環(huán)保部門垂直管理改革的減污降碳協(xié)同效應(yīng)

摘 要：協(xié)同推進(jìn)減污降碳是中國(guó)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境多目標(biāo)協(xié)同治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然要求。本文基于2014—2019年區(qū)縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，以2016年中國(guó)省以下環(huán)保部門垂直管理改革政策為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，采用雙重差分法實(shí)證檢驗(yàn)了環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)減污降碳的影響及作用機(jī)制。研究結(jié)果顯示：環(huán)保部門垂直管理改革能夠?qū)崿F(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。環(huán)保部門垂直管理改革的減污降碳協(xié)同效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、環(huán)保重視程度低的地區(qū)更明顯；環(huán)保部門垂直管理改革通過(guò)增加企業(yè)環(huán)境治理投入和提升環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)；環(huán)保部門垂直管理改革能夠促進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)的綠色轉(zhuǎn)型，但降低了重污染行業(yè)企業(yè)的全要素生產(chǎn)率，擠出了重污染行業(yè)企業(yè)的研發(fā)支出。本文從多目標(biāo)協(xié)同治理角度出發(fā)，驗(yàn)證了環(huán)保部門垂直管理改革的治理成效，為基層環(huán)境治理提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

關(guān)鍵詞：環(huán)保部門垂直管理改革；減污降碳；環(huán)境治理；環(huán)境規(guī)制；綠色轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-176X（2025）03-0046-12

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“央地財(cái)政關(guān)系與財(cái)政制度優(yōu)化研究”（72133001）

一、問(wèn)題的提出

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目的成績(jī)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。但是，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)伴隨著大量的能源消耗和污染排放。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)取得重大成就，環(huán)境質(zhì)量得到較大改善，碳排放總量和碳排放強(qiáng)度持續(xù)下降。但是，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，建設(shè)美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)仍需要較長(zhǎng)時(shí)間的努力。目前，中國(guó)面臨減少環(huán)境污染物排放和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)兩大戰(zhàn)略要求，協(xié)同推進(jìn)減污降碳已成為加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然選擇。

然而，協(xié)同推進(jìn)減污降碳并非是一蹴而就的，需要高效的環(huán)保管理體制作保障。2016年以前，在行政分權(quán)的體制背景下，中國(guó)的環(huán)保管理體制主要實(shí)行“以塊為主，條塊結(jié)合”的模式，但這一管理模式具有比較強(qiáng)的地方性和分散性[1]。地方環(huán)保部門管理人員由地方政府任命，績(jī)效由地方政府考核，財(cái)政收入也來(lái)源于地方政府，這使得環(huán)保部門缺乏獨(dú)立性。作為中央環(huán)保政策的主要執(zhí)行者，地方政府是中央政府和企業(yè)的“中間人”，然而受晉升激勵(lì)機(jī)制的影響，地方政府可能會(huì)放松環(huán)境規(guī)制，默許或縱容企業(yè)的違規(guī)排污行為[2]。因此，“以塊為主，條塊結(jié)合”的環(huán)保管理體制在實(shí)踐中容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義，地方環(huán)保部門對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)管難以落實(shí)，環(huán)境規(guī)制效果不盡如人意。

2016年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出四點(diǎn)要求。第一，調(diào)整市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制，市級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，縣級(jí)環(huán)保局調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局。這將環(huán)保管理體制由“以塊為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詶l為主”。第二，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察工作，試點(diǎn)省份將市縣兩級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過(guò)向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。這加強(qiáng)了對(duì)市縣環(huán)境執(zhí)法的管理和指導(dǎo)，提高了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的專業(yè)性和統(tǒng)一性。第三，調(diào)整環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制，試點(diǎn)省份及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)等工作由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，現(xiàn)有市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。這保證了環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可比性，為環(huán)境決策和環(huán)境執(zhí)法提供了更加科學(xué)的依據(jù)。第四，加強(qiáng)市縣環(huán)境執(zhí)法工作，環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化屬地環(huán)境執(zhí)法。

已有研究中關(guān)于垂直管理與屬地管理的討論多局限于理論模型分析，認(rèn)為垂直管理制度更有利于環(huán)保部門的監(jiān)管，但監(jiān)管效果取決于績(jī)效考核方式。如果沒有明確的績(jī)效考核方式，不僅不利于環(huán)境治理，還會(huì)打擊地方政府的信心[3-4]。有少量實(shí)證研究探討了環(huán)保部門垂直管理的環(huán)境治理效應(yīng)。韓超等[5]發(fā)現(xiàn)，地級(jí)市自主探索實(shí)施的市以下環(huán)保部門垂直管理改革抑制了城市中SO2等污染物的排放；張琦和鄒夢(mèng)琪[6]發(fā)現(xiàn)，省以下環(huán)保部門垂直管理有利于促進(jìn)企業(yè)的環(huán)保投資。美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，減污或降碳不僅僅是單一環(huán)境規(guī)制政策的主要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)已逐漸成為各國(guó)選擇環(huán)境規(guī)制政策的主要標(biāo)準(zhǔn)。那么，在面臨多重環(huán)境治理目標(biāo)的壓力下，中國(guó)省以下環(huán)保部門垂直管理改革是否具有減污降碳協(xié)同效應(yīng)？

