為宅基地制度改革劃線

2月23日，《中共中央 國務院關于進一步深化農(nóng)村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》公布。作為2025年的中央一號文件，《意見》強調，做好房地一體宅基地確權登記頒證；探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式；不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。

2月24日，在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，中央財辦副主任、中央農(nóng)辦副主任祝衛(wèi)東表示，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房，這兩條政策底線必須守住，不能突破。

2014年底，宅基地制度改革試點工作啟動，不同試點的側重點不同。例如，江西黎川推進宅基地復墾、付費使用制度；天津薊縣和武清推進宅基地流轉；安徽來安推行宅基地有償使用制度；湖南長沙探索宅基地有償退出機制。

“宅基地所有權必須歸集體所有，這是改革的基本前提。”中央黨校教授徐祥臨表示，禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地，主要是為了防止土地資源過度集中，保護農(nóng)民的基本居住權和集體經(jīng)濟利益。

一位曾參與宅基地制度改革設計的人士告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，中央和省級相關部門定期根據(jù)各試點地區(qū)上報反饋的信息，對宅基地制度改革的內容進行調整。有些領域已經(jīng)暫停改革，如宅基地交易、抵押等；有些領域則進一步規(guī)范，如出租流轉、有償收回等行為。

劃線

2025年中央一號文件有關宅基地的內容主要集中在第二十六條，主要涉及三項內容。

第一，要求管好用好農(nóng)村資產(chǎn)，扎實做好房地一體宅基地確權登記頒證。

某試點城市自然資源部門人士告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，確權發(fā)證是宅基地改革的第一步，未來無論是用于出租和流轉，還是入股和合作，都需要不動產(chǎn)權證作為憑證和依據(jù)。

在他看來，確權發(fā)證不僅是頒發(fā)一張不動產(chǎn)權證，還涉及一系列權利的確認：

首先，確認宅基地的四至范圍及邊界。確權的第一步是地籍調查，通過專業(yè)測繪團隊對宅基地四至坐標進行確認；地籍調查完成后，對宅基地建檔，作為辦理不動產(chǎn)證的依據(jù)。其次，宅基地房屋繼承權確認。比如，一戶村民有多個子女，老人過世后，由于“一戶一宅”限制，宅基地上的房屋只能由其中一名子女繼承，多子女家庭需要確定一名繼承人。

地籍調查、建檔等工作完成后，宅基地權利人可以帶著地籍檔案到當?shù)夭粍赢a(chǎn)部門申請辦理不動產(chǎn)證，權利人獲得宅基地不動產(chǎn)證后，確權工作才算完成。

第二，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式。

徐祥臨表示，他在與部分試點城市官員接觸過程中發(fā)現(xiàn)，地方官員對宅基地制度改革整體是支持的，但對部分內容存疑。比如，宅基地所有權歸集體，不能繼承，但房屋可以繼承。地房一體化頒發(fā)不動產(chǎn)證后，農(nóng)房一旦入市交易，意味著所有權轉移。

宅基地作為抵押物的改革也存在類似問題。宅基地用作抵押物的前提是可變現(xiàn)，可交易。如果交易僅限制在集體范圍內，作為抵押物的價值不大；如果擴大交易范圍，則意味著宅基地所有權轉移。

上述參與宅基地制度改革設計的人士說，宅基地（農(nóng)房）與國有建設用地（城市商品房）交易和抵押的均為使用權，但國有土地的所有權只有一個主體，而宅基地的所有權分屬不同主體，房地一體化后，使用權轉讓可能讓所有權發(fā)生變化。這也是宅基地交易和抵押被暫時叫停的主要原因。

上述試點城市自然資源部門人士表示，中央一號文件有關“探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式”等內容，對未來宅基地進入市場的方式劃定了范圍，不包括交易。

