流域生態保護協同執法的現實挑戰與路徑探索

關鍵詞：流域治理；生態保護；協同執法

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2025）04-0180-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2025.04.050

Practical Challenges and Path Exploration of Collaborative Law Enforcement for Watershed Ecological Protection —Taking the Lijiang River Basin as an Example

LI Xuee，HU Haoyang，HUANGXiaoyu （LawSchoolofGuangxiNormal University，Guilin541OO6，China）

Abstract：Inthecontextofecological civilizationconstructioninthenew era，theconceptofcolaborativegovernance of riverbasins hasemerged.Thecoordinated law enforcementof watershed ecological protection isanimportantpartof ecological civilizationconstruction，nditsimprovementiscrucialforachievingsustainabledevelopmentoftheolgical environment.Thewatershedhastheatributeofpublicgoods，anditsindivisibilitydeterminesthatthewatershedneeds to implementcollborativegovernance tobreakdownadministrativebarriersandformacrossregionalcoperationmechanism. Taking the Lijang River Basin asan example，in response to the current challenges incollaborative lawenforcement for ecological protection，this paper proposesapath to improvecolaborativelawenforcementforwatershed ecological protection，thus providing reference for the management of other river basins.

Keywords：watershed management; ecological protection; collaborative law enforcement

我國流域環境治理歷經從屬地治理向協作治理的逐步轉變，繼而進人探索協同治理的新階段。目前，我國流域治理已取得一定成效，但流域生態環境問題依然嚴峻。流域協同治理已成為環境治理的核心策略，其中，流域生態保護協同執法作為保障流域環保法規有效實施的關鍵舉措，其重要性日益凸顯。隨著《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》的相繼出臺與實施，流域立法已成為推動流域治理現代化的主流模式。漓江作為世界自然遺產，“山水甲天下”之美譽聞名遐邇，其生態保護更是備受矚目。漓江不僅是中國的瑰寶，也是世界的財富，必須全力保護好漓江，守護好桂林山水這一自然奇觀。

流域作為地表水和地下水自然匯聚之地，是水資源與生態功能的重要載體[1]。協同執法，作為行政機關之間或行政機關與其他主體聯合行動的綜合整治方式，依據主體不同可分為行政機關間的協同執法和行政機關與非行政機關間的協同執法[2。本文以漓江流域為例，聚焦行政機關間的協同執法，探討同一政府部門下不同職能部門以及不同地域職能部門間的協同執法制度，旨在進一步完善協同執法領域的理論與實踐，為流域環境治理提供更加有力的支持。

1漓江流域生態保護協同執法的現實挑戰

1.1地方立法中的協同執法制度存在不足

《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》（簡稱《漓江保護條例》）《桂林市漓江風景名勝區管理條例》《桂林市喀斯特景觀資源可持續利用條例》等地方立法的出臺解決了漓江保護法規制度缺失問題，漓江生態環境保護走上法治軌道。現有的地方性法規為漓江生態保護提供初步的法律框架，但流域生態保護協同執法方面仍存在較大缺口。

首先，立法上只是原則性地規定了協同執法制度，實踐中操作性不佳。例如，漓江保護的地方性法規中，《桂林市漓江風景名勝區管理條例》第7條第1款規定市、縣人民政府建立聯席會議制度、聯動執法機制和信息共享機制，但這一規定僅限于地方政府之間的協作，尚未對不同層級政府、部門以及跨區域的聯動執法機制做出更為系統的規定。因而，在實際操作中，漓江流域的環境保護往往出現地方政府協同不暢的問題，特別是執法標準不統一。譬如，在開山采石的情況下，漓江風景名勝區管理機構可以根據《桂林市漓江風景名勝區管理條例》對違法行為處以50萬元至100萬元的罰款；自然資源部門也可依據《中華人民共和國礦產資源法》對非法采礦行為進行處罰。法律競合使得同一違法行為受到多個行政處罰，且處罰的標準和程度各異，增加了執法的復雜性和協調難度。