與已有研究相比，本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于以下三個(gè)方面。第一，本文分析了環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)減污降碳的影響，豐富了環(huán)保部門垂直管理改革環(huán)境治理效應(yīng)方面的研究。第二，本文從企業(yè)環(huán)境治理投入和環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度兩個(gè)方面檢驗(yàn)了環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)減污降碳的作用機(jī)制，并立足于地區(qū)制度特征差異，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)保重視程度兩個(gè)方面解釋了環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)減污降碳可能存在的異質(zhì)性影響。第三，本文從成本和收益視角綜合評(píng)估了環(huán)保部門垂直管理改革的影響，進(jìn)而為更客觀地從減污、降碳和增長(zhǎng)視角綜合比較和審視環(huán)保部門垂直管理是否優(yōu)于屬地管理提供證據(jù)。

二、理論分析與研究假設(shè)

中國(guó)的環(huán)境治理成效是中央政府、地方政府、環(huán)保部門與企業(yè)等多方博弈的綜合體現(xiàn)[7]。作為環(huán)保政策的頂層設(shè)計(jì)者，中央政府在兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的條件下制定總體目標(biāo)；地方政府是中央戰(zhàn)略方針的執(zhí)行者，并負(fù)責(zé)出臺(tái)具體措施；環(huán)保部門是環(huán)境規(guī)制的主要實(shí)施者；企業(yè)既是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的創(chuàng)造者和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依賴對(duì)象，也是污染的制造者和環(huán)保部門環(huán)境規(guī)制的對(duì)象[8]。在這一博弈過(guò)程中，環(huán)保部門的隸屬關(guān)系一直是影響環(huán)境治理成效的關(guān)鍵因素[9]。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的環(huán)保管理體制以“屬地管理”為主，環(huán)保部門僅在業(yè)務(wù)上由上級(jí)環(huán)保部門指導(dǎo)，人員編制、晉升考核、績(jī)效管理仍然隸屬于同級(jí)地方政府。根據(jù)委托代理理論，傳統(tǒng)的“屬地管理”體制下，地方環(huán)保部門面臨多層級(jí)的委托代理關(guān)系，既要聽從上級(jí)環(huán)保部門的專業(yè)指導(dǎo)，又要服務(wù)于地方政府的綜合發(fā)展目標(biāo)[10]。這使得地方環(huán)保部門在環(huán)境規(guī)制執(zhí)行過(guò)程中時(shí)常陷入兩難困境。一方面，嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制可能在短期內(nèi)阻礙地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，與地方政府追求GDP等政績(jī)目標(biāo)相悖。另一方面，地方政府掌握著環(huán)保部門的人事、財(cái)政大權(quán)，削弱了環(huán)保部門行使環(huán)境規(guī)制執(zhí)法的獨(dú)立性和自主性。環(huán)保部門垂直管理改革打破了這一僵局，省級(jí)環(huán)保部門對(duì)市縣兩級(jí)環(huán)保部門的人事、財(cái)政等進(jìn)行統(tǒng)一管理，減少了地方政府對(duì)環(huán)境規(guī)制執(zhí)法的不當(dāng)干預(yù)，使得環(huán)保部門更加專注于環(huán)境質(zhì)量改善這一核心任務(wù)。這就如同為環(huán)境規(guī)制搭建了一條“專線通道”，信息傳遞、決策執(zhí)行更為順暢高效，避免了地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境規(guī)制的干涉。在減污降碳目標(biāo)導(dǎo)向下，這種垂直管理體制優(yōu)化了環(huán)境規(guī)制的動(dòng)力機(jī)制。環(huán)境的公共物品屬性決定其具有明顯的跨區(qū)域外部性[11]，屬地管理易引發(fā)“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致各地在減污降碳投入上動(dòng)力不足。環(huán)保部門垂直管理改革后，省級(jí)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度加大，能基于全省乃至更大區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)完整性考量，統(tǒng)一規(guī)劃減排任務(wù)，制定碳排放標(biāo)準(zhǔn)，促使各地協(xié)同作戰(zhàn)，避免“以鄰為壑”，從而形成規(guī)模效應(yīng)。

