事務制度主義： 中國政治制度創新路徑的一個分析視角

摘要：政治制度創新路徑研究是新制度主義政治學的重中之重。理性選擇制度主義、社會學制度主義、歷史制度主義、建構制度主義、事務制度主義五大新制度主義政治學流派對制度創新路徑有著不同的解釋路徑。本文沿著事務制度主義的分析視角解釋政治制度創新的路徑，并總結事務制度主義視角下政治制度創新路徑的分析框架。事務制度主義視角下政治制度創新路徑強調制度創新內嵌于事務的屬性及類型。事務的屬性不同，事務的類型亦不同，政治制度創新的路徑也不同。制度安排必須按照事務的屬性來匹配相應的制度方案。制度安排亦需要按照不同的事務類型走向“多重化的制度創新”，而非“單向度的制度創新”。忽略事務屬性和類型的政治制度創新是事務脫嵌性的制度創新，會出現制度困境，甚至走向制度失靈。事務制度主義視角下政治制度創新路徑的分析框架包括兩個層面：一是事務的屬性及類型；二是事務屬性及類型對政治制度創新路徑的具體影響。行政管理體制和基層民主制度的制度創新都遵循著事務制度主義的內在邏輯。事務制度主義視角在政治制度創新路徑研究中具有一定的解釋力。

關鍵詞：新制度主義政治學；政治制度；制度創新；事務類型；脫嵌性

中圖分類號：D035" " " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2025）01-0046-07

一、問題提出

政治制度是影響政治現象的關鍵變量。從亞里士多德的城邦制度研究開始，政治制度一直是政治學學科的主要研究對象，制度主義也一直是政治學的主流范式。20世紀30年代以來，行為主義短暫取代制度主義成為政治學學科的主流范式。20世紀80年代，新制度主義政治學取代行為主義政治學再次成為政治學學科的主流范式。在新制度主義政治學的各個流派中，學者們圍繞制度的產生、擴散、維持、變遷、創新等問題展開討論。其中，制度創新涉及制度的供給與設計問題，屬于新制度主義政治學的核心議題，亦形成豐富的制度創新理論。那么，政治制度創新路徑的研究便成為新制度主義政治學的重中之重，具有重大的理論和實踐意義。為此，本文嘗試提出制度事務主義的分析視角以推進政治制度創新路徑的研究。

二、政治制度創新路徑研究的理論流派

彼得·霍爾和羅斯瑪麗·泰勒把新制度主義政治學劃分為“理性選擇制度主義”“社會學制度主義”“歷史制度主義”三大流派。[1]這也是新制度主義政治學的經典分類方法。此外，近年來新制度主義政治學出現了建構主義轉向，[2]因而逐漸演變為“理性選擇制度主義”“社會學制度主義”“歷史制度主義”“建構制度主義”四大流派。[3]實際上，學界還存在“事務制度主義”流派。何俊志曾指出新制度主義流派中存在一種以事件為中心的新制度主義，他們的分析重點是特定的制度在特定事件中到底產生何種影響，同時也延伸出一些對制度自身創新規律及其方式的研究，[4]即“事務制度主義”。因此，筆者認為新制度主義政治學包括理性選擇制度主義、社會學制度主義、歷史制度主義、建構制度主義、事務制度主義五大流派。這五大流派對制度創新路徑有著不同的解釋路徑。

其一，理性選擇制度主義認為利益或效率影響著制度創新的具體路徑。理性選擇制度主義假設人是理性人，制度是個人用以實現個體利益的工具，人們根據利益最大化原則、理性計算原則實現建構主義的制度創新。因此，利益或效率制約著制度創新的路徑。例如，李坤澤從理性選擇制度主義視角解釋沙特阿拉伯的歐佩克政策。李坤澤指出，沙特推動建立“歐佩克+”的根本動力來自確保本國原油收入最大化的訴求。為了實現“減產保價”的目標，保障原油出口的利益，沙特推動建立“歐佩克+”機制，并多次達成減產協議。[5]陳琦從有效性的角度審視巡視制度的不同層次，進而實現巡視制度的創新。[6]田先紅認為，中央政府的維穩偏好使其將信訪工作責任分配給地方政府，從而形成信訪屬地管理制度。[7]

其二，社會學制度主義或規范制度主義認為認知、規范、信仰、文化、社會關系等因素影響著制度創新的具體路徑。社會學制度主義否認“理性人”假設，傾向于“社會人”假設。社會學制度主義認為制度內生演化于政治社會生活之中，屬于無意識的產物，并不是人為建構和設計的結果。因此，認知、規范、信仰、文化、社會關系等因素制約著制度創新的路徑。

