秸稈治理如何走好“破壁”之路？

中央一號文件提出“精準劃定禁燒范圍”，本質是“有條件限制”而非“全面放開”。

我國每年農作物秸稈產量8.6億噸左右，此前，全國多地為了改善大氣環境質量，實行“全域禁燒”政策，帶來執法成本高昂、農民存在抵觸情緒等多重壓力。2025年中央一號文件首次提出“支持秸稈綜合利用，精準劃定禁燒范圍，依法依規落實禁燒管控要求”，旨在杜絕“一刀切”，標志著我國秸稈治理政策向科學分類施策轉型。此次政策調整具有怎樣的意義？是否意味著可以隨便燒秸稈？如何確保精準劃定禁燒范圍的長期可持續性？本文邀請國家油菜產業技術體系崗位科學家、農業農村部農業生態與資源保護總站生態農業處處長徐志宇，國家玉米產業技術體系崗位科學家、中國農業科學院農業環境與可持續發展研究所副所長姚宗路，中國人民大學生態環境學院教授沈大軍，長沙理工大學研究生院院長兼法學院院長張敏純四位專家展開交流討論。

政策調整本質是從“硬堵”轉向“巧疏”

問 回顧過去，“全域禁燒”是各地普遍推行的秸稈政策，如今秸稈焚燒由“禁”改“限”，政策調整的初衷何在？

姚宗路 事實上，包括《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等在內的國家相關法律法規從未明文規定過“全域禁燒”。然而，實際工作中很多省份因大氣污染防治考核等壓力不得不采取“一刀切”的做法，對轄區全域范圍內秸稈焚燒“一禁了之”。2023年11月，國務院印發《空氣質量持續改善行動計劃》，明確提出各地要結合實際對秸稈禁燒范圍等作出具體規定，進行精準劃分。今年中央一號文件也首次提出“精準劃定禁燒范圍，依法依規落實禁燒管控要求”。這是對秸稈禁燒政策的完善，本質是推動秸稈禁燒工作從“單純環境管控”轉向“多目標協同治理”，有效促進秸稈資源化利用。

沈大軍 政策調整主要基于三方面原因：一是秸稈綜合利用仍存在難度，雖然秸稈肥料化、飼料化、燃料化、基料化、原料化等利用方式逐步推廣，但受數量大、成本高、運輸難、設備能力不足等限制，短期內難以完全消化所有秸稈；二是考量農業生產的實際需求，如秸稈自然降解慢或茬口緊的地區，不適宜秸稈全量還田；三是平衡農民權益，過去“一刀切”禁燒增加了農民秸稈離田成本，部分地區甚至因政策執行僵化對農業生產主體嚴防死守。辯證地看，過去的“禁”是剛性管控，忽視區域差異和農民需求；現在的“限”則可以通過動態劃定禁燒區、設定焚燒窗口期等方式，兼顧生態保護和農業生產，這種分類管理既降低了環境風險，也減輕了農民負擔。

徐志宇 放眼國際，從歐、美、日等發達國家和地區的秸稈焚燒管理政策制度來看，各國都在走逐步減少、淘汰露天焚燒的路徑。今年中央一號文件的新提法，既為當下計，又為長遠謀，基于我國農業生產實際，積極回應基層呼聲，在不影響大氣環境質量的前提下，旨在通過精準管控，給一些地區確實無法處理、影響下茬耕作或病蟲害嚴重田塊的秸稈提供一條出路。我們應該看到，允許有條件地“燒”不是政策的最終目的，立足長遠，通過“疏”的路徑，持續推動秸稈綜合利用，才能更有效地變“不讓燒”為“不必燒”“不想燒”，最大程度地發揮秸稈資源價值。

問 文件印發后，社會上一些言論認為，秸稈焚燒“全面放開”了。您如何看待這種言論？

姚宗路 實際上，中央一號文件釋放的信號，并非全面放開秸稈禁燒，而是由“禁”改“限”，推動“以用促禁”的良性循環。秸稈具有雙重屬性，既是農業廢棄物，也是重要的農業資源。文件首先提出“支持秸稈綜合利用”，這是鼓勵通過肥料化、飼料化、能源化、基料化和原料化等利用方式，將秸稈轉化為有機肥料、粗飼料、清潔能源等產品，實現變廢為寶。在此基礎上，再科學精準劃定秸稈禁燒范圍，明確禁燒和限燒區域，將綜合利用與焚燒管控相結合，形成閉環管理，有利于科學平衡環境保護、農業生產與農民生計。

