論平臺媒體的治理機制

內容摘要：平臺媒體尤其是跨國平臺媒體的崛起，給國際政治帶來新的挑戰。在此時代背景下，我們從政治責任和政治權力運行角度深度討論平臺媒體的政治本性或屬性及治理的權力運行機制具有重大現實意義。數字技術催生了一種全新的政治權力，而平臺媒體成為理解網絡時代政治權力運行機制的重要切入點。平臺媒體是以資本為基礎、受資本操縱的“企業”，但在任何國家中，它的存在回避不了其政治立場和政治責任。國家政治權力與平臺媒體隱形的政治權力之間是一種既合作又競爭的關系。平臺媒體以“新型行為主體”身份參與到國家治理之中，其治理核心是對其傳播內容進行政治矯正和創新。

關鍵詞：平臺媒體；國際政治傳播；國家治理；平臺治理

課題：國家社會科學基金重點項目“新形態政治傳播學學科體系建構研究”（編號：22AZZ004）

DOI：10.3969/j.issn.2095-0330.2025.03.004

自人猿揖別以來，人類發揮自身能動性，不斷進行政治創建和社會建構。而出人意料的是，時至今日，全球社會卻進入一個“極度不確定”的時代。“一切皆有可能”的諺語在目前的世界政治變幻中活靈活現。\"“一切皆有可能”在目前最突出的特征和效果就是，這個世界的一切活動均可能被賦予政治意義，即“被政治化”，成為一種政治活動。傳統意義上單純的“國際經濟貿易”“國際文化交往”“國際科技交流”均與“國家安全”掛鉤，成為政治問題。比如，在全世界的注目之下，美國大選的權力交接和特朗普的再次當選，中美之間牽扯其他眾多國家于其中的“TikTok”及“小紅書”事件，正在使億萬網民日夜不寧，這就是典型的媒體、傳播高度“政治化”的案例和縮影。如果我們把“TikTok”及“小紅書”這樣的“媒體”稱為“平臺”#，那么，從傳播深度上講，它們既不完全屬于國家主流媒體，也不完全屬于社交媒體，而是新型的、規模巨大的平臺媒體。平臺媒體不同于傳統意義上以生產信息內容為主要工作的媒體組織，它為各類信息，包括UGC（User-Generated Content，用戶生成內容）乃至AIGC（Artificial IntelligenceGenerated Content，人工智能生成內容），搭建集散和交流的平臺，平臺媒體既擁有媒體專業編輯的權威性，又具有面向用戶的開放性。$ 平臺媒體并非完全中立。在數字化時代，平臺媒體依仗先進技術，用“計算傳播”的方式輸送隱形的和潛藏的政治價值觀，形成了超越國界、影響全球的國際政治傳播的新場域。因此，需要高度重視這個國際政治傳播的發展趨勢。在此時代背景下，深度討論數字化時代的平臺媒體的政治責任，以及在此認知基礎上的平臺治理，就具有極為重大的現實意義。

一

所謂平臺媒體及其運行，產生于互聯網，也基于互聯網。但同時，在互聯網時代，國家政治權力的運行方式與作用形式也在悄然發生變化。對這一問題的研究受到學術界的廣泛關注。在已有的研究中，數字權力已被納入權力的理論譜系之中，在互聯網媒介的影響下，政治權力呈現出“超國家”的形態特征。% 有學者借用福柯的思想，將數字權力的運作邏輯提煉為“算法治理術”，即政治權力利用代碼與數據對人的行為和認知產生影響。amp; 也有學者用“數字利維坦”（digitalleviathan）來指代數字技術與國家權力的結合，并提出“數字利維坦”可能存在信息隱私與國家安全、自由意識與道德選擇、政治極化與社會民主等風險。' 但“數字利維坦”依然是一個模糊的隱喻。霍布斯在原著中以“利維坦”代表具有絕對權力的君主制國家，但在如今的語境下，國家政治權力的運行并非政府單方面的意志貫徹，所謂數字權力一定程度上掌握在大型互聯網企業手中（如抖音、推特等）。隨著互聯網技術向縱深發展，互聯網企業也從直接提供信息的“媒體”，轉型為提供載體與算法的“平臺”，由此，平臺媒體成為理解網絡時代政治權力運行機制的重要切入點。