此外，中央一號文件第三十條要求，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法。

在他看來，在城市的農(nóng)民工，未來在城市無法生存可以回到農(nóng)村，宅基地是最后的家園。農(nóng)民失去了宅基地和耕地等于一無所有。所以，不讓農(nóng)民失去唯一宅基地（自愿有償退出除外），也是宅基地改革的底線之一。

第三，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。

上述試點城市自然資源部門人士說，這是因為類似的情況已經(jīng)在部分試點城市出現(xiàn)，個別地區(qū)通過出售“宅基地20年租賃權”等方式進行變相交易。

此外，部分城市通過定指標、攤任務等方式強制要求農(nóng)民退出宅基地，這次《意見》也予以禁止，要求宅基地退出必須建立在自愿基礎上。

兩個難題

上述試點城市自然資源部門人士說，宅基地制度改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，每一步都需要一個漫長的過程。他所在城市從2016年開始啟動確權工作，至今仍有不少宅基地沒有完成確權。

他介紹，在試點過程中，類似的困難或困惑很多，他們也在摸著石頭過河，一邊打報告請示一邊緩慢前進。他們面臨的第一個難題是，部分宅基地由于歷史或現(xiàn)實原因無法確權。以地籍調查為例，由于歷史原因，宅基地之間沒有清晰的界限，但確權需要有精確的坐標。所以一戶宅基地劃定四至范圍時，需要取得鄰居的無異議認可，并簽字確認，即宅基地權屬清晰，沒有糾紛。在實際確權過程中，有些地區(qū)由于拆遷補償價格較高，鄰居之間對宅基地范圍“寸土必爭”，有時一面共用山墻的分配比例，經(jīng)過多年訴訟依然無法分清。只要雙方無法達成一致，就無法確權。

還有一種情況是，鄰居早年外出打工，已經(jīng)與村集體和集體成員失去聯(lián)系，由于戶口仍在村集體，必須為其保留宅基地，但地籍調查資料無法獲得簽字，宅基地也無法確權。

第二個難題是，城鎮(zhèn)居民購買宅基地20年租賃權是否符合政策要求。

宅基地制度改革實施三權分置，所有權歸屬集體，農(nóng)民擁有免費使用宅基地資格權及使用權。宅基地流轉主要涉及使用權，即通過出租、合作和入股等方式獲得回報，或者通過有償退出獲得一次性收益。按照宅基地制度改革試點初衷，流轉使用權主要用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，比如，將宅基地使用權流轉給民宿經(jīng)營企業(yè)，企業(yè)對房屋重建或修繕后用于經(jīng)營民宿。宅基地權利人也可以通過入股或合作形式參與分享收益。

但實際上，部分試點城市宅基地的使用權流轉給企業(yè)后，企業(yè)并沒有用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而是改造后將20年使用權打包出售給城鎮(zhèn)居民。有些企業(yè)與城鎮(zhèn)居民甚至簽訂70年租賃合同。

一位從事宅基地交易的人士告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，2024年，他們團隊在天津武清賣出60多處宅基地，全部以20年租賃權名義銷售。購房者均為北京、天津等地的城鎮(zhèn)居民，主要用于居住、養(yǎng)老。

流轉的宅基地用于經(jīng)營還是居住，法律法規(guī)并沒有嚴格規(guī)定；出售20年租賃權的行為是否違背“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地”相關規(guī)定，同樣沒有實施細則予以明確規(guī)定。

上述試點城市自然資源部門的人士說，雖然法律沒有明確禁止城鎮(zhèn)居民租賃農(nóng)房，但購買20年租賃權和租賃仍有區(qū)別。其中一個主要判斷標準是，租賃通常按月或按年支付租金；而購買是一次性支付。

該人士說，城鎮(zhèn)居民購買宅基地農(nóng)房20年使用權，雖然目前獲得部分試點區(qū)域的默認，但依然存在兩個風險。其一，20年租賃期內，城鎮(zhèn)居民對宅基地形成事實上的占有，如果宅基地是農(nóng)民唯一住房，造成農(nóng)民失去宅基地；其二，租賃期內，農(nóng)民要求收回宅基地使用權，可能造成城鎮(zhèn)居民損失。