沈大軍 這種說法是對政策調整的一種誤解。中央一號文件提出“精準劃定禁燒范圍”，本質是“有條件限制”而非“全面放開”。政策調整是從“硬堵”轉向“巧疏”，既要保護環境，也要為農民解憂，而不是簡單地“全面放開”。政策調整后，焚燒秸稈依然受到嚴格約束，只是將過去“全域禁燒”的附性管控轉為更靈活的分類管理。例如湖南省明確規定，在禁燒區外的病蟲害秸稈可在安全措施下焚燒，倘若擅自在禁燒區內焚燒秸稈，也將受到500 - 2000元罰款；廣西壯族自治區南寧市也明確指出，城市建成區全天禁燒秸稈，在污染天氣或者是重大活動期間，更要全面禁止焚燒。政策目標始終是減少焚燒污染、推動秸稈資源化利用，調整的只是執行方式，實際上，管控措施反而更嚴格。各地要把握“限燒”與“亂燒”的區別，強化監管，防止個別地區借“限燒”之名放任自流。

產業化利用是解決秸稈問題的長久之計

問 當前，全國已形成秸稈多元利用格局。在“疏”的方面，應如何加強秸稈綜合利用，尤其是如何更好地培育壯大相關產業？

徐志宇 秸稈禁燒和綜合利用工作是相輔相成、互相促進的，20世紀90年代開始的秸稈禁燒工作堵住了露天焚燒“缺口”，大大推動了秸稈綜合利用工作步伐。近年來，各級農業農村部門大力推進秸稈綜合利用工作，形成了“農用為主、多元利用”的格局，疏通了秸稈“出口”，也極大緩解了秸稈露天焚燒的壓力。通過“疏堵結合”，改善大氣環境質量，提升了土壤質量，補充了動物粗飼料來源，催生了秸稈產業，秸稈的資源屬性得到充分發掘。

總的來說，秸稈的出路還是在于綜合利用。近年來，各地深入實施秸稈綜合利用行動，特別是秸稈離田產業呈現出良好的發展勢頭。各地大力支持秸稈收、儲、運、銷、用經營主體，建設秸稈收儲中心和標準化收儲站點，秸稈離田效能和收儲能力顯著提高。通過發展秸稈養畜產業，支持秸稈黃貯、顆粒、膨化等技術產業化，吉林、安徽等省份的“秸稈變肉”工程有聲有色，產品效益高、銷路好；發展以秸稈為原料的成型燃料、打捆直燃、沼氣工程等生物質能，農村清潔能源比例顯著提高；推動以秸稈為原料的食用菌基質、栽培基質、人造板材、復合材料等，秸稈基料化、原料化利用如火如荼。

目前，全國秸稈利用經營主體超4萬家，年利用量萬噸以上的超1800家，秸稈離田利用量近3億噸，離田利用水平和能力穩步提升。從各地經驗來看，市場化開發、產業化利用是解決秸稈離田問題最有效、也是最長效的措施，下一步要把培育秸稈利用市場主體、完善收儲運體系、拓展高質高效利用途徑作為抓好秸稈綜合利用工作的突破口。

姚宗路 當前，全國秸稈綜合利用率穩定在88%以上，秸稈還田更科學，秸稈離田更高效。下一步，要繼續加大工作力度，優化秸稈利用結構，培育壯大秸稈利用產業，持續提升秸稈綜合利用效能。一是推進秸稈科學還田沃土。分區域、分作物、分類型示范推廣秸稈還田技術模式，形成農機農藝配套的綜合解決方案，打造一批典型樣板，帶動提升全國秸稈還田水平。二是促進秸稈飼料轉化增值。在適宜地區支持秸稈黃貯、青貯、顆粒、微貯等飼料化利用，培育規模化、標準化秸稈飼料生產加工企業，壯大秸稈養畜產業，減少飼料糧消耗。三是加快秸稈產業化高值化利用。組織優勢力量開展聯合攻關，創新開展秸稈基化工原料、液體燃料、功能肥料、新型材料等高值利用技術與裝備研發，開展成套裝備集成創新與推廣應用。

多地探路計劃焚燒，精準治理仍存挑戰

問 如何“精準劃定禁燒范圍”？范圍劃定遵循什么標準？當前，一些省份已開始探索，請分享成功經驗與成效，同時談談存在的難點，并給出意見建議。

沈大軍 “精準劃定禁燒范圍”的核心是根據不同地區的自然條件、環境承載力和農業生產需求，科學劃定“能燒”與“不能燒”的區域和時段。例如，在擴散條件好的平原農田，允許在特定氣象窗口期焚燒；而在生態保護區、機場周邊、高速公路沿線等敏感區域，則全年嚴格禁燒。劃分依據需要綜合考慮大氣擴散能力、污染物本底濃度等環境指標，秸稈處理難度、病蟲害風險等農業需求指標，以及地形、水源地、生物多樣性保護區等地理與生態指標。

