論高校檔案機構實行處(館)合一的合理性

摘 要： 專家、學者建議在高校實行處（館）合一，實行二塊牌子一套人馬，合署辦公，某些省已付諸實踐，具有法律法規保障。探討高校檔案機構實行（處）館合一的合理性，以期推進高校檔案管理體制改革的步伐，更好地為學校、社會服務。處（館）合一在名稱表述上與其職能的設置更趨向一致；有別于國家檔案局、檔案館的館局合一；處(館)合一重在提升管理思維；是提供高效優質檔案服務的組織保證。

關鍵詞： 高校檔案機構 處（館）合一 合理性

隨著社會環境的變化，政治經濟體制改革的深入，高等教育的變革與發展，高校檔案管理體制需要不斷地調整與改革，以適應我國檔案事業、高等教育的發展。目前把高校檔案機構作為學校的業務部門或教輔單位，弱化高校檔案機構作為學校檔案管理的職能部門這一職責，喪失了它的行政管理權，不利于高校檔案工作的開展。很多專家、學者特別是高校檔案工作者開始思考這個問題，并尋求解決的辦法。至今，我國某些省在檔案機構檔案處（館）的設置上已經付諸實踐，具有法律法規保障。例如，江西省實施《高等學校檔案管理辦法》細則第八條規定：“具備下列條件之一的高校應當設立獨立建制的檔案館，規模較大的學校應設立檔案處，實行兩塊牌子一套人馬，合署辦公。……未設立檔案處（館）的高校應當設立綜合檔案科（室）。”①因此，有必要對高校檔案機構實行（處）館合一的合理性進行探討，以期推進高校檔案管理體制改革的步伐，更好地為學校、社會服務。

一、處（館）合一在名稱表述上

與其職能的設置更趨向一致

高校檔案機構名稱表述為檔案館、綜合檔案室，不夠準確。而這種不準確使得高校檔案機構處于一個尷尬的境地，主要是一方面我國檔案法賦予了高校檔案機構履行檔案保管、利用和對所屬機構的檔案工作實行監督和指導的行政管理的雙重職能的權力，但另一方面現實中由于檔案機構名稱表述的不準確而弱化了高校檔案機構的行政管理職能，造成了在現實中檔案機構職能的缺位。

這種表述的不準確主要是由于高校檔案機構雖然表述為檔案館、綜合檔案室，但并不等同于《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）中表述的“中央和縣級以上地方各級各類檔案館”。這兩種機構名稱一樣同為檔案館，但各自的職責卻不同，有質的差別。《檔案法》第二章第七條規定“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導”。而第二章第八條規定“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案”。高校檔案機構除具備檔案館的檔案保管職能之外，還具有行政管理權，對所屬機構的檔案工作實行監督和指導，而后者不具備。這種名稱上的一致容易把兩種機構混為一談，在現實中把高校檔案機構作為學校的業務部門或教輔單位，弱化高校檔案機構作為學校檔案管理的職能部門這一職責，喪失了行政管理權，勢必造成一條腿長，一條腿短。看似履行了檔案保管職能，但由于指導和監督職能的缺位，影響到檔案材料收集的完整性、準確性、及時性，結果也不利于檔案的保管和利用。

檔案處（館）、綜合檔案科（室）的設置，首先在名稱上區別于國家檔案館，體現了高校檔案機構的檔案保管、利用和對所屬機構的檔案工作實行監督和指導的行政管理的雙重職能，在現今高校行政級別還未弱化的前提下，這種設置有利于提高檔案管理工作的行政地位和行政驅使力，有利于加強學校檔案工作的管理，便于高校檔案工作的開展。

二、處（館）合一與館局合一

國家檔案局、檔案館的“局館合一”的管理體制遭到了一些專家、學者的質疑。中國人民大學碩士研究生孟曉華認為“檔案局(館)的合一實際上形成了政事職能合一的局面，這與大的改革方向是相悖的”。②湘潭大學肖文建教授認為“將局、館合一，不僅使檔案局、館定性不明，編制不清，而且混淆了兩者的工作職責，甚至使各自的工作職能弱化” ③“易造成法律責任不清”④。電子科技大學政治與公共管理學院劉智勇副教授、成都市檔案局張學文副局長指出“局館合一”容易造成法律責任不清，檔案館行政化，政事不分，與行政改革目標相悖，導致兩種職能的弱化。 ⑤