格蘭諾維特提出“經濟制度的社會建構”的觀點，認為組織及機構的建立與人們的社會關系網絡緊密聯系，發展了“制度嵌入性”理論。[8]王立峰、劉燕認為，新型政黨制度的構成要素包括政黨價值觀、優秀政黨文化等文化—認知要素，[9]因而價值觀念、文化等因素影響著制度創新路徑。

其三，歷史制度主義認為舊制度體系、價值觀念、主體行動等綜合性因素影響著制度創新的具體路徑。歷史制度主義劃分了制度創新的慣性階段與突變階段。在制度創新的慣性階段，舊制度體系制約著制度創新的路徑，并導致制度創新出現“路徑依賴”現象。在制度創新的突變階段，主體的價值觀念及主體的學習、聯盟、擴散、試驗等策略行動會突破舊制度的路徑依賴，進而耦合為新的制度。白韶璞指出，埃及社會救助制度的創新受到舊制度遺產和社會契約觀念等因素的影響。[10]鐘曉萍、于曉華、唐忠指出，社會主義制度和集體所有制影響著中國農地制度的制度創新路徑。[11]隋廣軍、郁清漪、唐丹玲認為，全球氣候變化治理制度的創新既受到舊制度的影響，又受到中國、美國、歐盟等關鍵行動主體的作用。[12]

其四，建構制度主義認為觀念和話語影響著制度創新的具體路徑。建構制度主義包括話語制度主義和觀念制度主義。觀念制度主義強調觀念的動態變化對制度創新路徑的約束和引導。[13]（16-19）話語制度主義認為，制度創新是一個由理念轉變為話語，再由話語轉變為制度的過程。[14]（85-113）曲縱翔、董柯欣指出，認知觀念和制度語境的互構既是農地產權制度創新的動力來源，又是農地產權制度設計的依據。[15]傅利平、許凱渤、何蘭萍等人指出，在醫改制度創新實踐中，制度改革的行動者以互動的方式重新整合人們的信仰系統和利益主體，進而提出新的醫療衛生制度方案。[16]

其五，事務制度主義認為事務的屬性、類型影響著制度創新的具體路徑。事務制度主義強調特定的事務或事件有其特定的屬性，并劃分為不同的類型，因而制度創新路徑必須按照事務的屬性、類型來進行制度安排。張翔認為，城市基層制度創新按照“整合功能”“整合目標”來進行組織創新和制度創新，因而建立人大代表聯絡工作站，并設置人大代表聯絡工作站的溝通機制和表達機制。[17]顯然，問題或事務的目標及功能屬性規定著制度創新的方向。羅必良指出，制度創新的宏觀情景不同，制度目標亦不同，制度創新路徑也不同。例如，人民公社體制是在特殊情境下中國謀求國家工業化的制度安排。理解人民公社的體制選擇，應該放在國家目標與國際格局的具體情境中來把握。[18]

綜上，上述五種流派都具有一定的解釋力，為制度創新路徑的研究奠定了堅實的基礎。然而，相比于理性選擇制度主義、社會學制度主義、歷史制度主義，建構制度主義和事務制度主義的研究較為薄弱。建構制度主義屬于新制度主義政治學的新方向和新轉向，需要更加深入地研究。事務制度主義的研究則更加薄弱。雖然學界無意識地走向事務制度主義的分析路徑，但是并沒有明確提出“事務制度主義”的概念，亦沒有系統論述事務制度主義視角下制度創新路徑的具體分析框架。為此，筆者將“以事件為中心的新制度主義”凝練為事務制度主義流派，并沿著事務制度主義的分析視角來解釋制度創新的路徑，這也有助于發展事務制度主義流派的制度創新理論。

三、事務制度主義視角下政治制度創新路徑的分析框架

那么，事務制度主義視角下政治制度創新路徑的分析框架是什么呢？由于事務制度主義的研究較為薄弱。為此，我們需對學界有關“事務與制度”的相關研究予以梳理，進而歸納出本文的分析框架。