近年來，湖南、四川、吉林、云南、廣西等地已探索“限時分區”焚燒政策。吉林省堅持秸稈全域禁燒政策不變，實施“小切口”改革，對秸稈離田后的殘茬開展“空間分開、時間間隔”的計劃燒除。云南省楚雄彝族自治州規定限燒區域鄉鎮可根據實際情況自行制定秸稈燒除方案，在確保安全的前提下進行小范圍、分時段燒除，禁止大范圍集中燒除。不過，當前部分地區監測能力不足，難以實時評估環境容量，且農民參與度較低。建議推廣低成本監測設備，建立“村級焚燒協商小組”，將科學指標轉化為農民易懂的焚燒規則，同時加大對秸稈離田、還田技術支持，減少對秸稈焚燒的依賴。

問 針對“依法依規落實禁燒管控要求”，如何避免秸稈禁燒管控中仍可能出現的“一刀切”問題？如何建立更加科學、靈活的監管機制？

張敏純 避免“一刀切”問題，應分區分類管理，動態劃定禁燒范圍，并視農時和氣象條件靈活調整焚燒時段；同時建立“例外隋形清單”，如湖南允許對經檢疫確需焚燒的病蟲害秸稈實施有序焚燒。進一步強化秸稈綜合利用，如秸稈還田、生物質能源轉化、秸稈飼料化等，并同步提供農機購置與應用等補貼。

為建立更加科學、靈活的監管機制，建議科學運用技術手段，利用衛星遙感、無人機巡查、地面監測站實時監控焚燒熱點，通過污染物擴散模型，預測焚燒影響，提前干預高風險區域。建立分級分責的協同治理模式，縱向上省級部門制定技術標準或原則，縣級政府負責具體執行，鄉鎮組織焚燒實施與備案；橫向上農業農村部門與生態環境部門協作，平衡農業需求與環境保護目標。鼓勵村民互相監督，同時通過案例宣傳提升農戶環保意識，并對初犯或小規模焚燒行為以教育勸導為主，重點打擊惡意違規者，避免激化矛盾。

問 未來，秸稈綜合利用與禁燒工作還有哪些工作要做？多部門如何通力合作，既守護好糧食生產與安全，又保護好大氣環境？

徐志宇 秸稈綜合利用工作既需要通過制度創新和技術創新拓寬“疏”的途徑，增加秸稈利用“出口”，以用促禁；也要繼續通過加強秸稈禁燒監管嚴格“堵”的管控，將禁燒壓力轉化為利用動力，以禁促用。秸稈利用與禁燒二者之間相互促進，缺一不可。

政策支持方面，要增強秸稈綜合利用政策的連續性、穩定性和遞增性，推動各地加大地方財政資金投入力度。抓好現有稅收優惠、用電、農機購置補貼等秸稈綜合利用優惠政策落實，著力解決收儲用地問題，創設完善以綠色生態為導向的秸稈綜合利用補償政策。充分發揮財政資金杠桿作用，撬動社會資本參與秸稈綜合利用產業。

技術創新方面，要圍繞秸稈還離田作業、收儲、利用等關鍵環節，突破核心技術和重要設施裝備瓶頸制約，構建秸稈科學還田農機農藝一體化的綜合解決方案，破解秸稈低溫快速腐熟、山地丘陵秸稈利用、秸稈飼料高效轉化、秸稈聚乳酸高效制取等重大科技問題。

姚宗路 秸稈綜合利用是一項復雜的系統性工作，事關農業生產和農村生態環境。下一步，除加強技術研發、宣傳培訓等外，建議做好以下工作：建立部門間工作協同推進機制，加強信息和數據共享，定期開展工作會商，及時研究解決工作中出現的問題，強化秸稈科學禁燒監管，推進秸稈綜合利用；共同研究推進秸稈綜合利用與禁燒的政策措施，科學制定“十五五”秸稈綜合利用實施方案，深入實施秸稈綜合利用行動，因地制宜推進秸稈科學還田和離田高效利用，研究制定出臺秸稈科學焚燒管控文件，推動各地結合實際精準劃分秸稈禁燒范圍。

沈大軍 未來秸稈綜合利用與禁燒工作需要政策、技術、協作機制的多維突破，既要讓秸稈“有去處”，也要讓農民“有賺頭”，更讓環境“有保障”。下一步，建議首先聚焦開展“區域試點一全國推廣”的階梯式探索，在東北、黃淮海、長江中下游等秸稈量大、類型差異明顯的區域，設立省級綜合試驗區，探索適合本地的利用模式與管理機制；其次是建立“政府一企業一農戶”利益聯結機制，實現“秸”盡所用，藍天與豐收共贏。（微信公眾號“重農評”）