據(jù)上述宅基地交易人士介紹，宅基地使用權交易流程是，農(nóng)民作為宅基地權利人與村集體、相關公司簽訂三方租賃協(xié)議，按年支付租金；相關公司與城鎮(zhèn)居民簽訂的是20年租賃合同，一次性支付全部20年租金。

十年試點

宅基地制度改革試點工作進行了10年，共經(jīng)歷三個階段。

第一階段從2015年到2020年，為試點探索階段。

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著宅基地制度改革試點正式啟動。2015年2月，原國土資源部批準首批15個縣（市、區(qū)）進行宅基地制度改革試點。2017年，宅基地制度改革試點擴展至33個，2020年第二輪試點再次擴展至104個縣和3個地級市。

2016年的中央一號文件提出，要加快推進農(nóng)村宅基地使用權確權登記頒證工作。2017年中央一號文件提出，全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用閑置農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

2018年中央一號文件首次提出，探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。

2019年中央一號文件提出，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。上述試點城市自然資源部門人士說，這是對過去幾年宅基地制度改革的階段性經(jīng)驗總結和調整。2020年6月，中央深改委第十四次會議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》（下稱“方案”），并于8月由中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)。

確權發(fā)證是宅基地改革的第一步，未來無論是用于出租和流轉，還是入股和合作，都需要不動產(chǎn)權證作為憑證和依據(jù)。

方案要求，試點地區(qū)嚴格落實“一戶一宅”規(guī)定，堅持依法自愿有償原則，確立合法取得宅基地有償退出、非法占用宅基地無償退出或少量房屋補償?shù)囊?guī)則，探索永久退出、暫時退出、產(chǎn)權置換、貨幣補償?shù)榷喾N方式，讓宅基地使用權退得出、流得動、有收益。

第二階段從2021年至2023年，為制度框架完善階段。

2021年，自然資源部與有關部門一起推動宅基地制度改革試點地區(qū)完成“房地一體”宅基地確權登記，結合試點探索開展宅基地“三權分置”不動產(chǎn)登記、宅基地使用權抵押登記等。

2022年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村宅基地暫行管理辦法》明確規(guī)定，禁止違法收回村民依法取得的宅基地。此前，部分試點省份以改革名義，強制從村民手中收回宅基地。

2023年中央一號文件提出多項改革措施，包括加快確權頒證、妥善解決歷史遺留問題、探索“三權分置”有效實現(xiàn)形式等。同時探索宅基地有償使用及有償退出方式和標準；鼓勵通過自營、出租和入股等方式利用閑置宅基地發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)；保障進城農(nóng)民合法土地權益，禁止以落戶城鎮(zhèn)為由要求農(nóng)民退出宅基地。

第三階段從2024年至今，為深化改革和全面推進階段。

2024年6月，全國人大憲法和法律委員會報告認為，宅基地使用權抵押問題比較復雜，需在黨中央明確下一步改革部署后，再考慮授權試點問題，經(jīng)同有關方面溝通，建議終止審議《關于授權國務院在北京市昌平區(qū)等農(nóng)村宅基地改革試點地區(qū)行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定（草案）》。這意味著宅基地抵押暫停試點。

2024年6月，多省出臺宅基地有償退出細則，如河南建立宅基地退出資金庫，對自愿退出者給予一次性補償（8萬元/畝～12萬元/畝）。同時，明確“一戶一宅”面積標準（東部≤120平方米、中部≤140平方米、西部≤160平方米），超占部分實行有償使用（10元/平方米/年）。

2024年7月，宅基地流轉范圍擴大，允許進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內部有償轉讓宅基地使用權。2025年2月，中央一號文件發(fā)布，宅基地制度改革試點方向逐漸聚焦清晰。

◎ 來源|經(jīng)濟觀察報