法治鄉村建設中人民調解制度研究

摘要：人民調解制度作為一項符合中國實際、具有中國特色的社會糾紛解決機制，根植于悠久深厚的中華優秀傳統文化土壤之中，是基層治理，特別是鄉村治理的重要方式。然而，隨著經濟的快速發展和社會轉型的變化，人民調解制度特別是農村人民調解制度存在的社會條件、矛盾糾紛的類型等發生重大變化，基層人民調解組織工作存在虛化、人民調解員應對能力不足等問題制約著農村人民調解制度的健康發展，未來應在打造高素質的人才調解隊伍、建立聯動銜接機制等方面予以優化完善。

關鍵詞：人民調解；農村社會；法治建設

人民調解制度作為一項極具中國特色的社會糾紛解決機制，深深根植于中華優秀傳統文化的土壤中，歷經了多種意識形態的演變后，至今仍然具有強大的生命力。建立在儒家傳統文化“以和為貴”的思想基礎上的人民調解制度，特別是農村人民調解制度，在解決農村社會矛盾和糾紛、促進法治鄉村建設中發揮著重大作用。在全面推進依法治國的背景下，如何堅持和發展新時代“楓橋經驗”，推動法治鄉村建設，加強人民調解制度的運用是重要的破解之道。

1 農村人民調解的運作機制及法治定位

1.1 農村人民調解制度的涵義及運作機制

《中華人民共和國憲法》規定，“村民委員會要設立人民調解委員會，調解民間糾紛。”依照《中華人民共和國人民調解法》規定，“人民調解是人民調解委員會在糾紛雙方平等協商基礎上，通過說服、疏導等方式，使雙方自愿達成調解協議，以化解民間矛盾和糾紛的機制”。人民調解制度作為新時代預防和化解民間糾紛的一項基層自治制度，是助推法治鄉村建設的重要步驟，為構建具有本土性、民族性、創新性的中國式的法治鄉村建設模式提供了有力的法治保障。

1.2 農村人民調解的特征

1.2.1 農村人民調解的群眾性

農村人民調解大多是解決村民之間的矛盾糾紛，調解的對象通常是群眾。人民調解是無償的，不需要糾紛當事人支付任何費用，其目的是化解矛盾，避免當事人之間矛盾惡化，為人民群眾服務。“楓橋經驗”的最突出的特點是發揮好廣大農村群眾的力量，充分發動群眾、組織群眾解決群眾自己的事情，使矛盾不擴大、不上交，是農村人民調解群眾性的重要體現。

1.2.2 農村人民調解的民間性

人民調解是由人民調解委員會在雙方自愿的前提下，通過說服教育等方式解決糾紛的活動。人民調解員大多是由當地的村民委員會主任、村民擔任，雖然只具備基礎的法律知識，但對當地鄉土民情、風俗習慣、村規民約非常熟知，善于運用情理解決農村矛盾糾紛。人民調解的案件多數是民事案件，如鄰里糾紛、婚姻家庭矛盾等，由調解員利用自身威望，通過感化說理的方式化解矛盾糾紛，是一種民間自我調節、自我管理的形式。

1.3 農村人民調解制度的功能和法治定位

1.3.1 減輕訴訟成本，節約社會資源

從當事人的角度來看，訴訟成本過高，需要消耗大量的時間、物力、財力，而調解這種非訴訟方式，經濟實惠，可以減輕當事人的時間成本和經濟成本；從法院角度來看，通過調解的方式將矛盾化解在基層，可以減少法院案件審理的壓力，節約司法資源；從社會角度來看，可以緩解社會關系的緊張性和對抗性，維護社會和諧穩定，節約社會成本。

1.3.2 貫徹社會主義核心價值觀的核心內涵

農村人民調解本質上是一項體現基層民主的群眾性自治活動。在調解過程中，雙方當事人基于自由意志做出選擇并通過行使自己的合法權利來解決糾紛，是當事人實現自由意志的過程，使其自由價值得到了充分的彰顯。并且，當事人在調解過程中的地位是平等的，調解員只是中間調停者，并無任何特權。

1.3.3 助力法治鄉村建設，推動中國式鄉村現代化的實現

農村人民調解作為一種基層糾紛化解機制，充分體現了法治與自治、德治之間的相輔相成、相互促進。在調解的過程中，人民調解員通過教育、規勸等方式，使矛盾雙方之間達成和解，既發揮法律的規范作用，又發揮道德的教化作用。法治鄉村建設作為社會主義現代化國家建設的重要一環，是中國式現代化的題中應有之義，為助力鄉村振興發展、推進中國特色的鄉村法治現代化道路建設發揮了舉足輕重的作用[1]。