從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，垂直管理強(qiáng)化了環(huán)境信息收集、處理、反饋的準(zhǔn)確性與及時(shí)性。一方面，省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一建設(shè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，破除市縣環(huán)保部門的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)縱向貫通，能第一時(shí)間分析污染排放、碳足跡追蹤等信息，為精準(zhǔn)施策提供有力支撐。另一方面，執(zhí)法信息共享機(jī)制促使環(huán)境執(zhí)法依據(jù)更充分，對(duì)違規(guī)排污、超標(biāo)排放企業(yè)形成強(qiáng)力威懾，從源頭上提升環(huán)境規(guī)制效果。根據(jù)以上分析，本文提出如下假設(shè)：

H1：環(huán)保部門垂直管理改革能夠?qū)崿F(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。

地方政府官員處在以GDP為核心的激勵(lì)體系中，因而在執(zhí)行中央政策的過(guò)程中很難兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，往往會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)的固有思維模式[12]。為了吸引更多的企業(yè)進(jìn)駐轄區(qū)，以及保障轄區(qū)內(nèi)已有企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于超過(guò)排放配額的國(guó)有企業(yè)和重點(diǎn)稅源企業(yè)，地方政府有能力且有動(dòng)機(jī)采取一定的“保護(hù)”行為[13]。這些“保護(hù)”行為被掩蓋在為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“外衣”下，使環(huán)保部門在執(zhí)法過(guò)程中受到行政力量的掣肘。

“屬地管理”模式下的環(huán)保執(zhí)法者與違法者處在同一利益共同體中[14]。環(huán)保部門的核心利益均由地方政府掌控，因而環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果容易受到地方政府操縱。如果環(huán)保部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)高污染排放企業(yè)強(qiáng)硬執(zhí)法，則可能遭到地方政府在晉升考核等方面的“為難”。基于此，環(huán)保部門可能選擇與地方政府、企業(yè)“合謀”。垂直管理從根本上改變了環(huán)保部門的隸屬關(guān)系，環(huán)保部門的核心權(quán)益不再由地方政府掌控，環(huán)保部門在與地方政府、企業(yè)的博弈關(guān)系中不再處于劣勢(shì)地位，可以減少在環(huán)境規(guī)制過(guò)程中因受到行政力量鉗制而不得已發(fā)生的妥協(xié)行為[15]，從而使基層環(huán)保部門更好地執(zhí)行上級(jí)環(huán)保部門的任務(wù)。

污染企業(yè)面臨環(huán)保壓力時(shí)是否會(huì)增加環(huán)境治理投入取決于環(huán)境違法被查處的成本和環(huán)境治理投入成本兩者之間的權(quán)衡[6]。面對(duì)環(huán)境規(guī)制，重點(diǎn)稅源企業(yè)和國(guó)有企業(yè)往往擁有更高的議價(jià)能力和一定的豁免權(quán)，可能不愿意增加環(huán)境治理投入。環(huán)保部門垂直管理改革弱化了環(huán)境治理中的地方保護(hù)主義，使重點(diǎn)稅源企業(yè)和國(guó)有企業(yè)因環(huán)境違法被查處的成本增加。當(dāng)環(huán)境違法被查處的成本高于環(huán)境治理投入成本時(shí)，這些企業(yè)會(huì)選擇增加環(huán)境治理投入，從而實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。根據(jù)以上分析，本文提出如下假設(shè)：

H2a：環(huán)保部門垂直管理改革通過(guò)增加企業(yè)環(huán)境治理投入實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。

環(huán)保部門垂直管理改革將環(huán)境監(jiān)測(cè)權(quán)、監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一上收至省級(jí)環(huán)保部門，區(qū)縣級(jí)環(huán)保執(zhí)法權(quán)上移至市級(jí)環(huán)保部門，環(huán)境監(jiān)測(cè)權(quán)、監(jiān)察權(quán)、執(zhí)法權(quán)不再交織在一起，環(huán)境事權(quán)責(zé)任劃分更明確[16]。環(huán)境監(jiān)測(cè)主要是對(duì)各項(xiàng)污染物指標(biāo)的排放情況進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)、披露和評(píng)估。將這一職責(zé)由區(qū)縣級(jí)環(huán)保部門上移至省級(jí)環(huán)保部門，可以使環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果更具可靠性。環(huán)境監(jiān)察主要是對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)情況和環(huán)境執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督。省級(jí)監(jiān)察能依據(jù)省級(jí)監(jiān)測(cè)結(jié)果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量是否得到明顯改善，從而判斷區(qū)縣環(huán)保部門執(zhí)法是否存在妥協(xié)或疲軟行為。這改變了以往區(qū)縣環(huán)保部門既是監(jiān)察者，又是執(zhí)法者，執(zhí)法質(zhì)量難以得到有效監(jiān)督的局面，很大程度提升了省級(jí)環(huán)保部門對(duì)下轄區(qū)縣環(huán)保部門的監(jiān)督力度。環(huán)境執(zhí)法主要指執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行行政執(zhí)法，環(huán)保部門垂直管理改革將區(qū)縣級(jí)環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)上移至市級(jí)環(huán)保部門，由市級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一管理，區(qū)縣級(jí)環(huán)保部門不再具有獨(dú)立環(huán)境執(zhí)法權(quán)，從而避免了區(qū)縣級(jí)環(huán)保部門在執(zhí)法過(guò)程中受到地方政府的干擾，進(jìn)一步提升了環(huán)境執(zhí)法的力度。根據(jù)以上分析，本文提出如下假設(shè)：

