(shí)。雖然理論上不止一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)違規(guī)流轉(zhuǎn)宅基地行為監(jiān)管，但在實(shí)際工作中往往會(huì)導(dǎo)致各部門(mén)相互推諉。因此，為了便于監(jiān)管工作的開(kāi)展，可以將該職責(zé)明確到具體單位或部門(mén)，由該組織專(zhuān)門(mén)行使監(jiān)管職責(zé)，從而提升監(jiān)督管理效率。此外，可以考慮設(shè)立專(zhuān)門(mén)監(jiān)管辦公室，例如，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)及政府土地管理部門(mén)中抽調(diào)人員組成專(zhuān)項(xiàng)工作辦公室，由該部門(mén)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，加大對(duì)于違法違規(guī)流轉(zhuǎn)宅基地行為的打擊力度，確保宅基地流轉(zhuǎn)程序合法。

充分發(fā)揮社會(huì)力量，提高群眾自發(fā)監(jiān)管的積極性[3]。無(wú)論是明確具體的負(fù)責(zé)部門(mén)還是設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其主體均為政府工作人員，而工作人員畢竟有限，因此，發(fā)揮群眾的作用顯得極為重要，要構(gòu)建“立體式”的監(jiān)督管理模式，從多角度監(jiān)督宅基地的流轉(zhuǎn)。群眾居住在農(nóng)村，對(duì)村內(nèi)發(fā)生的事情較為了解，獲取信息也更為便利，堅(jiān)持群眾路線、充分發(fā)揮群眾力量是加強(qiáng)監(jiān)管工作的最有效方式。且農(nóng)戶(hù)屬于宅基地使用權(quán)人，當(dāng)違規(guī)流轉(zhuǎn)宅基地成為普遍現(xiàn)象，其自身權(quán)益也必然會(huì)受到損害，為了避免該亂象損害群眾自身利益，要鼓勵(lì)群眾自發(fā)形成互相監(jiān)督的氛圍；政府可以對(duì)舉報(bào)投訴的群眾給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)群眾的積極性。

4.2 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，提高農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)積極性

農(nóng)民自古對(duì)土地有著濃厚的情感寄托，農(nóng)戶(hù)生于土地、長(zhǎng)于土地，在傳統(tǒng)觀念中宅基地就是農(nóng)民的家。雖然我國(guó)法律明確規(guī)定宅基地的所有權(quán)屬于集體，但部分農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，在其實(shí)際擁有使用權(quán)以及宅基地繼承權(quán)的情形下，宅基地在部分農(nóng)民眼中就是屬于自己，因此，宅基地也就成為“家庭”“祖宅”的載體。宅基地承載了太多農(nóng)戶(hù)的情感，所以，大部分農(nóng)民在進(jìn)城后也不會(huì)退出宅基地。轉(zhuǎn)變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，加大對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)的保障力度，是提高農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)積極性的重要舉措。

首先，轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念，提升農(nóng)戶(hù)自愿退出宅基地的意愿。政府宣傳部門(mén)要充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)短視頻宣傳等方式，將政策以通俗易懂的方式向農(nóng)戶(hù)講解，讓農(nóng)戶(hù)更加直觀地了解政策，理解開(kāi)展閑置宅基地流轉(zhuǎn)工作的必要性。另外，要充分發(fā)揮村集體和村民大會(huì)的作用，改變農(nóng)戶(hù)的傳統(tǒng)觀念，從而構(gòu)建好的改革氛圍。

其次，宅基地改革不能“刮一陣風(fēng)”，要充分保障退地居民的權(quán)益。除傳統(tǒng)觀念以外，農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)閑置宅基地積極性不高的原因主要在于擔(dān)心退出后的生活失去保障。因此，政府應(yīng)當(dāng)了解流轉(zhuǎn)宅基地后農(nóng)戶(hù)的需要，并為其提供針對(duì)性的幫助，防止村民“上樓”后出現(xiàn)生活得不到保障的情況，這樣不僅會(huì)影響改革的成效，更會(huì)增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。此外，政府要加強(qiáng)社會(huì)保障，鼓勵(lì)村民參加社會(huì)保險(xiǎn)，發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的保障功能，以彌補(bǔ)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)宅基地后所帶來(lái)的不安感和保障缺位的情況[4]。

4.3 完善制度體系，適當(dāng)擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍

覃塘區(qū)雖然出臺(tái)了《辦法》，但是將流轉(zhuǎn)主體限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，造成宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)主體受限，產(chǎn)生房屋的財(cái)產(chǎn)利益不能實(shí)現(xiàn)最大化的問(wèn)題。因我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，各地區(qū)對(duì)于宅基地資源的需求程度也不一樣，并非全部地區(qū)都適合擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，因此該區(qū)應(yīng)當(dāng)在總結(jié)全國(guó)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因地制宜地?cái)U(kuò)大受讓主體的適用范圍[5]。

首先，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，覃塘區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其可以參考浙江義烏試點(diǎn)方案，適當(dāng)將受讓主體擴(kuò)大到非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，允許宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，在不同的集體經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)。民法交易的前提之一是公平，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以通過(guò)公平合法的競(jìng)爭(zhēng)方式在市場(chǎng)中受讓宅基地使用權(quán)，受讓主體按照當(dāng)?shù)氐囊?guī)定支付對(duì)價(jià)，實(shí)現(xiàn)各集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的利益平衡；此外，應(yīng)當(dāng)保持“審慎”的態(tài)度對(duì)待宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，該地區(qū)農(nóng)村居民的宅基地主要功能在于保障居住，保障功能應(yīng)當(dāng)是宅基地發(fā)揮的首要作用，因此應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎開(kāi)展宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)工作，在形成完備的宅基地流轉(zhuǎn)體系后再放開(kāi)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

其次，可通過(guò)試點(diǎn)嘗試將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大至城鎮(zhèn)地區(qū)，覃塘區(qū)通過(guò)限制受讓主體的規(guī)定，使得城鎮(zhèn)居民不具有購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地的資格，該規(guī)定的主要目的是堅(jiān)守耕地紅線，杜絕侵占耕地的行為，但如果是良性的流轉(zhuǎn)行為，且對(duì)放活宅基地使用權(quán)有益，則可以打破城鄉(xiāng)壁壘，允許宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)。只有適當(dāng)擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓主體范圍，才能激活宅基地的市場(chǎng)活力和資產(chǎn)屬性，更有效地發(fā)揮宅基地保障農(nóng)民生活的作用。

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