政府主導下合村并居的治理困境與對策分析

摘要：合村并居是農村城鎮化過程中居住方式、組織方式與生活方式的深刻變革。解決農村空心化、優化村莊資源配置、降低行政管理成本是政府主導推動合村并居的原因，但政府主導下合村并居會產生村組織管理混亂、村莊居民認同感減弱、村莊集體行動困難等一系列村莊治理困境。為此，提出重構組織構架，培養后備力量；重塑村規民約，建設文化平臺；引導村民參與，發展集體經濟等對策來推動農村的良性發展。

關鍵詞：合村并居；政府主導；村莊治理

1 政府主導下合村并居概述

1.1 合村并居的含義

合村并居，又稱“大村莊制”改革，是將原來的自然村落整合集中的過程，是鄉村聚落形態、農民生活生產方式、家庭經營形式的重大轉變[1]，通過這種方式實現基層自治單元規模的拓展，由經過合并、擴大后的基層自治組織進行村莊治理和提供服務，實現農村資源的優化配置，提高村莊管理效率，改善村民生活環境，是實施鄉村建設行動和實現鄉村振興的重要抓手。在深入探討“合村并居”這一社會現象時，國內眾多學者對其定義進行了闡述。劉艷敏等[2]明確指出，合村并居是針對兩個及以上村莊所構成的區域，其涵蓋對象包括人口、土地和其他資源等，是通過合并的方式促進管理體制轉變的過程。唐皇鳳等[3]認為，村莊合并不只是簡單地減少村莊數量和擴大規模，而是要借助兩個或更多村莊的資源重組及治理體制的變革，達成生產要素的優化組合和適度規模經營。李增元等[4]則認為合村并居并非由單一因素促成，城市化建設與農業現代化發展的雙重引導、城鄉建設用地增減掛鉤政策的直接刺激、地方財政緊張狀況下“土地財政蛋糕”的誘惑，以及資本下鄉的助力都在推動這一過程。武中哲[5]認為合村并居是將原來的自然村落整合為社區的過程，在這個過程中，農民不需要遷入城市就可以擁有類似于城市社區的居住方式，從而實現了居村農民居住方式和生活方式的改變。

1.2 合村并居的類型

合村并居作為當下中國鄉村發展的新趨勢，正以其獨特的整合方式改變著農村的面貌。在這一過程中，市場和政府兩大力量共同推動著這一變革。它們各自扮演著不同的角色，卻又相互影響，共同塑造著鄉村的未來。

1.2.1 依靠市場力量，市場經濟驅動農村整合

市場力量是通過市場機制的作用，優化農村資源配置，促進農村經濟結構優化升級，實現農村全面振興和可持續發展的手段。首先，市場力量在合村并居的資源配置中起到了決定性作用。在資本、技術、人才等生產要素的流動和配置上，市場通過價格機制、供求關系等手段，實現了資源的優化配置。在合村并居的過程中，這種優化配置不僅提高了資源利用效率，還促進了農村經濟的快速發展。其次，市場力量推動了合村并居的產業升級和結構調整。隨著市場經濟的發展，農村產業結構也在不斷調整和升級。在合村并居的過程中，市場力量通過引導資本和技術向農村流動，推動了農村產業的現代化和多元化。這不僅增加了農民收入，還提高了農村經濟的整體競爭力。最后，市場力量還促進了合村并居的社會融合和文化交流。在合村并居的過程中，不同地區的農民通過市場機制相互交流和合作，推動了農村社會的融合和文化交流。這種融合和交流不僅豐富了農村文化生活，還增強了農民的凝聚力和向心力。總之，在社會主義市場經濟中，市場既是合村并居的重要動力來源，也是統籌鄉村空間優化和民生改善的作用機制[6]。

1.2.2 依靠政府力量，政府主導推進合村并居

在農村整合的過程中，政府作為主要的推動者和引領者，通過制定政策、規劃，以及投入資源等手段，引導和組織農村地區的各種資源、要素和力量進行整合，以實現農村地區的全面、協調、可持續發展。政府推進合村并居的成因主要有以下幾點：一是政府開展合村并居是為了節約農村居住用地、緩解城市用地矛盾。土地供需矛盾促使合村并居產生，大量閑置宅基地是其現實條件，城鄉建設用地增減掛鉤政策為政府推進合村并居提供了依據[7]。二是村莊數量多、規模小引發了“三高兩難”問題，限制了農村發展和新農村建設[8]。政府以改善農民居住條件、提升生活品質、推動城鄉經濟協同發展與經濟結構轉型為出發點來推行合村并居。三是為推進工業化、城市化，增加地方財政收入[9]，地方政府通過土地征用、開發和出讓，一方面獲取國有建設用地用于城市建設，另一方面得到土地財政收入，并借助地方融資平臺從銀行獲得土地抵押貸款[1]。四是眾多貧困地區資源短缺、交通網絡不暢、基礎設施建設滯后，出現“一方水土養不起一方人”的情況。依靠政府力量，實施易地扶貧搬遷、生態移民搬遷，引導貧困地區農村人口搬遷至中心村、集鎮或城鎮集中居住，從根本上解決貧困地區人口的生存與發展問題（圖1）[10]。