H2b：環(huán)保部門垂直管理改革通過(guò)提升環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）變量定義

⒈被解釋變量

本文的被解釋變量是空氣污染水平（PM2. 5）和二氧化碳排放量（lnCO2），分別采用各區(qū)縣空氣中PM2. 5濃度和二氧化碳排放總量的自然對(duì)數(shù)值衡量。一方面，PM2. 5是許多地區(qū)的主要空氣污染物之一，PM2. 5濃度過(guò)高會(huì)嚴(yán)重危害人們的健康，降低PM2. 5濃度、提升空氣質(zhì)量一直是中國(guó)環(huán)境治理的重要目標(biāo)。另一方面，控制和減少二氧化碳排放量是中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的主要任務(wù)。

⒉解釋變量

本文的解釋變量是環(huán)保部門垂直管理改革（Policy=Treat×Time）。對(duì)于試點(diǎn)區(qū)縣變量Treat，當(dāng)區(qū)縣位于試點(diǎn)省份時(shí)，Treat取值為1，否則取值為0。對(duì)于改革實(shí)施時(shí)間變量Time，本文在各省份生態(tài)環(huán)境廳網(wǎng)站上收集相應(yīng)省份實(shí)施環(huán)保部門垂直管理改革的時(shí)間，以某一省份環(huán)保（或生態(tài)環(huán)境）機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案的發(fā)布時(shí)間作為該省份環(huán)保部門垂直管理改革實(shí)施的時(shí)間，考慮到方案實(shí)施會(huì)有一定的延遲性，如果方案在6月份及以前發(fā)布，則視為改革在當(dāng)年實(shí)施；如果方案在7月份及以后發(fā)布，則視為改革在下一年實(shí)施，在改革實(shí)施當(dāng)年及往后年份，Time取值為1，否則取值為0。

⒊中介變量

企業(yè)環(huán)境治理投入（lninvest），本文借鑒張琦和鄒夢(mèng)琪[6]的研究，采用企業(yè)環(huán)保投資的自然對(duì)數(shù)值衡量。環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度，本文借鑒孫曉華等[17]的研究，分別采用每百萬(wàn)元工業(yè)產(chǎn)值的環(huán)保行政處罰案件總數(shù)（perlaw）和環(huán)保行政處罰案件總數(shù)的自然對(duì)數(shù)值（lnlaw）衡量。

⒋控制變量

本文借鑒范子英和趙仁杰[18]、Wu等[19]、王杰和李治國(guó)[20]的研究，選取如下地區(qū)層面控制變量：人均GDP（lnpergdp），采用區(qū)縣人均生產(chǎn)總值的自然對(duì)數(shù)值衡量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ind），采用第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占區(qū)縣生產(chǎn)總值的比重衡量；人口密度（dens），采用區(qū)縣單位土地面積的人口數(shù)量衡量；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率（growth），采用區(qū)縣生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率衡量。由于空氣中PM2. 5濃度還受氣象因素影響，本文還控制了以下變量：溫度（temp），采用年平均2米露點(diǎn)溫度衡量；濕度（humidity），采用年平均空氣濕度衡量；降雨量（rain），采用年平均降雨量衡量；風(fēng)速（wind），采用年平均風(fēng)速衡量。

（二）模型構(gòu)建

其中，i表示區(qū)縣，p表示省份，t表示年份，S表示政策實(shí)施前一年的控制變量，S×δ表示控制變量與年份固定效應(yīng)的交互項(xiàng)，σ表示區(qū)縣固定效應(yīng)，δ表示年份固定效應(yīng)，ε表示隨機(jī)誤差項(xiàng)。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文研究樣本為2014—2019年中國(guó)1 566個(gè)區(qū)縣。考慮到2014年前后，中國(guó)開始建立健全環(huán)保統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，如PM2. 5限值監(jiān)測(cè)指標(biāo)等，為環(huán)保數(shù)據(jù)的收集和分析提供了更為準(zhǔn)確和全面的依據(jù)，以及從各地區(qū)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒、環(huán)境公報(bào)和政府公開網(wǎng)站上可查詢到的信息來(lái)看，全國(guó)各地區(qū)在2020年已全部完成環(huán)保部門垂直管理改革，因而本文研究樣本期為2014—2019年。其中，區(qū)縣PM2. 5濃度數(shù)據(jù)來(lái)源于生態(tài)環(huán)境部披露的日度數(shù)據(jù)，將其加總為年度平均數(shù)據(jù)。二氧化碳排放總量采取基于化石能源消費(fèi)的方式核算，并對(duì)其取自然對(duì)數(shù)。各類能源消費(fèi)的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省市縣年鑒、各縣的環(huán)境公報(bào)。氣象數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家氣象中心。本文在機(jī)制分析中用到的企業(yè)環(huán)保投資數(shù)據(jù)及其他特征變量數(shù)據(jù)來(lái)源于Wind數(shù)據(jù)庫(kù)中上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)表。環(huán)保行政處罰案件數(shù)據(jù)來(lái)源于北大法寶網(wǎng)。為了避免價(jià)格因素的影響，與價(jià)格有關(guān)的指標(biāo)均以2014年為基期，采用GDP價(jià)格平減指數(shù)進(jìn)行平減。此外，本文剔除主要變量缺失嚴(yán)重的樣本。