互聯網平臺是通過互聯網技術，為用戶互動和信息獲取提供空間場所、規則架構以及應用服務的平臺，現已成為日常生活與社會治理中必不可少的信息基礎設施，其涉及的領域包括電商、信息內容、社交、金融、服務交易、技術，等等。（ 互聯網平臺能夠提供公共服務或配置基礎公共物品，在信息傳遞方式產生革命性變化的同時，改變了網絡社會中的政治權力運行機制。作為海量信息的集散和傳播中心的互聯網平臺，既是參與治理的主體，同時也是接受治理的對象，互聯網平臺的“中介”特征由此凸顯出來。互聯網平臺既是信息傳遞的中介，同時也是政治權力運行的中間環節。因此，不可大而化之地用“平臺治理”“內容治理”概括互聯網平臺的治理問題，而應“分段式”理解互聯網平臺參與網絡社會治理的過程，將之劃分為“治理平臺”與“平臺治理”。

所謂“治理平臺”是國家政治權力向互聯網平臺施加政治影響的過程，其主要表現為政府對于互聯網平臺的監管與引導。而“平臺治理”是互聯網平臺參與國家治理和社會治理的過程，其主要表現為互聯網平臺依靠技術手段，對本平臺中的各類信息內容進行“政治把關”，以達到維護平臺秩序、保護用戶權益的目的。現如今，網絡社會“平臺化”已成為不可逆轉的趨勢，國家相關部門要與掌握高新技術和海量用戶信息的互聯網平臺展開深度合作，互聯網平臺也要接受更加嚴格的政治監管。因此，需要從學理上厘清國家、平臺與用戶三者之間的關系，分析國家政治權力在互聯網社會中的運行機制，只有這樣，才能更好地應對網絡社會“平臺化”帶來的突出問題。

二

在政治學中，“治理”是“統治”的對應概念。相較于“統治”，治理的超越性和先進性體現為治理主體的多樣性和互動性，） 治理的這一特征與互聯網時代的治理形式相契合。在互聯網的影響下，政治治理的權力運行機制由自上而下的單線程結構，轉化為多主體共同參與的網狀結構。在互聯網時代的網絡社會中，“政治權力”以信息化的形式存在，政治權力的運行需要圍繞信息的控制與處理展開，這樣一來，互聯網平臺在國家治理中的地位、作用和責任便格外凸顯出來。

隨著互聯網平臺化趨勢愈加明顯，互聯網虛擬社會對現實社會的影響力越來越大，互聯網平臺也影響國家治理。在大數據、云計算和人工智能等技術的影響下，互聯網平臺已經成為聯系國家與民眾的重要中介、紐帶和必要手段。與此同時，互聯網平臺也擁有了在平臺內制定和執行具有特定政治屬性的規則的權力，一定程度上代行了本應由國家承擔的維護政治秩序和提供公共服務的重大職能。比如，在敏感和重大的輿論領域，互聯網平臺深度嵌入傳播過程中，深度實現對公眾政治價值的引導，以建構和維護社會秩序。

政治權力本質上是一種組織能力，相較于權力施加者的主觀意愿，政治權力的實施機制與運行過程更具有決定性意義。從更宏大的歷史視角看，政治權力從國家向社會施加影響的過程中，中介性的主體要發揮作用。在人類歷史中，鄉紳士紳、宗教團體等社會組織都在政治治理中發揮過重要作用。這些社會主體之所以能夠成為國家和社會之間的權力中介，其原因有二：一是其所掌握的知識權力、宗教權力或其社會地位，在特定的社會環境中具有稀缺性與價值性，能夠對普通社會成員形成不對等的“強權”態勢；二是所謂“皇權不下縣”，這些組織權力的靈活與分散使其在維護基層社會秩序、解決社會實際問題等方面具有國家權力難以企及的優勢。雖然進入現代社會以后，科層制的官僚體系以及政黨組織使國家權力能夠滲入基層社會之中，但一些民間團體等社會組織依然在政治治理中發揮著重要作用。由此可見，國家政治權力有著十分復雜的運行機制，權力兩端的國家與社會之間，始終存在著中間環節與中介因素，而權力資源的稀缺性與價值性會隨著社會的發展而變化，因此，不同時代的權力中介也會有所不同。

