以綜合執法改革為突破口全面推進基層治理現代化

為減少多頭執法和重復檢查的問題，提高執法效能和公共服務水平，海西州圍繞深化行政執法體制改革，進一步理順職責、整合隊伍、減少層級、推動力量下沉，構建以縣（市、行委）為主，權責清晰、上下協同、簡約高效、執行有力的綜合行政執法體系，基層執法力量顯著加強，行政執法效能顯著提升。

改革的決策部署。黨的十八大以來，黨中央、國務院多次提出深化行政執法體制改革，探索實行跨領域跨部門綜合執法。黨的十九屆三中、四中全會明確提出：“進一步整合執法隊伍，繼續探索實行跨領域

一、綜合行政執法改革的背景

為貫徹落實黨中央、國務院關于深化行政執法體制部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平。\"黨的二十大報告再次提出深化行政執法體制改革，完善基層綜合執法體制機制。

2022年，海西州德令哈市探索開展市域內綜合行政執法改革，創新執法模式，規范執法行為，實現多個領域“一支隊伍管執法\"，提高了行政執法能力水平。2024年，海西州以黨政機構改革為契機，持續深化綜合行政執法改革工作，根據《關于做好地方機構改革組織實施工作的意見》《青海省機構改革方案》《海西州機構改革方案》要求，嚴格機構限額管理、著力優化機構設置，優化調整州、縣兩級綜合行政執法機構設置和職能配置。

二、海西州綜合行政執法改革模式

（一）整合執法機構，機構設置更加優化

按照“精簡、統一、效能\"原則，整合相關領域執法力量，組建綜合行政執法局，將原來分散在多個部門的執法職能進行整合，實現“一支隊伍管執法”。州級保留城市管理、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農牧、應急管理6支綜合行政執法隊伍，市場監管繼續由機關執法，撤銷自然資源、水利、勞動監察、統計4支綜合行政執法隊伍。縣級實行以縣級為主的行政執法體制，將城市管理、文化市場、交通運輸、農牧等領域行政執法職能、機構及人員編制整合組建為縣（市、行委）綜合行政執法局。保留綜合行政執法隊伍共7支，明確了綜合執法隊伍的職責范圍、人員編制和經費保障等事項，確保執法工作有序開展，實現執法力量下沉基層。同時，按照城鄉一體的思路，改革中積極推進綜合執法力量向鄉鎮（街道）延伸，將執法人員及輔助執法人員下沉到各執法組，實現“縣鄉\"執法力量全覆蓋，打通綜合執法“最后一公里”，派駐鄉鎮（街道）數分別為格爾木市10組、德令哈市4組、茫崖市2組、都蘭縣4組、烏蘭縣4組、天峻縣4組、大柴旦行委2組。

（二）完善執法制度機制，規范整體執法流程

持續深化綜合行政執法改革工作，加強制度機制建設。一是為切實提高執法機構撤并整合后的整體效能，進一步加強支持配合，打通部門間溝通、協調、配合等壁壘，德令哈市綜合行政執法局制定印發了《德令哈市綜合行政執法部門聯動工作制度》等10項機制，茫崖市綜合行政執法局制定了《茫崖市綜合行政執法部門聯動工作制度》等13項機制，都蘭縣綜合行政執法局制定了《執法聯動工作制度》等4項機制，大柴旦綜合行政執法局制定了《大柴旦綜合行政執法部門聯動工作機制》等5項機制。二是為建立完善執法隊伍派駐鄉鎮執法、輻射執法方面的制度體系，各綜合行政執法局牽頭制定了向鄉鎮（街道）派駐執法組實施方案。三是強化內部運行工作機制，在德令哈市綜合行政執法局建立的《德令哈市綜合行政執法局局長工作職責》等26項內部運行機制的基礎上，各地區學習借鑒，進一步修改完善，均制定了多項內部運行機制。

（三）以執法為民為原則，重整行政執法資源

目前，除德令哈市執法事項授權清單獲青海省政府授權外，其他地區均在梳理完善中，為進一步厘清綜合行政執法局與相關行業管理部門的職責邊界，壓實部門主體責任，強化整體聯動，形成緊密合作、相互協調的工作格局，機構編制部門及司法部門積極溝通對接，報請海西州政府同意，成立海西州深化綜合行政執法改革工作專班，抽調業務骨干，采取集中辦公模式，開展綜合行政執法事項清單梳理審核及相關制度機制建立。