表1是主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）基準(zhǔn)回歸分析

表2是環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)減污降碳影響的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)空氣污染水平影響的回歸結(jié)果如表2列（1）和列（2）所示。表2列（1）的回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的系數(shù)為-2. 8165，且在1%水平上顯著，表明環(huán)保部門垂直管理改革降低了空氣污染水平。另外，是否成為試點(diǎn)區(qū)縣與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、氣候條件等因素密切相關(guān)，而這些原本存在于試點(diǎn)區(qū)縣與非試點(diǎn)區(qū)縣的差異，可能會(huì)隨著時(shí)間的變化對(duì)區(qū)縣的空氣污染水平產(chǎn)生不同的影響，進(jìn)而造成估計(jì)結(jié)果的偏差。基于這個(gè)考慮，本文采用Lu等[22]的方法，在回歸模型中引入控制變量與時(shí)間趨勢(shì)的交互項(xiàng)、時(shí)間趨勢(shì)平方的交互項(xiàng)、時(shí)間趨勢(shì)三次方的交互項(xiàng)。表2列（2）的回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的系數(shù)為-2. 6935，且在1%水平上顯著，表明環(huán)保部門垂直管理改革降低了空氣污染水平。

同樣地，環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)二氧化碳排放量影響的回歸結(jié)果如表2列（3）和列（4）所示。表2列（3）和列（4）的回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的系數(shù)均為-0. 0004，且至少在5%水平上顯著，表明環(huán)保部門垂直管理改革降低了二氧化碳排放量。因此，環(huán)保部門垂直管理改革能夠?qū)崿F(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)，H1得到驗(yàn)證。

本文以政策前一年為基期，若在t<-1的時(shí)期，使用事件研究法進(jìn)行回歸時(shí)，系數(shù)χk不顯著，則證明處理組與對(duì)照組在政策實(shí)施前滿足平行趨勢(shì)假設(shè)；反之，則證明處理組與對(duì)照組在政策實(shí)施前已有顯著差異，不滿足平行趨勢(shì)假設(shè)。在環(huán)保部門垂直管理改革以前，處理組與對(duì)照組的PM2. 5濃度和二氧化碳排放量均無(wú)顯著差異，如圖1所示，表明本文滿足平行趨勢(shì)假設(shè)。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)①

⒈剔除特殊樣本

在2016年以前，已有部分地級(jí)市實(shí)施了市以下環(huán)保部門垂直管理改革。根據(jù)韓超等[5]的研究，約74個(gè)市環(huán)保局實(shí)施了市以下環(huán)保部門垂直管理改革。為了更清晰地識(shí)別省以下環(huán)保部門垂直管理改革的減污降碳協(xié)同效應(yīng)，本文將以往實(shí)施市以下環(huán)保部門垂直管理改革的樣本剝離出來(lái)，重新進(jìn)行回歸。以往實(shí)施市以下環(huán)保部門垂直管理改革的地區(qū)分為兩類：一類是政府頒布了明確的改革方案，改革力度較強(qiáng)，如陜西省；另一類是政府沒有頒布明確的改革方案，改革力度相對(duì)較弱，如山西省、黑龍江省、湖南省、廣東省和遼寧省。由于2016年環(huán)保改革與陜西省的改革有相似之處，為了控制樣本差異對(duì)本文回歸結(jié)果造成的偏差，本文剔除陜西省的樣本重新進(jìn)行回歸。回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的系數(shù)均為負(fù)，且在1%水平上顯著。盡管除陜西省外，其他自主探索環(huán)保部門垂直管理改革的地級(jí)市沒有明確的改革方案，但這一改革相對(duì)于以往的環(huán)保事權(quán)屬地管理制度，仍然有重要進(jìn)步，為了控制這一部分樣本可能對(duì)回歸結(jié)果造成的偏誤，本文進(jìn)一步將這部分樣本刪除，重新進(jìn)行回歸。回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的系數(shù)均為負(fù)，且在1%水平上顯著。因此，本文基準(zhǔn)回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