在基層治理以及行政管理研究領域，學界從事務視角對制度展開的研究頗為豐富。古德諾根據事務的功能屬性區分了政治事務和行政事務，隨之提出需要構建兩種類型的行政體制。[19]萬斯佳沿循古德諾的功能標準區分出行政事務和自治事務，主張行政事務匹配行政官僚，政治事務匹配政治官僚。[20]陳偉東、張大維認為各異的事務類型需匹配不同的社區管理體制。[21]郎曉波根據公共事務和責任主體的屬性將社區公共事務劃分為社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務。社區行政事務需要運用行政機制來應對，社區便民服務需要運用準市場機制來應對，社區公益服務需要運用志愿機制來應對，社區自治事務需要運用自治機制來應對。[22]賀雪峰、何包鋼依據村集體經濟的強弱程度區分出分配資源型事務和提取資源型事務，并指出分配資源型事務適合采用分配型民主制度、提取資源型事務適合采用動員型民主制度。[23]夏巾幗、郭忠華指出城市商品房小區公共事務具有剛需較弱、利益稀薄、利益分化、成本高昂的特點，影響著社區居民的參與效果，因而需要采取“積極分子”的動員機制。[24]楊華根據治理事務的關系嵌入性程度和數量多寡區分出嵌入型治理事務和脫嵌型治理事務，兩類事務的治理體系具有較大差異。其中，嵌入型治理事務的治理體系是群眾工作體系，脫嵌型治理事務的治理體系是科層體系。[25]楊華還按照事務的重要性、復雜性程度區分行政性事務與政治性事務，兩者的人事激勵制度具有差異性。行政性事務匹配行政激勵的人事管理制度，政治性事務匹配政治激勵的人事管理制度。[26]石偉認為，當社區治理制度與社區治理事務無法適配時，社區治理會出現“治理墮距”的實踐困境。[27]郭圣莉、唐秀玲、王寧認為，針對不同的社區事務應當建立各異的社區治理機制。[28]韓玉祥指出，基層協商民主需要根據事務類型走向分類運行的制度設計，否則基層協商民主將會出現“制度-事務脫嵌”現象。[29]

總結來看，筆者認為事務制度主義視角下政治制度創新路徑強調制度創新內嵌于事務的屬性及類型中，不同屬性及類型事務的制度創新路徑亦有所差異。事務制度主義視角下政治制度創新路徑的分析框架包括兩個層面：一是事務的屬性及類型；二是事務屬性及類型對政治制度創新路徑的具體影響。

其一，事務的屬性及類型。事務屬性包括功能、利益關聯度、利害關系、競爭性、排他性、責任主體、關系嵌入程度、重要性、復雜性等等。顯然，我們無法總結出事務屬性的規律。實際上，不同的制度所關注的事務屬性及事務分類亦有不同。例如，楊華在討論治理方式、治理體系時，關系嵌入性程度及數量是事務的關鍵屬性，事務亦被劃分為嵌入型治理事務和脫嵌型治理事務。而楊華在討論人事激勵制度時，事務的重要性、復雜性程度為關鍵屬性，事務亦被區分為行政性事務與政治性事務。同樣，當事務屬性及事務分類隨著不同的政治制度而變化時，事務屬性及類型對制度創新的影響過程或作用機制不同，制度創新的具體路徑亦不同。因此，我們需要根據政治制度創新的具體場景來找尋事務的屬性、劃分事務的類型。

其二，事務屬性及類型對政治制度創新路徑的具體影響。事務的屬性不同，事務的類型亦不同，政治制度創新的路徑也不同。制度安排必須按照事務的目標、功能等屬性來匹配相應的制度方案。制度安排亦需要按照不同的事務類型走向“多重化的制度創新”，而非“單向度的制度創新”。忽略事務屬性和類型的政治制度創新是事務脫嵌性的制度創新，會出現制度困境，甚至走向制度失靈。

四、事務制度主義視角在政治制度創新路徑研究中的具體運用

綜上，我們提出事務制度主義的分析視角和分析框架（見圖1）。那么，事務制度主義視角在政治制度創新路徑研究中是否具有適用性呢？為此，筆者運用事務制度主義的分析視角來探討行政管理體制創新、民主制度創新的問題，以論證事務制度主義視角在政治制度創新路徑研究中的有效性。研究發現，江蘇某保稅區的行政管理體制創新在宏觀層面與微觀層面上都遵循著事務制度主義的內在邏輯，浙江某縣兩個階段的基層民主制度創新都遵循著事務制度主義的內在邏輯。可見，事務制度主義視角在政治制度創新路徑研究中具有一定的解釋力。