那么按照這一模式在高校建立的檔案處（館）、檔案科（室）合一的設置是否會存在這種弊端呢？高校檔案機構處（館）、檔案科（室）合一與國家檔案局、檔案館的局館合一還是有差別的，國家檔案局、檔案館的局館合一是把檔案事業行政管理職能與檔案的保管、利用兩種職能合并在一起，高校檔案機構的檔案保管和對本單位所屬機構的檔案工作的監督和指導的行政管理職能是與生俱來的，它的職能不因為叫檔案館還是檔案處（館）而改變，而且這兩種職能相輔相成、互相促進，不會此消彼長。高校檔案處（館）、檔案科（室）并不是一個單位兩種體制，不存在政事職能合一，因此不與我國的行政體制改革政事分開相違背。

此外，還有一點要補充說明的是，檔案局的行政管理權與高校檔案機構的行政管理權是有區別的，檔案局的行政管理權是國家行政機關才具有的，是狹義上的行政管理權，而高校檔案機構的行政管理權是廣義上的行政管理權，是對本單位的所屬機構的檔案工作進行的監督和指導，并不具備檔案局的行政執法權。

三、處（館）合一重在管理思維的提升

長期以來，高校檔案機構檔案保管和監督、指導兩種職能發展不平衡，檔案機構沒有很好地運用管理手段對所屬單位的檔案工作進行指導和監督。而是包攬了本屬于學校各歸檔單位職責范圍之內的檔案工作，造成了檔案機構職能的缺位和錯位，結果使得該管的事情沒管好，不該管的又管不好。

部門立卷制度是檔案工作的基本制度，直接關系到后續檔案工作的開展。我國從1956年就開始在全國全面推行文書處理部門立卷制度。之后不論是國家教育委員會令第6號《普通高等學校檔案管理辦法》，還是教育部令第27號《高等學校檔案管理辦法》中都明確規定高等學校實行檔案材料形成單位、課題組立卷的歸檔制度。在現行的《高等學校檔案管理辦法》第十六條中規定“高等學校實行檔案材料形成單位、課題組立卷的歸檔制度。學校各部門負責檔案工作的人員應當按照歸檔要求，組織本部門的教學、科研和管理等人員及時整理檔案和立卷。立卷人應當按照紙質文件材料和電子文件材料的自然形成規律，對文件材料系統整理組卷，編制頁號或者件號，制作卷內目錄，交本部門負責檔案工作的人員檢查合格后向高校檔案機構移交”。這項制度需要高校檔案機構充分發揮檔案行政管理職能對檔案材料形成單位進行立卷指導和監督的，但并不是包攬具體的立卷工作。實際上這一制度在很多高校形同虛設。大多數高校是由歸檔單位的兼職檔案員把歸檔的材料收集起來但沒有按照歸檔要求進行整理就直接移交給學校檔案機構，這就使得學校檔案機構專職檔案員不得不花費大量的時間、精力來對整個學校的檔案重新進行整理、立卷。

因此，處（館）合一要求高校檔案機構提升管理思維，逐步學會運用管理手段，對所屬單位的檔案工作進行指導和監督。著重在建章立制、依法管理上加強指導和監督。加大檔案工作的宣傳力度，提高師生檔案意識，特別是學校各歸檔單位檔案分管領導的重視和兼職檔案員的積極性。建立健全相關規章制度，嚴格付諸實施，加強監督管理。對學校各歸檔單位進行分類指導，加強業務培訓，加強監督。

四、處（館）合一是提供高效優質檔案服務的

組織保證

高校檔案處（館）、綜合檔案科（室）的設置，會不會使得檔案機構過度行政化，而影響高效優質的檔案服務的提供呢？就目前來看，檔案機構的檔案行政管理職能不是發展過度，相反由于這一職能長期的缺位，缺乏培育這一職能的環境，加上工作方式、方法的思維定式，造成高校檔案機構履行這一職能的能力相當薄弱，從而影響檔案服務質量。因此，只有兩種職能都發展好了才能促進高校檔案工作的發展，高效優質的檔案服務才能夠實現。

注釋：

①關于印發《江西省實施<高等學校檔案管理辦法>細則》的通知.[2012-02-28]. http://www.jxedu.gov.cn/zwgk/zwggjx/2012/02/20120203021225506.html.

②孟曉華. 檔案管理體制研究[J].檔案學通訊，2003(1):19.

③④肖文建.我國檔案管理體制改革的重點、難點解析[J].檔案學通訊，2004(2):5.

⑤劉智勇，張學文.對我國現行檔案行政管理體制的反思與完善[J] .檔案學通訊，2008(3):16-17.

作者單位：廣西民族大學檔案館