⒉排除其他政策的干擾

在樣本期內(nèi)，還有一些其他環(huán)境規(guī)制政策可能會(huì)對(duì)基準(zhǔn)回歸結(jié)果造成影響，為了排除這部分政策的干擾，本文搜集并整理了樣本期內(nèi)可能會(huì)影響區(qū)縣環(huán)境治理的環(huán)境政策，包括2013年起實(shí)施的第二批低碳試點(diǎn)城市政策、中央環(huán)保督察政策。在模型（1）中引入了相關(guān)政策的虛擬變量，包括是否為第二批低碳試點(diǎn)城市虛擬變量、中央環(huán)保督察分批次城市虛擬變量，重新進(jìn)行回歸。回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的系數(shù)均為負(fù)，且在1%水平上顯著。因此，本文基準(zhǔn)回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

（四）異質(zhì)性分析

⒈經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平異質(zhì)性

在以GDP作為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)的晉升考核方式下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往更容易與污染排放量多的重點(diǎn)稅源企業(yè)形成“合謀”[24]。本文采用人均生產(chǎn)總值衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，如果區(qū)縣人均生產(chǎn)總值高于中位數(shù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，否則為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)。表3是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平異質(zhì)性回歸結(jié)果。回歸結(jié)果顯示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，環(huán)保部門垂直管理改革的減污降碳協(xié)同效應(yīng)更明顯。

⒉環(huán)保重視程度異質(zhì)性

在探討環(huán)保部門垂直管理改革的減污降碳協(xié)同效應(yīng)時(shí)，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異外，地方政府對(duì)環(huán)保的重視程度同樣是一個(gè)不可忽視的因素。在環(huán)保績(jī)效考核與問(wèn)責(zé)機(jī)制日益完善的背景下，地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度往往影響其政策執(zhí)行力度與效果[25]。具體而言，那些將環(huán)保視為重要發(fā)展理念并付諸實(shí)踐的地方政府，更可能與企業(yè)和公眾達(dá)成環(huán)保共識(shí)，采取更為嚴(yán)格的監(jiān)管措施，從而有效推動(dòng)減污降碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文根據(jù)地方政府環(huán)保重視程度將樣本區(qū)縣分為環(huán)保重視程度高的地區(qū)和環(huán)保重視程度低的地區(qū)。本文采用各區(qū)縣政府工作報(bào)告中的環(huán)保詞頻衡量環(huán)保重視程度。如果環(huán)保重視程度高于中位數(shù)，該地區(qū)為環(huán)保重視程度高的地區(qū)，否則為環(huán)保重視程度低的地區(qū)。表4是環(huán)保重視程度異質(zhì)性回歸結(jié)果。回歸結(jié)果顯示，在環(huán)保重視程度低的地區(qū)，環(huán)保部門垂直管理改革的減污降碳協(xié)同效應(yīng)更明顯。在環(huán)保重視程度低的地區(qū)，環(huán)保部門垂直管理改革能夠更有效地破除地方保護(hù)主義，提升環(huán)境規(guī)制的獨(dú)立性和執(zhí)行力，從而促進(jìn)減污降碳。這反映出在環(huán)保重視程度低的地區(qū)，環(huán)保部門垂直管理改革能彌補(bǔ)以往在環(huán)保政策執(zhí)行上可存在的不足，進(jìn)一步印證了環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)的重要性。

五、機(jī)制檢驗(yàn)與進(jìn)一步分析

（一）機(jī)制檢驗(yàn)

⒈增加企業(yè)環(huán)境治理投入

其中，c表示企業(yè)；lninvest表示企業(yè)環(huán)境治理投入；Z包括tax和state；tax表示企業(yè)納稅額，如果企業(yè)納稅額在前20%，tax取值為1，否則取值為0；state表示企業(yè)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，如果企業(yè)為國(guó)有企業(yè)，state取值為1，否則取值為0；Policy×Z表示環(huán)保部門垂直管理改革與企業(yè)納稅額或企業(yè)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的交互項(xiàng)；X表示企業(yè)規(guī)模、企業(yè)杠桿、企業(yè)盈利能力、企業(yè)員工數(shù)、企業(yè)價(jià)值等企業(yè)層面的控制變量；τ表示企業(yè)固定效應(yīng)；其他變量含義同式（1）。