（一）行政管理體制創新

行政管理體制是政治體制的重要組成部分。為此，我們以江蘇某保稅區的行政管理體制創新案例來論證事務制度主義視角在政治制度創新路徑研究中的有效性。

江蘇某保稅區的行政管理體制發生兩次變革和創新。2010年左右，保稅區的土地資源嚴重不足，逐漸限制了保稅區的經濟發展。2013年，為了突破土地資源的限制，原本分離的保稅區與金鎮實施了“區鎮合一”的行政管理體制，推進保稅區與鄉鎮深度融合。隨著區鎮融合不斷加深，保稅區行政化傾向明顯、經濟發展主責主業精力分散、社會治理壓力增大、精細度不夠等問題逐漸顯現。例如，新冠疫情防控期間，保稅區聚焦于疫情防控工作而無法全身心聚焦經濟發展工作。為推動保稅區聚焦經濟發展主業，更好發揮改革開放主陣地、創新驅動主平臺、高質量發展主引擎作用，屬地政府強化社會管理職能，做細做實服務發展、保障民生、平安穩定等各項工作，實現保稅區經濟發展績效和屬地政府基層治理能力雙提升，保稅區于2021年又實行“區鎮適度分離”的行政管理體制。保稅區剝離社會事務職能，輕裝上陣聚焦經濟發展主責主業，強化規劃建設、企業服務、投資服務、安全環保、營商環境等職責；鄉鎮專注社會事務管理，負責屬地社會治理、公共服務、平安建設等職責，為區域經濟發展提供保障。

研究發現，保稅區行政管理體制創新在宏觀層面與微觀層面上都遵循著事務制度主義的內在邏輯。

其一，宏觀層面的行政管理體制創新。保稅區行政管理體制經歷了從“區鎮分離”到“區鎮合一”，再到“區鎮適度分離”的兩次體制變革。這并不是歷史的循環和倒退，而是根據保稅區不同階段所面臨的具體問題和事務發生的制度創新，不同階段的保稅區行政管理體制解決了不同階段的具體問題和具體事務。“區鎮合一”改革主要圍繞資源整合事務展開制度創新，因而需要通過區域整合解決資源整合的問題。“區鎮適度分離”改革主要圍繞職能分化事務展開制度創新，因而需要通過區域劃分解決職能分化的問題。

其二，微觀層面的行政管理體制創新。保稅區“區鎮適度分離”的行政管理體制創新根據具體事務的不同采取差異化的制度創新。保稅區“區鎮適度分離”改革的核心是實現區鎮之間的職責分化，保稅區承擔經濟職能、鄉鎮承擔民生職能。但是，保稅區的行政管理體制創新沒有一刀切，而是因時因事地考慮“哪些職責不能劃分”“哪些職責需要延遲劃分”等問題。“區鎮適度分離”改革并未下放教育和醫療衛生的民生職能。因為這些職能劃分會導致下轄地區的資源不平衡問題，進而影響社會穩定。此外，“區鎮適度分離”改革的人事權、財權等核心權力并未立即下放。2021年，保稅區在“區鎮適度分離”改革之初牢牢抓住人事管理權限，尤其是正股級、科長、國企領導等人事骨干力量的管理權限，掌握著人事骨干力量的調配與統籌。而2023年開始，保稅區考慮到鄉鎮領導班子逐漸成熟，于是保稅區將正股職干部的任免權交由鄉鎮負責，逐步下放人事權。顯然，對于不會影響社會穩定的職能劃分，保稅區實施“區鎮適度分離”改革，而對于可能會影響社會穩定的職能劃分，保稅區則沒有實施“區鎮適度分離”改革。這表明，保稅區“區鎮適度分離”的行政管理體制創新根據具體事務的不同走向差異化的制度創新路徑。

（二）基層民主制度創新

基層民主制度是政治制度的重要組成部分。為此，我們以浙江某縣的基層民主制度創新案例來論證事務制度主義視角在政治制度創新路徑研究中的有效性。

浙江某縣的基層民主制度實現了從無到有，從有到新的兩次制度創新。浙江某縣屬于沿海發達地區，利益非常密集，村干部經常出現“小官巨貪”的問題。為了解決“小官巨貪”的問題，浙江某縣著眼于規范村級民主決策程序、落實村級民主決策措施。2009年，浙江某縣全面啟動以所有村級重大事項通過村黨組織提議、村務聯席會議商議、村黨員會議審議、村民代表會議決議、群眾評議5個流程進行決策和實施為內容的“五議決策法”。然而，“五議決策法”難以完全解決“小官巨貪”問題，“五議決策法”陷入形式主義的困境。于是，“五議決策法”于2014年升級為“村級小微權力清單36條”，在“五議決策法”的基礎上增加了鄉鎮審批及驗收、第三方審計、公開招投標等程序。浙江某縣將涉及集體管理事務的19個事項和17項便民服務舉措，通過權力清單的方式一一列出，每一項權力應該如何行使，清單內都有明確的步驟規則加以約束。“村級小微權力清單36條”實施后，村干部濫用權力、貪污腐敗等現象逐漸減少，村級治理日趨規范化。