三、綜合行政執法改革的實踐成效

海西州綜合行政執法改革通過重塑執法體系，強化依法行政，推動“多邊執法\"向“集中執法\"轉變，“各自為戰”向“協同作戰\"轉變，“規范執法”向“標準執法\"轉變，“監管執法”向“執法全監管\"轉變。

（一）編制資源使用效益進一步提升

此次機構改革整合了執法隊伍，精簡了機構編制，優化了內設機構，在用活用好編制資源方面取得一定成效。將原來的幾支執法隊伍整合為一支執法隊伍，機構進一步精簡，精簡比例分別為：格爾木市 8 7 . 5 % 德令哈市 8 7 . 5 % 茫崖市8 0 % 、都蘭縣 8 7 . 5 % 烏蘭縣 8 7 . 5 % 天峻縣 8 5 . 7 % /大柴旦行委 7 5 % ；海西州綜合行政執法隊伍人員編制實行精干配置，州級統籌10名全額撥款事業編制下沉至縣級綜合行政執法隊伍，強化了縣級綜合行政執法力量，提升了治理能力水平；探索完善基層綜合執法治理體系，推動綜合執法隊伍向鄉鎮延伸，基層執法力量不斷增強。確保了編制資源、執法力量下沉到執法一線。

（二）多頭多層重復執法問題有效緩解

將多個領域執法事項整合納入綜合執法，行政執法事項進一步整合，有效解決了多頭執法、重復執法問題，實現了執法力量有效整合和資源優化配置，執法效率和水平顯著提升。將原本由鄉鎮承擔的多個領域的執法權力取消，由各片區執法隊伍承擔，通過市、鄉、村三級監管體系的建立和完善，創新執法體系，實現了綜合行政執法市域內全覆蓋，一支隊伍管執法，一竿子插到底，既確保了執法力量下沉到一線，又減輕了基層工作負擔，還加強了基層工作力量，提升了基層治理現代化水平。

（三）綜合行政執法效能不斷提升

工作制度的建立，加強了相關行業管理部門與綜合行政執法局間的協調配合，確定了主辦、協辦關系，促進了信息共享，形成了整體合力。跨部門、跨領域“綜合查一次\"執法新模式初步形成。按照城鄉一體的思路，推進綜合執法力量向鄉鎮延伸，下沉執法人員及輔助執法人員，實現了縣、鄉綜合執法力量全覆蓋。

（四）公共安全治理水平穩步提高

綜合行政執法局成立后，圍繞生態保護、城市品質提升、道路安全治理、農民工勞動保障、農畜生產等重點內容，對經營商戶、各類企業、自然保護區、重點文化娛樂場所開展專項檢查、執法巡查、隨機抽查，跨部門、跨領域“綜合查一次\"執法新模式初步形成，減少了對企業的多頭檢查和重復處罰，降低了企業運營成本和市場準入門檻，形成了多元共治、良性互動的社會治理格局。

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四、綜合行政執法面臨的現實障礙

綜合行政執法改革工作是一次全新的嘗試，改革工作取得了一定成效，但改革不是一蹴而就，是一個逐步完善的過程，目前綜合執法機構還存在法律依據不健全、部門間協調機制不完善、執法人員能力素質弱等突出問題。

（一）各單位對執法體制“新模式”不適應

鑒于海西州行政執法體制改革工作剛完成，各地綜合行政執法機構剛成立，可借鑒、可參考的工作模式及工作經驗不多，面對綜合執法體制這種“新模式”，各單位從思想上還沒轉換過來，仍處在新舊體制間模糊的階段，主動解決問題的能力不足。

（二）執法邊界急需進一步厘清

綜合行政執法機構與行業主管部門職責邊界不明晰，行業主管部門監管職能作用發揮路徑不通暢，綜合執法事項目錄、政策口徑、工作流程和標準規范尚不統一，上下聯動、橫向貫通的統籌協調和監管指導工作機制尚不健全，如何執法、執法范圍、執法資金、執法裝備等方面沒有指導性文件，執法事項相互推諉扯皮，急需厘清執法邊界。

（三）協同配合制度機制需進一步建立健全

目前，個別地區行政執法機構整合后，尚未及時建立與同級各行業主管部門間的工作協調配合機制，有些地區雖然建立了相關協調配合機制，但整體效能未有效發揮。另外，生態環保、衛生監督、市場監督等領域未納入綜合行政執法機構中，由于聯合執法機制不健全，在執法過程中與綜合執法局的執法對象及開展的執法活動有重疊。