2 政府主導下合村并居的治理困境

合村并居是實現鄉村振興戰略的重要舉措，市場和政府是推進合村并居的兩種基本方式。然而，一些地區在推進合村并居的過程中，為加速實現鄉村治理現代化的建設目標，地方政府會主導管轄下的村莊強制執行合村并居這一政策，使得村莊的治理面臨著許多困境。

2.1 村組織管理混亂

在農村大地上，村組織作為基層治理的重要一環，其管理水平直接關系到鄉村的和諧穩定與發展繁榮，合村并居后村組織管理混亂的問題凸顯，嚴重制約村莊的良性發展。村“兩委”的核心職責在于引領居民自治，確保政策有效傳達與執行，推動村莊整體發展，并及時解決居民面臨的各類問題。而在實施合村并居政策后，一方面，雖然之前各村的領導人員分別當選為村委書記和副書記，組成了新的村級黨組織和村民自治組織的領導核心，但舊的工作模式與思維慣性根深蒂固，導致盡管形式上實現了合并，實質上各村領導班子仍各自為政，缺乏有效的協同合作，呈現出一種表面上統一而實際上分裂狀態。另一方面，由于合并后的村莊存在多個領導班子，領導班子間工作范圍重疊、性質趨同，且各自固守對原村民的責任感，導致新村莊在部分事務上遭遇協調障礙，出現責任推諉、監管空白的現象。領導班子間缺乏明確具體的職責劃分與責任擔當，村民辦事需要找多個村委領導，才能解決問題，有時還會出現村委干部之間相互扯皮，都不接手工作，使得整個村莊陷入混亂的狀態，居民辦事處于茫然無措的狀況。

2.2 村民認同感減弱

每個村莊都承載著其獨特的歷史、文化和傳統，由于地理位置、氣候條件、經濟發展和社會環境等多方面的因素，不同村莊之間形成了各具特色的文化、習慣和做事方式。正如費孝通先生所認為的，合村并居前村莊之間處于“熟人社會”的狀態，街坊鄰居、村前屋后相處融洽，村民對自己的村莊有非常強的認同感，對村莊里重大事件非常關注、愿意參加村莊里的事務。合并后，村莊之間處于“半熟人社會”或“陌生人社會”狀態，村莊的行政規模較之從前有所擴大，居民人數也隨之增多，但新村莊并沒有重新起名，而是保留村莊規模較大的村名當作合并后村名，規模小的村莊村民都擔心自己的利益在新村莊中受到損害，規模大的村莊村民會擔心規模小的村莊村民跟他們搶奪利益，這種擔憂和不安使得村民在一定程度上減弱了對新村莊的認同感。合村并居使得原本互不熟悉的村民通過行政強制力結合在一起，但這種結合僅僅是行政上的結合而沒有情感和文化上的實質性融合，不僅達不到構建預期的結果，反而削減了村社共同體內部凝聚和穩固的基礎。

2.3 村集體行動困難

合村并居后，雖然村莊規模得到擴大，村級活動所涵蓋的范圍和涉及的人數也在相應增加，但村民們對于新建成的村莊尚未建立起牢固的情感紐帶與歸屬感，導致他們參與村級事務方面的意愿相對較弱，這在無形中給活動的組織增加難度。為了更便捷地組織活動，部分完成合并的村莊選擇將活動地點設在新設置的村委會附近。然而，這樣的安排卻使得部分村民需要長途跋涉才能參與活動，這無疑增加了他們的金錢和時間成本。同時，對于那些習慣了在原來村莊參與活動的村民來說，去別的村莊參加活動可能會產生一種“別扭感”，這也進一步降低了他們參與活動的熱情，導致合并后村集體活動的整體參與度普遍不高，兩個村莊之間在參與人數上的差距也較大，這種不均衡的參與狀況直接影響了活動的成效。在面對那些直接關乎自身切身利益的事情時，兩村的村民會爭相參與；一旦遇到費時費力的事情，往往無人問津。這種情況使得村莊的集體行動陷入了失序狀態，不利于村莊的和諧與發展。

