主權債務違約風險的法律應對

面對美國主權債務違約的潛在風險，中國應優化外匯儲備結構，減少對美元資產的高度依賴，以降低系統性金融沖擊的可能性，有序推進儲備資產多元化，分散集中風險。在國際上，作為全球主要債權國，中國應當探索如何借助國際法律機制與條約制度，合理運用法律手段在主權債務違約中維護自身合法權益。

主權債務一直被認為是較為穩健的資產形式之一，其因有國家信用背書而倍受青睞。但事實上，國家并非絕對理性的市場主體，主權債務也不是天然安全。歷史上便多次出現過主權國家違約的現象：拉美債務危機，希臘主權債務違約，以及阿根廷違約等事實均表明，即便是主權國家也有可能無法履行債務義務。近期，美國主權信用評級被穆迪下調，再次引發國際社會對主權債務違約風險的高度關注。

主權債務違約的涵義

主權債務是一種源于國家信用的契約性負擔，通常指由中央政府或特定財政自治實體所發行或提供擔保的債務工具。當債務主體未能在合同約定的到期日或合理寬限期內履行償付義務，未在擔保條款規定的時限內完成支付，或雖未直接違約但引發債權人因持有該主權債務而遭受實質性經濟損失時，均可被界定為主權債務違約。

針對違約的對象，一般可以分為內部型違約和外部型違約，內部型違約主要針對國內的債權人，外部型違約則針對國外的債權人。根據違約的方式，主權債務違約則可以分為直接違約和隱性違約。

主權債務違約的成因

主權債務違約的發生，往往并非單一因素造成，而是政治、財政、經濟等多重原因交織作用的結果。

1.財政赤字龐大

債務違約風險的高低與財政赤字長期和債務占GDP的比重成正相關。在經濟增長乏力或面臨危機沖擊時，為刺激總需求，提振市場信心，政府往往采取擴張性財政政策，通過增加支出和減稅等手段刺激經濟復蘇。尤其是在金融危機等重大沖擊事件期間，政府的支出壓力劇增，債務水平迅速攀升。譬如2009年希臘財政赤字失控時，其公共債務占GDP的比例就高達 127% 。美國財政赤字也長期維持高位，截至2025年5月，美國的聯邦債務總額為36.8萬億美元，占GDP的 123% ，債務占GDP比重過高，以至于引發公眾對其償債能力的擔憂。

2.政黨激烈博弈

國家債務政策的制定常常受到政黨激烈競爭和政治僵局的影響，過程中充滿了不確定性。尤其是在實行選舉政治的國家，政黨在宣傳自己的政策時，不斷提高國債占政府收入的比例，以換取更多選民支持。為了贏得公眾認可，他們往往運用“取悅選民”的財政策略，只顧一時之利，而忽視代際公平，多次舉債來制造“財政平衡”的假象，導致債務規模不斷攀升。周期性的選舉也使得政策制定缺乏連貫性，常常處于搖擺之中，難談穩定。近期美國對華關稅政策反復便是最佳例證。標準普爾分析稱，美國政府的政策實施和可能的反應，特別是在關稅方面，以及對全球經濟、供應鏈和信貸狀況的潛在影響，都存在高度的不可預測性。

3.監管效率低下

若是有完善的國家監管機制，即便政府單方面提出大量舉債，違約風險大概率也不會過高。然而，現實中部分國家的主權債務監管法律存在明顯缺陷，不能充分發揮其應有作用，也無法有效控制債務風險。以美國為例，其平衡預算法案具有較強的協商性質，導致執行能力較弱，雖然存在債務限額，相關修正案監管失靈的問題也同樣嚴重。為了確保政府正常運轉，國會不得不在債務上限問題上做出讓步，使得債務上限監管形同虛設。

4.經濟周期規律

近年來，全球經濟波動較大，對各國財政狀況形成沖擊。頻繁的貿易摩擦，地區的局勢動蕩，都干擾著經濟的穩定性，加劇了債務風險，增加政府的違約可能。面對財政收入增長乏力的現狀，為穩定經濟，各國往往加大財政支出，應對通脹與社會保障壓力，使赤字進一步擴大，履約的不確定性加劇。在此背景下，過度依賴外部市場的國家更易受到國際資本流動的沖擊。同時，若債務以外幣為主，本國貨幣貶值時，外幣債務的實際價值便會上升，加重償債成本，甚至引發貨市危機。