其次，聯席會議制度缺乏操作性。聯席會議制度是落實環境法溝通與協調機制的重要體現，也是增強現代環境法單行法的整體性、系統性的體現，可以更好地應對流域環境治理中協同執法的銜接問題。目前，漓江流域已經設立聯席會議制度，但該制度缺乏明確的工作機制和操作細則，往往導致聯席會議僅停留在討論階段，難以產生實際效果。調研發現，聯席會議制度的實施效果未能達到預期目標，存在制度執行不力、協調溝通不足及措施不夠到位等問題。具體來說，地方政府與相關部門對該制度的重視程度不夠，聯席會議制度的召開頻次較少，未能真正有效推動該制度的落實。

最后，與協同執法制度相關的信息共享制度落實不足。目前，數字漓江5G平臺尚存在技術上的不兼容，數據共享在技術層面上面臨較大難題，常常需要通過人工手段進行信息的傳遞。同時，一些案件的信息在不同執法部門之間流轉緩慢，一旦出現新的線索或證據，相關信息未能及時在多個部門之間共享和通報，往往會導致執法行動遲緩，甚至錯失最佳時機。

1.2漓江流域行政執法機構的建設尚不完善

漓江流域的行政執法機構建設存在一定的不足，尤其體現在執法部門職責交叉和執法力量配備不足方面。

一方面，執法部門職責交叉問題較為突出。流域治理涉及較多的環境法律關系，彼此交錯紛雜，流域協同執法更是如此。漓江流域的執法部門包括海事、漁政、水利、農業農村、公安、自然資源等，這些部門在漓江流域的管理中承擔不同的職能，但由于相關法規和管理機制的規定模糊，各部門的職能重疊，執法職責不明確，往往出現監管盲區，執法效能難以保障。例如，根據《中華人民共和國水污染防治法》相關規定，若漁業船舶發生水污染事故，由漁業主管部門負責調查和處理；若其他類型船舶造成水污染事故，則由海事管理機構負責調查處理；如果污染事故造成漁業損害，漁業主管部門應參與調查和處理工作[3。但是，實際上，漁業污染事故原因很多，各部門之間容易出現互相推矮的情況，難以形成有效的合作與協調。

另一方面，漓江流域執法力量配備不足。漓江風景名勝區規劃面積達到 ，覆蓋10個縣（區），區內居住著超過36萬名群眾。然而，漓江風景名勝區的執法力量配置遠遠無法與其管控職責相匹配。以市區段的游泳和垂釣行為為例，根據《中華人民共和國水污染防治法》相關規定，一級飲用水水源保護區嚴禁進行游泳和垂釣活動，然而這些行為在漓江風景區內普遍存在。由于桂林市生態環境局的執法力量薄弱，加上漓江管理委員會綜合執法支隊的人員力量薄弱，缺乏足夠的執法人員和有效的監管手段，漓江流域協同執法難以施行。

1.3協同執法信息共享平臺的維護面臨持續性難題協同執法中，實現信息共享對于提高執法效率至關重要。數字漓江5G平臺的建立為漓江生態保護搭建一個跨部門、跨領域的協同執法和管理平臺，提高流域內各部門協同執法的效率。然而，調研發現，數字漓江5G平臺在實際應用過程中面臨持續性的維護難題。

一方面，平臺的數據共享和互聯互通面臨技術難題。漓江流域生態保護涉及的監測數據種類繁多，但由于平臺自身建設未能充分考慮跨部門數據共享的需求，也可能礙于數據交換導致的本區域內環境監管隱私泄露的擔憂，監測數據難以在各部門之間實現共享。平臺存在的技術難題使得平臺難以在不同行政部門之間建立高效、可靠的數據交換和共享機制，影響協同執法和生態保護工作的順暢進行。