3 政府主導下合村并居的治理對策

在當前鄉村振興戰略的宏觀背景下，地方政府強制推動合村并居政策后暴露出合并村的治理問題亟待解決。要關注合村并居之后基層組織方式和管理職能的轉變[11]，必須始終堅持以人民為中心的發展思想，切實保障和發展農民的根本利益，具體問題具體分析，依法有序改進。

3.1 重構組織構架，培養后備力量

針對合村并居后村“兩委”內部辦公分散、領導體系不統一的現狀，上級黨委需明確界定并細化村“兩委”各自的職責范圍，確保各項任務具體落實到崗位及個人，增強管理效能。在此基礎上，對新任村委干部進行統一調配與委任，強化村黨支部黨委的核心領導地位，由其統籌全局，集中行使領導權，以促進村莊治理的高效與和諧。同時，村莊內部的選舉活動必須嚴格遵循公開、公平、公正的原則，確保每一位合并后的村莊居民都能充分行使自己的民主權利，積極參與選舉過程，從而鞏固并深化村民自治的實踐，構建更加民主、和諧的鄉村治理體系。培養村莊后備力量，為合并村提供領導與人才支撐。村“兩委” 建村級“人才儲備庫”，挖掘培養各領域潛力人才并納入管理，實施動態跟蹤，涵蓋年齡、學歷等信息。拓寬黨員發展渠道，每年從后備干部中發展黨員。完善幫扶機制，鄉、村及駐村工作隊與后備力量結對，從思想到業務多方面幫帶，定期談心，幫助村級后備干部快速成長。

3.2 重塑村規民約，建設文化平臺

村規民約作為鄉村自治的堅固基石、德治風尚的領航旗幟與法治體系的堅實后盾，對合村并居的新居民具有深遠的精神導向與行為約束作用。重塑村規民約，應充分利用村民代表大會這一民主平臺，廣泛收集并整合居民意見，同時融合各村原有的民俗習慣與新鄉賢的智慧，在法律的框架內制定出既符合當地實際又具前瞻性的規范。通過公示和征求意見，形成符合當地實際的村規民約。此外，為保障村規民約的有效執行，可以通過村民代表大會選舉出具有公信力的老干部及村民代表，負責監督與推動村規民約的落實，形成上下聯動、共同參與的良好治理格局。增強村莊居民身份認同與信任度，需從多方面著力。一是強化文化設施構建公共文化空間，借文化長廊展現民俗文化與歷史，凝聚人心，使居民形成身份認同并塑造新的村莊文化內涵。二是定期開展多樣文化活動，鼓勵村民參與，能增進村民間的交流互動，加深情感，提升村莊親和力與居民滿意度。三是村“兩委”積極培育文化娛樂組織及帶頭人，組建志愿者隊、文藝團體等，依托當地文化傳統開展文體活動，推動村莊文化繁榮與精神文明建設發展。

3.3 引導村民參與，發展集體經濟

引導村民參與是解決村集體行動困難問題的關鍵。一方面，建立有效的溝通渠道。利用村民大會、微信群、宣傳欄等多種渠道，及時發布村集體行動的相關信息，解釋行動的目的、意義和具體的行動方案。另一方面，建立激勵機制。如設立村民參與獎、優秀村民等榮譽稱號，對積極參與村集體行動的村民給予表彰和獎勵。激發村民的積極性，形成良好的村級氛圍。發展村集體經濟是解決村集體困難的重要途徑。合并村應挖掘資源潛力，優化配置，推動其發展。統一規劃利用土地、山林等資源，結合實際構建特色經濟體系，培育新興產業，拓寬村民就業渠道，讓成果惠及全體村民。村委會要引導村民通過入股、租賃等形式，將資金、土地等生產要素投入其中，使村民在家門口就業并共享發展紅利。建立村級企業，能增強村民凝聚力與歸屬感，為集體活動、村民自治及鄉村和諧奠定基礎。

4 結語

政府主導下合村并居表現出來的是一個復雜而重要的合并村難題。通過深入分析原因并提出相應的對策建議，可以更好地推動合并村政策的實施和完善，促進農村地區的可持續發展。然而，解決這一難題絕非輕而易舉，需要政府的堅實領導、村民的深入參與及社會組織的加入。未來研究可進一步探討合并村后的社會經濟影響、村民生活質量變化等方面的問題，為制定更加科學合理的農村發展政策提供有力支持。同時，也應關注合并村過程中的成功案例和經驗教訓，為其他地區的合村并居工作提供借鑒和參考。

參考文獻

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