5.經濟思想影響

在經濟學理論領域，對于主權債務的經濟后果研究長期存在較大分歧。以亞當·斯密和大衛·李嘉圖為代表的古典經濟學家主張“公債有害論”，強調政府借債將導致資本用來償還債務，而非投入更具生產性的創新領域，不利于社會的發展進步。并且，舉債實際是將當前的經濟壓力轉移給后代，對于社會公平和經濟可持續性發展亦有影響，甚至可能削弱國家的財政自主性。與之相對的凱恩斯主義則主張“公債有益論”，他認為在經濟低迷時期，適度擴大財政赤字，有助于刺激需求，推動經濟復蘇。因此受凱恩斯主義影響的政府，在經濟危機或公共衛生事件中便會頻繁采取大規模舉債政策。

主權債務違約風險的應對方式

主權債務依賴的是國家信用，其違約后果比普通私人債務更為嚴重。一旦發生，不僅會導致債權人遭受重大經濟損失，還會引發國際資本市場的劇烈波動，沖擊本國及他國金融穩定，甚至演變為區域性或全球性的系統性風險。因此主權債務違約的防范要遠勝于救濟，最佳方式就是將違約風險遏制于早期階段，防患于未然。要實現這一目標，必須依靠健全的法律制度，制定有效的規則進行約束，真正將風險扼殺在搖籃之中，提升國家應對突發債務危機的制度韌性。

1.主權債務違約風險的預防措施

面對主權債務違約的風險，應對辦法主要有兩種，一是約束財政政策，出臺有效的預算平衡法案，二是舉借新債和債務貨幣化，減輕實際債務負擔。

前者主要是通過立法調整債務上限。例如美國就在2023年出臺了《財政責任法案》（FiscalResponsibilityAct），暫停債務上限至2025年初，有效避免了一次可能發生的違約危機。更早之前的德國也通過《新債務限額法案》規定了結構性赤字占國內生產總值的比重，要求政府節省預算。

后者則是在主權債務風險過高的情況下，將合理的債務負擔轉移給債權人或延遲實際還款日期，防止債務違約現象的發生。

2.主權債務違約后的重組機制

主權債務違約一旦發生，通常將引發一系列債務重組進程。主權債務重組系指債務國在無力履行原定償還義務的情形下，與雙邊、多邊或私人債權人協商調整債務條款，以實現債務可持續性恢復與經濟穩定。其形式包括延長償債期限、降低利率、減記本金乃至債轉股等。在此過程中，國際貨幣基金組織（IMF）發揮著核心協調與技術支持作用。

一方面，IMF通過向債務國提供結構性調整貸款，為其應對償債危機提供短期流動性支持，并以此促使其實施財政緊縮、貨幣穩定等宏觀經濟改革措施。另一方面，IMF作為多邊組織，在債務重組過程中承擔“協調者”職能，通過債務可持續性分析，評估債務人重組方案合理性與可行性。

中國主權違約風險防范不足

在全球主權債務風險頻發的背景下，中國也面臨著日益復雜的法律挑戰。但從歷史經驗來看，我國在主權債務風險防范的法律體系建設方面存在明顯的不足。對內而言，國債發行數量正不斷增加。我國2025年新增政府債務11.86萬億，赤字規模比上年增加1.6萬億元。但與之相對的是法律約束機制不夠完善。對外來說，我國在全球治理中欠缺乏完整的債務危機應對周期經驗，作為新興債權國，中國與美西方在債務治理中始終存在利益沖突，現有國際債務治理機制也由發達國家主導，我國加入的時間較晚，對相關規則運用也不熟練。

1.法律制度責任缺失

目前，我國政府債務規模不斷擴大，但相關法律約束機制仍不完善，特別是在地方政府債務管理方面，法律規定大多集中于原則。《預算法》雖然明確了地方政府舉債的法律責任，但由于實踐中缺乏具體的操作性規定，可訴性也不強，法律條文存在懸空現象，難以轉化為有效的治理工具。以至于在實際操作中，部分地方政府對舉債責任落實不到位，存在違規舉債、變相舉債等問題，缺少相應監督，也難以識別和控制相應的風險。例如，2025年財政部通報的六起典型案例中，內蒙古自治區呼倫貝爾市通過違規捆綁包裝政府和社會資本合作（PPP）項目及向房地產開發企業借款新增隱性債務6.88億元；黑龍江省佳木斯市則因承諾社會資本方最低收益回報、固定收益率和回購投資本息，新增隱性債務15.73億元。此類操作繞開《預算法》規定的法定舉債程序，將債務隱匿于財政預算外，導致真實債務規模難以監測。

2.隱性債務監管乏力

不少地方政府會通過融資平臺公司等方式形成隱性債務。這些債務監管難度大，信息披露不透明，風險防控難度也更高。融資平臺通常繞開法定預算程序，通過政府隱性擔保獲取融資，隱瞞真實的債務規模。部分地方政府在政績壓力下，通過“政府購買服務”、PPP等方式隱性舉債，形成潛在風險積累，不僅違反財政紀律，還會削弱中央對地方債務的監管效力，最終影響國家財政安全。