另一方面，平臺的資金問題是制約其發展的關鍵因素之一。數字漓江5G平臺包含可視化指揮調度中心在內的20個子項目，這些項目的建設和維護均需要持續的資金投人。同時，信息共享平臺的日常維護和運營需要依賴高素質的技術團隊和先進的技術設備來保障信息的準確性和及時性。雖然各級政府對生態保護項目的資金支持有所增加，但目前數字漓江5G平臺的長期維護成本遠超現有投入，投入遠遠無法滿足其需求。

2漓江流域生態保護協同執法的路徑

2.1完善協同執法相關制度

目前，漓江流域存在執法標準不統一、聯席會議制度與信息共享制度建設不全的問題，急需對這些問題與制度進行健全和完善。

首先，針對實踐中出現的法律競合使得同一違法行為受到多個行政處罰的現象，執法部門在執法時應當充分溝通與配合，避免重復處罰和相互沖突。另外，在立法上需要統一流域協同執法標準。實踐中行之有效的方式是通過制定環境行政處罰裁量標準，規定統一的裁量標準、處罰幅度以及種類，增進環境執法的統一。行政裁量是近年來在我國執法實踐中逐步建立起來的一種新興制度，旨在通過設定具體的形式標準來實現對裁量權的行使控制[4]。同時，隨著我國環境治理的成熟發展，行政裁量基準制度在生態環境治理領域得到普遍認可和應用。同時，2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第34條將行政處罰裁量基準納入立法，使得行政裁量基準制度在立法層面得到確立。一般而言，區域內職能部門的環境行政處罰協同，主要依托聯合執法的制度框架來實現，而裁量權的運用則更多依賴本行政區域內的處罰裁量基準[5。在漓江流域，針對不同的環境違法行為，如何確保處罰的合理性與一致性，依賴于明確、統一的處罰裁量基準的建立。具體而言，應由地方政府或相關部門牽頭，組織相關專家制定行政處罰裁量基準。其中包括明確行政處罰裁量基準制定的目的和原則、具體的裁量基準、裁量基準的審查制度等。具體的裁量基準應當根據漓江流域環境違法行為的性質和危害程度，將違法行為細化為不同的類別，同時針對不同的違法行為設定明確的處罰標準。處罰標準應綜合考慮違法行為的嚴重程度、影響范圍等因素，確保執法機構在執行任務時有據可依，減少執法過程的主觀性和隨意性。

其次，完善聯席會議制度。具體來說，根據商議的內容不同，聯席會議的類型、召開頻率和形式也應隨之進行調整，漓江流域協同執法也可以采用不同的聯席會議制度。在形式和時間上，一事一議磋商型聯席會議可以采用線下形式并視會議內容確定召開頻次，定期會唔型聯席會議可以采用線下形式并每半年召開一次；在內容上，應當圍繞漓江流域協同執法中出現的重大問題、跨部門的協作事項以及案件的處理情況等內容展開討論，交換意見并達成共識，防止聯席會議形式大于召開內容。

最后，完善信息共享制度。雖然數字漓江5G平臺已經建立，但是相關信息共享尚未落實到位，實現執法主體的信息互通是破除異地執法壁壘、有效實施預防措施的前提。具體來說，應當對數字漓江5G平臺進行技術升級與改造，打破數據孤島，實現跨部門、跨地區的數據共享與交換。同時，建立信息共享責任制度，針對在信息通報環節中出現的不作為、亂作為等使工作陷入困境的單位及個人，將嚴格按照法律法規及相關規定追究相關責任人員的責任，特別是承擔行政責任。具體來說，對于信息通報具有失職責任的行政機關，應積極履行信息通報義務、撤銷違法和不當行為；對于信息通報具有失職責任的行政機關工作人員，采取通報批評、警告、記過、記大過、降級、撤職以及開除等不同程度的處罰措施[。