2 農村人民調解制度的運作困境及其成因

2.1 農村人民調解制度運作困境的表現

2.1.1 人民調解組織工作虛化

依照我國《中華人民共和國人民調解法》有關規定，村民委員會是農村基層群眾性自治組織，村委會下應設人民調解委員會，委員一般為3～9人，負責調解民間糾紛[2]。然而在現實中，并非所有村民委員會都設立了人民調解委員會，有的調解委員會甚至僅有一名調解主任或者調解員，當同時發生多起糾紛時，一名人民調解員恐難以維持正常的調解工作。同時，村民委員會對人民調解委員會有一定的監管職責。但是在現實中，絕大部分人民調解員是由村民委員會成員擔任，導致村民委員會很難發揮其監管職責，這既違背了《中華人民共和國人民調解法》相關規定，也不利于法治鄉村建設的發展。

2.1.2 人民調解員工作效率偏低

根據我國《中華人民共和國人民調解法》相關規定，縣級以上人民政府應當對人民調解工作給予必要的經費和支持，村民委員會應當為調解工作提供必要的辦公場所和設備[2]。但大多數村民委員會經費有限，因此在實際運行過程中，人民調解工作經常難以展開。人民調解員在調解過程中需要大量走訪調查，必然會產生一定的經費消耗，而案件補貼并不足以支持這些費用，二者之間存在巨大的差額。同時，部分村級調解委員會沒有建立相應的獎勵機制，導致人民調解員工作效率下降，難以積極主動為村民提供法律服務、化解糾紛[3]。

2.1.3 人民調解員應對能力不足

近年來，隨著農村社會從熟人社會到生人社會的轉變，使得農村糾紛類型日益呈現多元化趨勢，農村矛盾糾紛不再局限于鄰里糾紛、婚姻家庭矛盾，而是出現了多種復雜類型。這就要求農村人民調解員不僅要了解基層調解工作的程序，熟知當地的鄉土民情、風俗習慣、村規民約，還需要熟知涉及新型矛盾糾紛的相關法律知識。現實情況是，農村人民調解員普遍存在年齡大、文化程度較低等問題，他們在處理婚姻家庭矛盾、鄰里糾紛方面得心應手，但面對復雜多樣、內容繁雜的新型糾紛矛盾時往往無從下手，調解能力略顯不足，導致農村矛盾糾紛難以妥善處理。

2.2 農村人民調解制度運作困境的原因

2.2.1 農村社會的變遷，基層組織對人民調解的重視程度不夠

新中國成立初期，農村社會仍處于相對傳統的“熟人社會”，街坊鄰居之間知根知底，追求和諧融洽的鄉村氛圍，因此農村人民調解制度在維護基層農村社會穩定方面發揮著舉足輕重的作用，解決了大量農村基層社會的矛盾和糾紛。然而隨著農村經濟發展和社會轉型的變化，農村人口大量流入城鎮，農村社會由“熟人社會”逐步向“生人社會”過渡，傳統的農村糾紛解決機制不適應當今農村社會發展[4]。

2.2.2 農村訴訟意識增強，解決糾紛途徑多樣化

在全面依法治國的背景下，法治鄉村建設日益完善，“送法下鄉”“普法宣傳”等活動走進農村，回應群眾法治需求，解答群眾疑惑，提高了農民的法治意識。農民傳統的“厭訟”“無訟”的態度發生變化，不再抗拒訴訟。因此，當通過訴訟方式能夠更好地解決矛盾糾紛，更有利于個人權益的維護時，群眾更多地是選擇運用法律手段解決問題，致使人民調解等非訴訟糾紛解決方式受到一定的沖擊，這也是導致人民調解工作遭受擠壓的一個重要原因。

2.2.3 人民調解工作缺乏制度和物質保障

根據我國《中華人民共和國人民調解法》的有關規定，縣級人民政府應當給予人民調解委員會適當的經費。但從現實情況來看，鄉鎮政府對于人民調解工作沒有相關專項預算，政府提供的補貼遠不能支持人民調解工作的運行。近年來，隨著農村社會轉型的深入，一些基層政府只追求經濟增長，而忽視了農村人民調解制度在基層社會治理中的重要作用，甚至部分人民調解組織不具備必要的辦公場所[5]。這種情況下，農村人民調解缺乏相應的法律保障，從而導致當前人民調解工作在農村難以開展。