互聯網時代存在著技術置換權力的機制，數據與算法成為新的權力要素，這種權力要素將改變人類社會發展進程中的權力生產機制。基于算法和大數據形成的全新權力形態具有更強的數字決策能力，在打擊假貨、處理糾紛、保護知識產權、維護社會秩序等方面均發揮了很大作用。

從上述論述可以看出，國家政治權力與互聯網平臺的“隱性權力”依據其各自優勢形成了既合作又競爭的關系。互聯網平臺對社會各個領域進行滲透與侵蝕，在與國家權力融合與博弈的過程中，形成了一定的權限邊界。一般來說，國家政治權力不能也不會放棄對技術權力的規訓，即通過法律、政策、監管行動、服務外包等手段來遏制技術權力的濫用。

互聯網平臺掌握的數字權力本身具有自身的特殊屬性，這一屬性在發展過程中，越來越具有“公共”的特征。平臺媒體的技術權力對政治、經濟和社會的深度影響，使得國家必須將其納入國家的政治權力網絡。在國家的“數字政治能力建設”中，“公權力”一方面依靠“民營的”平臺媒體的技術支持，另一方面也在增強自身對社會的控制能力。而平臺媒體也在不斷試探主權國家傳統權力的政治和法律邊界，拓展自身的權力影響，實現與之相匹配的商業利益。

掌握十億級別用戶數量的超級平臺媒體通過獨家壟斷海量用戶數據，提供越來越廣泛的社會公共基礎服務。這種資本和技術聯姻的以民營企業身份發展起來的“新型非國家行為體”，總會本能地試圖突破政治權力的臨界點，超越了一般企業的權力和權益范疇，對國家發展和國家治理的各個層面甚至國際秩序產生了深遠影響。* 在技術和權力的相互兌換下，平臺媒體形成的數字權力已成為一種十分重要的權力形式。如果政治權力不能有效介入，那么國家治理就會被大型互聯網企業控制和壟斷，國家就會被資本控制和綁架。

治理互聯網平臺對于數字時代的國家而言，不僅僅是簡單的監督與管控，還關系到“國家安全”。平臺媒體背后的跨國公司在全球范圍內擴大自身的影響力，沖擊著特定的“國家利益”乃至“國家主權”，而國家權力與平臺數字權力的運行機制也溢出國家的邊界，國家對于“數字主權”的維護，也以互聯網平臺作為標靶。例如，歐盟《數字服務法案》（DSA）于2024年2月17日正式生效，同月，歐盟便對TikTok啟動正式調查，調查的內容包括算法設計是否存在“兔子洞效應”（通過個性化推薦誘導用戶成癮）、未成年人保護措施是否有效、廣告透明度及研究人員數據訪問權限是否合規。而這一看似單純的行政或法律行為，其背后隱藏著十分強烈的政治意圖。歐盟更為擔心的是其用戶數據流向中國或被政府獲取。同年4月，美國國會通過法案要求字節跳動在270天內剝離TikTok。該法案不僅要求在資本層面實現控制權轉移，還要求字節跳動徹底切斷TikTok與中國實體的運營關聯（如算法協作、數據共享）。這一行為已超出傳統外資審查范疇，美國擔憂具有中國背景的互聯網平臺將撼動其在全球信息市場的壟斷地位，在侵害其經濟利益的同時，影響其在世界范圍內的話語權和影響力。然而，由于互聯網平臺具有天然的壟斷特征，涉及廣泛的受眾群體，傳統的經濟制裁與法律限制很難對平臺形成有效的控制。美國對TikTok的封禁，遭到眾多美國“網紅”的譴責。另一個例證是，Facebook封禁澳大利亞政府的政務賬號以報復其稅收計劃。歐盟對谷歌曾處以數十億美元的罰款，但谷歌并沒有進行太多實質性改變，處罰對恢復市場競爭幾乎沒有產生任何顯著影響。

與此同時，數字權力與國家權力并不完全是競爭關系，國家還需要依賴平臺企業的技術優勢發展數字時代國家的硬實力與軟實力。因此，國家會主動對互聯網平臺進行“收編”。在美國，一些專業人士會在公共部門與互聯網企業之間互換角色，穿梭交叉為利益集團牟利，這種“旋轉門”（revolving door）也成為互聯網時代技術企業與政府關系的常態。