在面對(duì)環(huán)境規(guī)制時(shí)，重點(diǎn)稅源企業(yè)往往擁有更高的議價(jià)能力和一定的豁免權(quán)，這會(huì)減弱環(huán)境規(guī)制的效果[26]。另外，國(guó)有企業(yè)在過(guò)去“以塊為主”的環(huán)保管理體制下，相對(duì)于非國(guó)有企業(yè)更容易獲得屬地保護(hù)[27]。環(huán)保部門垂直管理改革弱化了環(huán)境規(guī)制中的地方保護(hù)主義，使受地方政府“保護(hù)”的重點(diǎn)稅源企業(yè)和國(guó)有企業(yè)在環(huán)境規(guī)制過(guò)程中的議價(jià)能力得到抑制。為了檢驗(yàn)上述分析，本文利用模型（3）分別檢驗(yàn)環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)重點(diǎn)稅源企業(yè)和國(guó)有企業(yè)環(huán)境治理投入的影響，如表5列（1）和列（2）所示。回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的系數(shù)分別為0. 7197和0. 6286，且均在5%水平上顯著，表明環(huán)保部門垂直管理改革增加了重點(diǎn)稅源企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的環(huán)境治理投入。以上結(jié)果分別從重點(diǎn)稅源企業(yè)和國(guó)有企業(yè)兩個(gè)角度證明了環(huán)保部門垂直管理改革有利于增加企業(yè)環(huán)境治理投入。因此，H2a得到驗(yàn)證。

⒉提升環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度

根據(jù)前文的理論分析，本文借鑒李長(zhǎng)英和王曼[28]的研究，構(gòu)建如下計(jì)量模型：

環(huán)保部門垂直管理改革改變了以往環(huán)保部門的績(jī)效和晉升考核方式，使環(huán)保部門在環(huán)境治理上有更多的動(dòng)力和話語(yǔ)權(quán)，這有利于提升環(huán)保部門的環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度，從而影響減污降碳效果。本文利用模型（4）檢驗(yàn)環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度的影響，如表5列（3）和列（4）所示。回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革提升了環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度，從而有利于實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。因此，H2b得到驗(yàn)證。

（二）進(jìn)一步分析

⒈綠色轉(zhuǎn)型

其中，e表示城市，gtfp表示綠色全要素生產(chǎn)率，γ表示城市固定效應(yīng)，其他變量含義同式（1）。

在測(cè)算綠色全要素生產(chǎn)率時(shí)，本文以勞動(dòng)、資本和能源消耗量作為投入指標(biāo)，地級(jí)市的生產(chǎn)總值為期望產(chǎn)出指標(biāo)，城市的SO2、工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣排放量為非期望產(chǎn)出指標(biāo)，并采用SBM方向性距離函數(shù)進(jìn)行計(jì)算。勞動(dòng)投入量用城市就業(yè)人數(shù)衡量，資本投入量用固定資產(chǎn)凈值衡量，能源消耗量用城市用電量衡量。在計(jì)算過(guò)程中，剔除主要指標(biāo)缺失的樣本。環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)綠色全要素生產(chǎn)率影響的回歸結(jié)果如表6列（1）所示。回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的系數(shù)為0. 0341，且在5%水平上顯著，表明環(huán)保部門垂直管理改革提升了綠色全要素生產(chǎn)率。這一研究結(jié)果為中國(guó)深化環(huán)保體制改革和加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

盡管環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)減污降碳具有顯著的積極作用，但在面臨更加嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制情況下，企業(yè)付出的經(jīng)濟(jì)成本也是高昂的，合理評(píng)估此類公共政策，還需要將其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)納入考量。環(huán)保部門垂直管理改革提升了環(huán)保部門的環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度，增加了重污染行業(yè)企業(yè)的額外生產(chǎn)成本，可能會(huì)影響企業(yè)生產(chǎn)效率。

⒉企業(yè)生產(chǎn)效率

為了分析環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)重污染行業(yè)企業(yè)生產(chǎn)效率的影響，本文構(gòu)建如下計(jì)量模型：

其中，tfp表示重污染行業(yè)企業(yè)的全要素生產(chǎn)率，RDcpt表示重污染行業(yè)企業(yè)的研發(fā)支出，其他變量含義同式（1）。

環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)重污染行業(yè)企業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響如表6列（2）所示。回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的系數(shù)為-0. 0789，且在5%水平上顯著，表明環(huán)保部門垂直管理改革降低了重污染行業(yè)企業(yè)全要素生產(chǎn)率。環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)重污染行業(yè)企業(yè)研發(fā)支出的影響如表6列（3）所示。回歸結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的系數(shù)為-0. 2358，且在5%水平上顯著，表明環(huán)保部門垂直管理改革擠出了重污染行業(yè)企業(yè)的研發(fā)支出。