研究發現，浙江某縣兩個階段的基層民主制度創新都遵循著事務制度主義的內在邏輯。

第一階段的基層民主制度創新。2009年到2014年期間，五議決策法陷入形式主義的實踐困境，沒有發揮較好的監督效能。其中的原因在于五議決策法沒有按照監督類事務的屬性設計監督型民主制度。五議決策法主要是為了解決資產、資源、資金等財務監督事務而產生的。然而，五議決策法的“村黨組織提議、村務聯席會議商議、村黨員會議審議、村民代表會議決議、群眾評議”的程序設計卻主要發揮“商議、審議、決議、審議”等自主決策功能。顯然，五議決策法主要適用于決策類事務，無法匹配監督類事務，因而陷入了形式主義困境。

第二階段的基層民主制度創新。2014年，“五議決策法”升級為“村級小微權力清單36條”后，村干部濫用權力、貪污腐敗等現象逐漸減少，小官巨貪的問題得到有效遏制。“村級小微權力清單36條”的治理效能根源于其根據財務監督類事務的屬性設計監督型民主制度。對于監督類事務，其核心是形成行政監督、同級監督、群眾監督、市場監督的多元化監督制度。例如，對于工程項目類的村級治理事務，村級小微權力清單36條規定其工作流程為“村三委商議—黨員大會—村民代表大會—村三委簽字審批—鄉鎮領導審批—縣公共資源管理交管辦或鄉鎮‘三資’管理服務中心審批—縣鄉交易中心公開招投標—簽訂合同—施工—第三方決算審計—提供會議記錄、決算審定備案表、發票、合同等資料給鄉鎮‘三資’管理服務中心審核結算”1。顯然，村級小微權力清單36條通過規范化程序、規范化流程的制度設計，將同級監督、社會監督、行政監督、市場監督四類監督手段反復應用到村級治理事務，從而實現權力的規范化運行，有效遏制“小官巨貪”現象。

綜上所述，基層民主制度創新需要按照事務的屬性和類型走向差異化的制度安排。當前，我國提出要發展全過程人民民主。全過程人民民主貫穿于民主運行的選舉、協商、決策、管理、監督等環節。實際上，選舉、協商、決策、管理、監督等環節分別代表選舉事務、協商事務、決策事務、管理事務、監督事務等不同類型的事務。因此，發展全過程人民民主需要按照不同環節事務的屬性和類型建構不同類型的民主制度。

五、結論

新制度主義政治學是政治學學科的主流范式。其中，政治制度創新路徑研究是新制度主義政治學的重中之重，具有重大的理論和實踐意義。理性選擇制度主義、社會學制度主義、歷史制度主義、建構制度主義、事務制度主義五大新制度主義政治學流派對制度創新路徑有著不同的解釋路徑。其中，事務制度主義的研究較為薄弱。為此，筆者沿著事務制度主義的分析視角來解釋政治制度創新的路徑，并總結事務制度主義視角下政治制度創新路徑的分析框架。

總結來看，事務制度主義視角下政治制度創新路徑強調制度創新內嵌于事務的屬性及類型。事務的屬性不同，事務的類型亦不同，政治制度創新的路徑也不同。制度安排必須按照事務的目標、功能等屬性來匹配相應的制度方案。制度安排亦需要按照不同的事務類型走向“多重化的制度創新”，而非“單向度的制度創新”。忽略事務屬性和類型的政治制度創新是事務脫嵌性的制度創新，會出現制度困境，甚至走向制度失靈。事務制度主義視角下政治制度創新路徑的分析框架包括兩個層面：一是事務的屬性及類型；二是事務屬性及類型對政治制度創新路徑的具體影響。

行政管理體制和基層民主制度是政治體制的重要組成部分。為此，我們以行政管理體制創新和基層民主制度創新來論證事務制度主義視角在政治制度創新路徑研究中的有效性。研究發現，江蘇某保稅區的行政管理體制創新在宏觀層面與微觀層面上都遵循著事務制度主義的內在邏輯，浙江某縣兩個階段的基層民主制度創新都遵循著事務制度主義的內在邏輯。可見，事務制度主義視角在政治制度創新路徑研究中具有一定的解釋力。

事務制度主義是新制度主義政治學的重要流派。然而，學界對事務制度主義流派的研究不夠深入。本文嘗試拓展事務制度主義流派的制度創新理論，但是在事務制度主義流派的制度生成、制度擴散、制度與行為關系等方面沒有進一步的拓展，這也是未來需要努力的方向。

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