相較于宏觀的政治權力，互聯網平臺的數字權力能夠深入網絡社會之中，對個人信息進行深度采集。互聯網平臺賬戶囊括了用戶的個人信息、行為軌跡、偏好等諸多行為信息，可隨時對用戶進行畫像和行為預測，其精細度、準確性與多樣性是國家權力無法企及的。而國家權力則通過電話實名登記、網絡實名認證等方式在法律意義上確認用戶的真實信息。由此，國家權力延伸至互聯網平臺之中，使互聯網原本具有的虛擬性、匿名性變得有章可循，公民的數字身份與現實世界中的政治身份聯結并相互轉化，這種身份認證關系也成為數字時代權力運行機制的縮影。

綜上所述，平臺媒體憑借海量的信息資源和強大的信息集散能力而形成的數字權力深刻地改變了國家治理的過程與機制。“治理平臺”與“平臺治理”的權力運作分野亦凸顯出來。在“治理平臺”中，互聯網平臺是治理的對象；而在“平臺治理”中，互聯網平臺是參與社會治理的主體。“治理平臺”與“平臺治理”是兩類既相互關聯又彼此獨立的治理活動，國家要在對互聯網平臺企業進行監管和治理的同時，借助互聯網平臺對活躍其間的受眾群體進行社會治理，同時國家對互聯網平臺進行有效治理和規制的最終目的是讓互聯網平臺能夠有效地參與網絡社會的治理，使之依托于技術生態和基礎設施，為廣大民眾提供更高質量的服務，形成和諧有序的網絡環境。從“治理平臺”到“平臺治理”，互聯網時代的權力運行邏輯形成了有效貫通。

三

平臺媒體是以資本為依托、受資本操縱的“企業”。它要在任何特定國家中生存，必須具有“政治”屬性。這樣一來，在現在高度關注“平臺治理”的情勢之下，還必須說清楚其中的“政治”與“資本”的關系問題。這個問題決定著“平臺治理”中的價值理念、頂層方略及治理效果。

“治理平臺”是指國家各級相關職能部門依法對互聯網平臺進行引導、管理和監督，消除不正當競爭及各種不合理、不合法的現象，以此實現對互聯網平臺的有效治理，即所謂“平臺規制”（platform governance）。“治理平臺”是數字時代政治權力運行的邏輯始端。“治理平臺”的前提，是承認和尊重互聯網平臺的自主性和能動性，發現互聯網平臺的利益需求和行動邏輯。市場經濟決定了作為社會經濟主體的平臺媒體在面對政府這一“有形之手”時會表現出相對獨立性，而不會簡單地成為政治權力的附庸。

在數字時代，政治、經濟、文化與媒介運用相互交融，因此，要探究互聯網平臺的權力運行機制，準確把握互聯網平臺的政治屬性，就不能從單純的政治視角出發，而是要從政治、媒介、資本三種力量和邏輯博弈的視角，理解互聯網平臺的行為意圖。簡單而言，“政治邏輯”追求權力控制，“媒介邏輯”追求事物真相，“資本邏輯”追求經濟利益。， 從現實性和規范性兩種維度來看，政治、媒介和資本三種邏輯有著各自不同的樣貌和特征。從現實性的角度看，政治的核心就是權力，政治運行的邏輯就是權力的獲取、保持、擴大和運用。從規范性的角度看，政治的目的和邏輯是追求和維護公共利益，因此，公共權力應該退守至其應有的邊界，并為公民提供公共服務和權利保護，保證公共權力能夠增加而非損害公共福祉。從現實性的角度看，媒介的邏輯是增加傳播內容的閱覽量，盡可能多地吸引觀眾的注意力。從規范性的角度看，媒介的邏輯有著內在的規范與準則，其基本要求是在傳播過程中展示事物的真相，客觀評述社會現象，傳遞正確的思想觀念。從現實性的角度看，所謂資本的邏輯，就是資本增殖的邏輯。根據馬克思主義政治經濟學原理，在市場經濟中，資本的生命在于不斷運動和不斷增殖，只有獲得利潤，企業才能實現生產與再生產。從規范性的角度看，資本在進行增殖的同時能夠對社會資源進行分配和利用，推動技術進步和應用，使其最大限度地創造社會財富和社會價值。