3.預警處置機制不力

《地方政府性債務風險應急處置預案》雖然規定了債務風險事件的分級響應機制，強調事前識別，分類響應，妥善處置。但部分地方政府缺乏專業評估能力，對財政運行中的風險信號判斷不清，存在“報喜不報憂”的傾向，使得風險上報滯后，應對遲緩，有時將應急處置等同于“臨時補救”，而非系統防控，忽視了制度建設與長效機制的搭建。在風險真正爆發前未能形成有效預判與干預，往往導致“小風險拖成大問題”

中國主權違約風險應對策略

1.優化外匯儲備結構，推進人民幣國際化

面對美國主權債務違約的潛在風險，中國應優化外匯儲備結構，減少對美元資產的高度依賴，以降低系統性金融沖擊的可能性，有序推進儲備資產多元化，分散集中風險。還應增強黃金和特別提款權（SDR）在儲備結構中的比重，加快推進人民幣國際化進程，積極構建區域金融合作機制，以提升本幣金融主權和國際金融話語權。通過加強與亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、絲路基金等機構的協同運作，有效提升中國在區域金融秩序重塑中的引導力，構建更加穩定、多元的國際金融體系，減少美國債務危機可能帶來的沖擊。

2.統籌多元治理力量，完善外匯戰略配置

對于政府部門而言，應當建立一個涵蓋多方機構的跨部門協調機制，更全面地評估諸如對美債投資等資金流動的風險。目前，中國的對外匯投資管理主要由國家外匯管理局與中國投資有限責任公司主導，其核心職責僅限于外匯資產的保值與增值。在此基礎上，有必要引入外交、商務、金融監管等相關職能部門，構建一個綜合化的戰略決策平臺，以實現更加系統和高效的外匯資產配置。還可通過政策引導，適度放寬居民和企業的外匯投資限制，降低匯兌管制與業務壁壘，鼓勵境內主體合理參與國際金融市場，實現資產多元化配置。政府亦可推動民營國際投資機構的發展，引導社會資本參與海外投資實踐，在一定程度上減輕國家層面的儲備管理壓力。

3.推動國際規則完善，強化債權人話語權

為有效提升主權債務治理的透明度，我國應積極推動債國信息披露，爭取將其正式納入國際規則體系，使主要的主權債務國存在潛在違約的風險時，必須全面公開債務結構、償債安排及相關財務數據。中國作為國際社會的重要一員，有必要通過多邊平臺，敦促國際貨幣基金組織在債務可持續性評估中體現出更加中立和透明的立場，以確保包括中國在內的債權方能夠充分行使知情權和參與權。

在國際規則層面，中國可聯合G77集團、金磚國家等發展中經濟體，推動全球債務治理機制的制度性改革。特別是應積極倡議建立具備法律約束力的多邊債務重組機制，以限制債務國在重組過程中采取“選擇性違約”或片面損害特定債權人利益的行為，維護公正。

4.健全國債法規體系，保障預算權力運行

在構建主權債務法律體系的過程中，中國不僅需要針對對外債權行為進行法律規范，更應從源頭上著手，盡快推動對國家內部債務行為，特別是國債與地方政府債券發行的法治化管理。目前，我國國債的發行和管理主要由財政部負責，其運作依據多為行政規章和政策性文件，債券發行的基本規則、資金用途、風險控制、責任劃分等核心問題，尚未形成統一的、具有法律約束力的規范。

對此，有必要設立專門的《國家債務法》，由立法機關確立國債和地方債發行的法律基礎，明確債務審批流程、公開機制、事中監管及問責機制。同時，應強化全國人大及其常委會在國家債務發行與審查過程中的法律地位，推動從“行政授權型管理”轉向“法治主導型管理”，實現財政權力的規范化和透明化。

綜上所述，主權債務違約作為復雜的全球性金融問題，涉及到經濟、政治、法律等多個領域。隨著全球經濟格局的不斷變化和國際金融市場的進一步發展，主權債務違約的風險始終存在，就中國而言，近十年來，政府顯性和隱性債務攀升，財政收支矛盾加劇，宏觀經濟下行壓力加大。中美貿易摩擦以及極端氣候災害也對中國實體經濟發展等方面造成了較大沖擊，威脅到經濟金融系統的穩定性，也加大了中國主權債務償付的不確定性。因此，在當前經濟形勢下及時關注主權債務問題，對于中國打好防范化解重大風險攻堅戰具有重要意義。

在國際上，作為全球主要債權國，中國應當探索如何借助國際法律機制與條約制度，合理運用法律手段在主權債務違約中維護自身合法權益。從國內治理角度出發，中國還需通過立法完善、制度建設與監督機制，提升對主權債務風險的預防與管理能力。