六、研究結(jié)論與政策建議

本文基于2014—2019年中國(guó)區(qū)縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，以2016年中國(guó)省以下環(huán)保部門垂直管理改革政策為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，采用雙重差分法實(shí)證檢驗(yàn)了環(huán)保部門垂直管理改革對(duì)減污降碳的影響及作用機(jī)制。研究結(jié)果顯示：環(huán)保部門垂直管理改革能夠?qū)崿F(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)，且通過(guò)了平行趨勢(shì)檢驗(yàn)和一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)；異質(zhì)性分析結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革的減污降碳協(xié)同效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、環(huán)保重視程度低的地區(qū)更明顯；機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革通過(guò)增加企業(yè)環(huán)境治理投入和提升環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)；進(jìn)一步分析結(jié)果顯示，環(huán)保部門垂直管理改革能夠促進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)的綠色轉(zhuǎn)型，但降低了重污染行業(yè)企業(yè)的全要素生產(chǎn)率，擠出了重污染行業(yè)企業(yè)的研發(fā)支出。

根據(jù)上述研究結(jié)論，本文提出四點(diǎn)政策建議。第一，向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低和環(huán)保重視程度低的區(qū)縣傾斜改革資源，確保環(huán)保部門垂直管理改革的有效實(shí)施，特別是在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面給予重點(diǎn)支持。第二，強(qiáng)化環(huán)保部門對(duì)重點(diǎn)稅源企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，確保環(huán)保法規(guī)不受企業(yè)類型或稅收貢獻(xiàn)影響，推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，鼓勵(lì)重點(diǎn)稅源企業(yè)和國(guó)有企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任，增加環(huán)保投入，促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型。第三，進(jìn)一步提升環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保部門的人員培訓(xùn)和技術(shù)支持，提高其執(zhí)法效率和準(zhǔn)確性。建立健全環(huán)保監(jiān)管體系，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段提高監(jiān)管水平，確保環(huán)保法規(guī)得到有效實(shí)施。第四，針對(duì)環(huán)保部門垂直管理改革減污降碳效應(yīng)不明顯的地區(qū)，制定并實(shí)施更加具有針對(duì)性的環(huán)保政策措施。對(duì)積極采用環(huán)保技術(shù)和實(shí)施節(jié)能減排措施的企業(yè)給予稅收減免優(yōu)惠，降低其轉(zhuǎn)型的成本；設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)在環(huán)保領(lǐng)域取得顯著成效的企業(yè)給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)這些企業(yè)采用低碳環(huán)保的生產(chǎn)方式和技術(shù)，鼓勵(lì)更多主體投身于環(huán)保事業(yè)，從而有效促進(jìn)減污降碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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The Synergistic Effect of Pollution Reduction and Carbon Reduction of Vertical Management Reform in the Environmental Protection Departments

ZHOU Huijun1， LYU Wei2

（1. Institute for Northeast Full Revitalization， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China； 2. School of Economics， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Summary：Since the 18th National Congress of the Communist Party of China （CPC）， China has made significant improvement in environmental quality， and a continuous decline in total carbon emissions and carbon intensity. Coordinated promotion of pollution reduction and carbon reduction has become an inevitable choice for the comprehensive green transformation of China’s economic and social development， which requires an efficient environmental management system.

Based on the panel data of districts/counties from 2014 to 2019， this paper takes the policy of direct management reform of environmental protection departments below the provincial level in 2016 as a quasi？natural experiment and empirically examines the impact and mechanism of vertical management reform on pollution reduction and carbon reduction by difference？in？differences （DID） method. The results show that vertical management reform can achieve the synergistic effect of pollution reduction and carbon reduction. The synergistic effect of vertical management reform on pollution reduction and carbon reduction is more obvious in areas with low economic development and low government attention to environmental protection. The vertical management reform has achieved the synergistic effect of pollution reduction and carbon reduction by increasing investment in environmental governance and improving the implementation of environmental regulations. The vertical management reform promotes the green transformation and development of the pilot areas， but reduces the total factor productivity （TFP） of enterprises in heavily polluting industries and squeezes out the RD expenditure of enterprises in heavily polluting industries.

The possible marginal contributions of this paper lie in the following aspects. First， this paper analyzes the impact of vertical management reform on the synergistic effect of pollution reduction and carbon reduction and enriches research on the environmental governance effect of vertical management reform of environmental protection departments. Second， this paper explores the synergistic effect of vertical management reform on pollution reduction and carbon reduction from the aspects of environmental governance investment and environmental regulation implementation， and explains the possible heterogeneity of vertical management reform of environmental protection departments in terms of economic development and environmental protection attention based on regional institutional differences. Third， this paper comprehensively evaluates the impact of the vertical management reform from the perspective of costs and benefits and provides evidence for a more objective comparison and examination of whether the vertical management of the environmental protection sector is better than the territorial management from the perspectives of pollution reduction， carbon reduction， and growth.

Key words：vertical management reform of environmental protection departments； pollution reduction and carbon reduction；environmental governance； environmental regulation； green transition

（責(zé)任編輯：孫艷）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2025.03.004

[引用格式]周慧君，呂煒.環(huán)保部門垂直管理改革的減污降碳協(xié)同效應(yīng)[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2025（3）：46-57.

① 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果未在正文中列出，留存?zhèn)渌鳌?/p>