政治、媒介、資本這三種邏輯相互交錯、彼此牽制，形成了不同的國內國際的政治傳播生態。與此同時，平臺媒體也成了這三種邏輯及其實然與應然狀態的博弈場，因此國家在“治理平臺”的過程中，需要在承認政治、資本、媒介這三種邏輯的實然狀態的同時，引導其趨向應然狀態。平臺媒體的傳播行動主要遵循資本的邏輯和媒介的邏輯，其首要目的是營利，在“注意力經濟”時代，提高傳播內容的閱讀量和互動量，增加平臺上的活躍用戶數量會帶來更高的經濟價值。與此同時，在利益的驅動下，平臺媒體會繼續創新，會應用更為先進的技術，開發更加科學合理的社區規則，提高用戶的人機交互體驗和社群交往體驗，在擴大群體基數的同時，培養用戶的使用習慣，增加用戶的使用黏性，這也導致了平臺媒體的壟斷性。在國際上，2024年Facebook全球用戶數達到30.7億，YouTube擁有25億用戶。而在中國，截至2025年1月，微信與抖音分別以11億與9億用戶數，成為中國人最常使用的App，除此之外，新浪微博、嗶哩嗶哩也在各自的傳播領域具有壟斷地位。平臺媒體在淘汰與重組中形成壟斷地位有其內在的必然性。一方面，大型平臺媒體的運營相對成熟，能夠吸引更多的用戶注冊并使用。另一方面，平臺媒體的社交屬性使其擁有極強的用戶黏性，一些門戶網站和搜索引擎因擁有海量的信息庫，也在培養用戶形成特定的使用習慣。“壟斷”形成的“聚集性的信息資源”和廣大的用戶群體社交網絡，在為用戶帶來一定的便利的同時，也令人們警惕某些平臺媒體巨頭憑借其擁有的市場、技術、信息和資金等優勢，侵害用戶的合法權益，逃避政府的監管。

在這三種邏輯之中，媒介邏輯與資本邏輯構成了平臺媒體發展的內生力和自主性，但與之相比，政治邏輯居于統攝地位。其原因是，即便數字權力侵蝕了傳統意義上的政治權力，國家依然是人類政治生活的基本單位，國家權力在互聯網社會的價值分配中仍然具有權威地位。而更為重要的原因是，相較于其他二者，“政治邏輯”代表了共同體對公共利益的追求和公共價值的實現。因此，“政治”能夠從外部對互聯網平臺形成強有力的約束。平臺媒體的發展，要避免陷入“無政府主義”的境地，就必須受規制和約束；要建立以立法規定和監督管理為核心的網絡內容綜合治理體系，特別是要警惕傳播自動化與智能化帶來的倫理影響。- 對于國家治理而言，各種類型的平臺媒體的“獨大”，使政府的治理和監管能夠有的放矢，政府能夠以點帶面地對大型企業進行重點管理。如果治理的過程中出現偏差，產生治理漏洞，或者政府對某個大型平臺媒體疏于管理，可能會產生“全局性混亂”。因此，平臺媒體在營利的同時，也要承擔社會治理的責任，接受政府的監督，不能損害公共利益，也不能不加辨別地迎合甚至助長網民不健康的瀏覽偏好，這就需要在平臺媒體發展過程中運用政治的邏輯反制資本的邏輯和媒介的邏輯。而政治權力的行使和應用也要在法律的邊界之內，不能干預正常的市場經營活動，以保證網絡社會的創造性與活力，避免陷入“一管就死”“一放就亂”的窘境。

四

“平臺治理”是指平臺媒體以“新型國家行為主體”身份參與國家治理，其核心是對在平臺中活動的用戶及其傳播的內容進行適度政治把關。在互聯網時代，人們的政治信息獲取與政治利益表達，普遍需要借助平臺媒體來實現。平臺媒體擴大了政治信息傳遞的速率和容量，同時也激起了人們政治利益表達的欲望。雖然網絡信息具有虛擬性，但是其所承載的情緒乃至思想等都具有相應的現實基礎，其影響效果會反映到現實社會中。信息是價值和意義的載體，能夠極大地影響網民的政治心理。網民接收到的信息是其進行思考的前提和基礎，網民需要根據各類信息形成對現實世界的認知和理解，做出相應的判斷。