（四）綜合行政執法機構改革的效益未充分彰顯

自2020年7月起，綜合行政執法機構編制使用進行“凍結”后，致使執法機構人員力量得不到加強，空編較多。截至2024年8月24日，各市（縣、行委）綜合行政執法機構共計編制650名、實有人員368名、空編282名，空編率達 4 3 % 0若工作力量得不到及時補充，人力與事權嚴重不匹配，執法工作只能做到事后被動處置，不能做到事前預防和監管，改革的綜合效益不但得不到彰顯，反而會導致日常工作難以開展。

（五）綜合執法人員素質能力有待提升

各相關業務主管部門的專業執法人員劃轉到綜合行政執法機構，現有執法人員來自不同領域，對其他領域法律法規、政策、業務工作不熟悉，影響執法效能，在執法能力提升中面臨由“專一\"向“多能\"的過渡，缺乏專業知識的積累，限制了執法水平的提升。另外，各地綜合行政執法隊伍中取得執法資格證的人員相對較少，經統計，海西州綜合行政執法機構中取得執法資格證的工作人員僅有284名，尤其是茫崖市綜合行政執法局中取得執法資格證的工作人員僅有2名，綜合執法人員素質能力極為薄弱。

（六）事業身份人員及執法輔助人員待遇問題有待解決

此次改革提到采取“老人老辦法、新人新辦法\"的原則安置涉改革人員，但若不盡快明確綜合行政執法機構事業身份人員職級普升、職稱評定相關政策，不從根本上解決事業身份人員待遇問題，導致事業身份工作人員的積極性不高、思想不穩定，有經驗的執法人員將大量流失，綜合執法隊伍的執法能力必將受到影響。

另外，海西州現有執法輔助人員254人，占綜合執法隊伍總人數的 6 9 % ，在綜合執法工作中發揮著巨大作用，但因工資待遇低、工作強度大，且存在執法風險，導致輔助執法隊伍辭職率高、隊伍不穩定等問題凸顯。

五、綜合行政執法對策建議

（一）加大宣傳力度強化思想認識

加強對深化行政執法體制改革的宣傳力度，讓各部門充分認識到深化行政執法體制改革的重要意義，及時研究解決改革后存在的突出問題，不斷創新工作方式方法，打通各行業主管部門與綜合行政執法局的溝通、協調、配合壁壘，確保執法機構有序銜接，運行順暢。

（二）加強頂層設計政策支持

從省級層面出臺綜合執法改革相關政策或指導意見，合理劃分省、州、縣業務主管部門與綜合行政執法部門的職責權限，建立完善權力清單和責任清單，明確部門責任邊界，建立健全部門間無縫銜接的監管機制。便于執法工作與省、州、縣做好協同配合。同時，提出綜合行政執法立法工作要求，為綜合行政執法改革提供堅實保障。

（三）健全執法協同聯動機制

強化統籌協調，建立健全綜合行政執法協調機制，加強跨部門、跨領域的執法協作，形成執法合力，充分調動各部門職能優勢，上下貫通，多方聯動，提升行政執法工作效率，建立健全聯動執法和協作配合工作機制，推動形成齊抓共管、聯合行動、高效規范的新格局，切實提高執法效能。

（四）及時補充執法人員力量

進一步加強執法隊伍工作力量，切實解決海西州綜合行政執法機構人員力量嚴重不足的突出問題，專項開展一次綜合行政執法機構人員招考，及時補充工作人員，有效解決綜合行政執法機構人員力量薄弱的突出問題。

（五）提高執法隊伍整體能力水平

從省級層面加強與司法廳的溝通銜接，提高綜合行政執法證書的含金量，重點在涉改7個領域的業務知識方面加強對執法人員的培訓指導，切實提高隊伍整體能力和水平。同時，擴大執法人員新錄用渠道，嚴格把好執法人員“入口關”，引入高素質的專業執法人員充實到執法隊伍中，嚴格落實行政執法人員準入制度，逐步提高執法人員素質。

（六）研究解決人員待遇問題

積極與組織、人社部門加強溝通對接，研究制定人員轉隸后身份待遇的相關文件，確保“老人老辦法\"改革政策落實到位，早日解決事業編制人員職稱評定、職級普升的問題。同時，針對執法輔助人員，建議對照社區人員、輔警的工資待遇標準，從省級層面明確綜合執法輔助人員工資待遇、外勤補貼等，從而穩定執法隊伍。