2.2加強漓江流域執法機構的建設

漓江流域執法機構的建設包括兩方面，一是解決執法部門職責交叉問題，二是加強執法力量及執法人員專業建設。

協同執法機制需要通過明確的法律框架來防止執法部門職責的交叉。執法部門的執法職責來源于兩方面，分別是法律法規的明確授權以及上級或本級規范性文件的進一步細化。對于法律法規明確授權的職責，執法部門應當做到依法行政。而上級或本級規范性文件也會對執法部門的職責有相關規定，這些規范性文件不能違背上位法的規定。漓江流域的執法工作涉及多個部門，包括海事、漁政、水利、農業農村、公安、自然資源等，各部門在具體執法實踐中存在職責交叉的情況。因此，要制定詳細的職責劃分方案，明確各部門的執法權限和責任范圍，確保各部門在各自領域內能夠獨立、有效地開展工作。具體來說，政府可以出臺關于協同執法職責劃分的規范性文件，并結合執法實踐對各個部門的職責進行全面梳理和界定，明確執法主體、執法權限及執法責任。應當注意，規范性文件不能同法律法規相違背。

同時，要加強執法力量及執法人員的專業建設。流域人口密集的城市段違法行為種類繁多，涵蓋環境污染、非法經營、違法建筑、治安等問題，往往面臨執法力量薄弱的現象。因而，建立一個跨區域的流域綜合執法機構顯得尤為重要。跨區域綜合執法機構能夠實現不同執法部門和地方政府間的協調與統一。機構的組成人員應當有來自水利、公安、生態環境、自然資源等部門的專業人員，還要能夠跨越行政區劃和部門界限，統一開展流域生態保護的綜合性執法工作。另外，執法人員是生態保護和修復工作的核心力量，必須具備較強的專業知識和執法能力。政府和相關部門可以邀請相關環境資源法學的學者以及環境科學的專家給執法人員更新相關專業知識，鼓勵執法人員與科技人員、環境專家進行密切合作，強化學術支持和技術指導。更新專業知識和合作，有利于提高執法隊伍的整體素質，確保執法活動能根據具體情況采取科學合理的措施，最大限度地減少生態破壞和污染。

2.3加大對流域生態保護協同執法的資金和技術支持

目前，漓江流域的治理資金和技術支持主要來源于中央財政、地方政府專項資金和社會資本。據了解，黨的十八大以來，漓江流域保護和生態修復獲得資金支持共計150多億元。同時，中國建設銀行、浦發銀行和中國農業銀行等也提供大量貸款支持漓江流域的生態保護項目。然而，協同執法需要建立跨部門、跨區域的合作機制，尤其信息共享平臺是提升執法效率和保護效果的重要手段，要想實現漓江流域的可持續保護，必須拓寬資金投入渠道，建立多元化可持續的資金融措渠道。在資金支持方面，加大對流域生態保護工作的資金投入。生態保護不僅僅依賴政府財政資金，還需要地方政府和各級環保部門整合社會資源，積極爭取社會資本和企業資金的支持。在政策方面，政府可以出臺一系列針對生態保護的優惠政策與激勵措施，包括但不限于對環保企業提供稅收優惠、對采取綠色生產模式的企業給予資金補貼等。同時，企業可以通過綠色投資、贈予等方式向漓江流域專項資金捐贈，以此良性循環，推動協同執法資金的形成和增加。在技術支持方面，漓江數字5G平臺涉及的科技種類較少，尤其是遙感技術對監測具有關鍵性作用，但缺乏技術支持，仍未投入使用。在此種情況下，政府可以考慮與相關高校、科研機構等具有專業性的單位開展合作，利用高校與科研機構在遙感技術、數據分析等方面的優勢，共同攻克技術難題。

3結論

流域生態環境協同治理是區域治理的重要議題，而執法作為法治運行的重要環節，對于推動流域生態環境的改善具有重要意義。當前，流域生態環境保護的執法工作面臨諸多挑戰，而流域生態環境具有復雜性和跨界性，增加執法的難度和復雜性，構建常態化的協同執法制度還任重道遠。本文以漓江流域為例，探討流域生態保護協同執法的現實挑戰與優化路徑，以期為其他流域提供借鑒，推動區域間的協同治理向更高水平發展，保障流域生態可持續發展。

參考文獻

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