平臺媒體形成的信息場域猶如一個“微縮的政治世界”，其中，用戶擁有一定的權利與義務，平臺擁有治理的權力，同時也能夠制定平臺的運行規則。平臺對于信息處理方式的技術限制能夠引導和約束用戶的行為，并使其形成特定的交往規范和行為習慣。內容的政治矯正是平臺媒體治理的重要環節。網絡內容是指在網絡空間中進行存儲、呈現和傳播的以文字、圖片、音頻、視頻等為載體的數字化內容形態。網絡內容包含大量的新聞報道、出版作品、視聽節目、社會輿論等，可以說，網絡內容的政治把關是意識形態建設的組成部分。因此，網絡內容治理對于保障意識形態安全有著重要的意義，能夠對整個國家政治產生全局性的影響。

相較于政治權力的簡單干預，平臺媒體有著獨特的技術優勢，有能力對信息進行前提性的甄別篩選，發揮新型“網絡把關人”（onlinegatekeepers）的作用。平臺媒體憑借數字權力，在法律法規的授權下，利用技術手段和應用權限，對用戶采取內容刪除、警告、屏蔽、封號、查驗等措施，處理用戶間的矛盾和爭端，實現對平臺媒體的規訓。特別是大數據和智能算法的應用，能夠實現內容治理的自動化、批量化與精準化。技術是中立的，但技術的運用帶有一定的目標預設和政治價值取向，技術架構和微觀的制度安排能夠影響現實社會，產生深遠的政治效應。因此，解決問題的關鍵在于向平臺媒體注入正確的政治理念，這是目前平臺媒體治理的重中之重。

五

今天，大型平臺媒體已經形成了一種新型的政治權力關系和生態。平臺媒體在給人們的社交與工作帶來便利的同時，也給國家政治權力對社會公平正義秩序的保障帶來“真空地帶”。而在智能媒體時代，平臺媒體更肩負著發展傳播技術，提升國家數字能力，使其在高科技競爭中脫穎而出的責任。因此，平臺媒體需要與政治民主實現“雙贏”。

平臺媒體具有新時代國家治理主體和國家治理對象的雙重角色，因此，平臺媒體承擔著國家治理的政治義務。黨的二十大提出，要“健全網絡綜合治理體系，推動形成良好網絡生態”。就此而言，我們一方面要避免平臺權力過度代行國家公權力，另一方面也要避免公權力在治理互聯網平臺過程中的濫用，以免抑制企業發展活力。這一點對于“國內企業”和“國際化企業”具有同等重要的意義。就現在的國際政治局勢來看，對于已經“國際化”、具有國際影響力的平臺媒體更為重要。現在的國際化平臺媒體已經一定程度地卷入國際政治斗爭之中，它們面臨著國內“政治義務”與國際“國家利益和國家安全”的巨大雙重壓力。在圍繞互聯網平臺的國際斗爭問題上，中國與一些西方國家也存在矛盾和博弈。一方面，要推動“平臺出海”，擴大中國互聯網平臺在海外的影響力，依托互聯網平臺講好中國故事，傳播中國聲音，并且在數字技術，特別是算法技術的競爭中取得領先優勢；另一方面，也要對平臺媒體進行有效治理，從技術、文化乃至政治的角度捍衛國家安全。

（作者荊學民系中國傳媒大學政治傳播研究所所長，政府與公共事務學院教授、博士生導師；寧志垚系中國傳媒大學政府與公共事務學院國家治理與政治傳播專業2021 級博士研究生）

注釋

① 《參考消息》2025年2月26日報道，《華盛頓郵報》網站2月23日發表《特朗普執政一個月，顛覆全球百年方略》一文，接下來誰也無法預測還會發生什么“不可能的事”。

② 平臺媒體？平臺經濟？數字平臺？我們目前沒法界定。我在另外一篇文章中，在討論“媒體”的語境中，把媒體形態劃分為主流媒體、社交媒體、平臺媒體，認為平臺媒體亦可稱為“平臺型媒體”。對此現在大家形成的共識性的理解是：平臺媒體既擁有媒體的專業編輯權威性，又具有面向用戶的開放性；它出現于數字時代，生產數字內容是其特質。比如，國外現在的BuzzFeed、Gawker、Vox、Medium等就被視為平臺媒體。

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