2.2.4 人民調解協議法律效力的缺失

我國《中華人民共和國人民調解法》規定，雙方當事人經人民調解委員會調解后，達成調解協議的，可以申請人民法院進行司法確認，人民法院在對調解協議進行審查后，依法確認調解協議的法律效力[6]。可以看出，若調解協議未經人民法院進行司法確認，則不具有強制執行力，這極大地削弱了調解協議的權威性。并且，我國《中華人民共和國人民調解法》中對調解協議的內容做了諸多規定，如糾紛的重要事實、爭議事項以及雙方當事人的責任等事項[7]。

3 農村中人民調解制度的完善對策

3.1 強化宣傳，提高農村人民調解的知名度

首先，加強對農村人民調解工作的重視。只有高度重視農村人民調解工作，農村人民調解委員會才能獲得相應的物質保障，避免人民調解員工作效率低、人民調解組織工作虛化等問題，保障調解工作的順利開展。若遇到確實難以解決的困難，可以向鄉鎮政府報告，改變“基層積極、上層消極”的運行模式，真正實現矛盾糾紛化解在基層。

3.2 打造高素質人員調解隊伍

3.2.1 實現人民調解員選任多樣化

在各地農村的差異格局下，在選任人民調解員時，應當按照各地實際情況采取不同的人民調解員選任標準。首先，繼續保持由村民選舉或者村民委員會兼任人民調解員的方式。這種方式產生的人民調解員對于當地農民的情況有一定的了解，可以利用自身威望、感化說理的方式化解矛盾糾紛。第二，可以引進部分年輕人加入調解隊伍，如退役軍人、在外創業返鄉人員，緩解調解隊伍年齡比例不協調的問題，形成優勢互補的人民調解員隊伍。第三，在村級調解委員會預算充足的情況下，鼓勵推進調解人員專職化，建立一支專業的人民調解員隊伍，也可以選聘退休的法官檢察官、律師等擔任專職人民調解員，最大程度地發揮人民調解制度的優勢。

3.2.2 加強人民調解員隊伍培訓

加強人民調解員隊伍培訓是提高人民調解員工作能力和綜合素質的重要手段。首先，在培訓過程中，可以邀請法官、檢察官等司法工作人員作為主講人，為人民調解員提供業務指導和案例引導。其次，組織農村人民調解員學習和掌握與農民日常生活有關的基本法律知識，熟知涉及新型矛盾糾紛的相關法律、法規以及司法解釋等。

3.3 細化基層組織對人民調解工作的職責

各鄉鎮政府作為村民委員會的上一行政層次，需要結合實際情況做出符合本地區的制度設計，明確村民委員會及村領導干部對農村人民調解工作具體的職責。鄉鎮一級應當設立對應崗位落實“指導”村級調解工作的職責，其中鄉鎮司法所應積極地發揮其指導作用。對于村民間發生的矛盾特別是涉及各種熱點、難點問題，鄉鎮司法所應積極指導村級調解委員會的調解工作，高效地處理好村民之間的矛盾糾紛。

3.4 建立有效的銜接聯動機制

當前農村矛盾糾紛日益突出，矛盾問題復雜多樣，必須采取多種措施，全方位化解各類矛盾糾紛，形成訴調一體化的多元農村糾紛解決機制，將訴前調解機制與人民調解相銜接，建立新型的“訴調”銜接機制[5]。在受理案件前，人民法院應告知當事人有關人民調解的受理范圍、調解程序等事項，詢問是否接受人民調解，若雙方都同意調解，并且該糾紛在人民調解的受案范圍內，那么可以不訴諸法院，而是通過調解的方式更加及時、有效地化解矛盾。

4 結語

農村人民調解制度作為推動農業農村現代化的重要步驟，是中國式現代化的題中應有之義，為推進中國特色的鄉村法治現代化道路提供了法治保障。同時，農村人民調解制度要順應時代發展潮流、不斷自我完善，更好地發揮其在解決農村矛盾和糾紛、完善法治鄉村建設中的社會價值，推動構建具有本土性、民族性、創新性的中國式的法治鄉村建設模式。

參考文獻

[1] 宋召杰.法治鄉村建設中人民調解制度研究[D].銀川：寧夏大學，2023.

[2] 周書霞.轉型期農村多元化解紛機制探析[J].河北大學學報：哲學社會科學版，2015（3）：112-116.

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[4] 崔玲玲.人民調解制度與現代鄉村治理體系之契合[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2021（2）：133-142.

[5] 吳佳穎，徐宛萍，林詩婷，等.鄉村治理中人民調解制度運作困境研究[J].農村經濟與科技，2021（12）：181-183.

[6] 李長健.我國農村糾紛解決中的人民調解制度探究[J].河北科技大學學報（社會科學版），2010（1）：6.

[7] 李瑞昌.論社會治理新格局站位下的人民調解制度建設方略[J].湘潭大學（哲學社會科學版），2018（2）：5.