我國新能源消納政策體系解讀

一、“新能源消納”提出的背景

“消納”一詞從2012年起頻繁出現在政府部門的相關文件中。2011年，全國風電棄風電量超過120億千瓦時，個別省！ ）的風電利用小時數已下降到1600小時左右。2012年國家能源局印發(fā)《關于加強風電并網和消納工作有關要求的通知》（國能新能[2012]135號），首次重點關注風電消納問題。此后的十余年間，新能源消納始終成為政府部門、發(fā)電企業(yè)、電網公司及整個行業(yè)關注的焦點，圍繞消納出臺的一系列政策在促進能源清潔低碳轉型方面發(fā)揮了極其重要的作用。

二、新能源消納政策體系

目前，我國關于新能源消納的政策體系主要分為3個方面，涵蓋新能源消納的目標、監(jiān)測和保障手段，如圖1所示。

（一）新能源利用率

1.目標導向階段（2011-2023年）

2016年底，我國風電裝機達到1.49億千瓦，但2016年全國平均棄風率達到 17.1% ，部分省（區(qū)）的棄風率甚至超過 40‰ 為了緩解日益嚴重的棄風現象，在2017年全國人民代表大會的政府工作報告中提出“抓緊解決機制和技術問題，優(yōu)先保障清潔能源發(fā)電上網，有效緩解棄水、棄風、棄光狀況”。

2018年國家發(fā)改委、能源局聯合印發(fā)了《清潔能源消納行動計劃（2018-2020年）》（發(fā)改能源規(guī)【2018]1575號），提出了明確的消納目標：2018年確保全國平均風電利用率高于 88% （力爭達到 90% 以上），2019年確保全國平均風電利用率高于 90% （力爭達到 192% 左右），2020年確保全國平均風電利用率達到國際先進水平（力爭達到 95% 左右），同時從優(yōu)化電源布局、加快市場改革、提升調節(jié)能力等方面提出了促進新能源消納的舉措。

一系列舉措起到了良好的成效，2020-2023年，我國連續(xù)四年風電平均利用率保持在 96% 以上，光伏發(fā)電平均利用率保持在 98% 以上。

2.合理利用率階段（2024年至今）

2024年5月23日，國務院印發(fā)《2024一2025年節(jié)能降碳行動方案》（國發(fā)［2024]12號），明確提出在保證經濟性前提下，資源條件較好地區(qū)的新能源利用率可降低至 90% 5月28日，國家能源局印發(fā)《關于做好新能源消納工作保障新能源高質量發(fā)展的通知》（國能發(fā)電力[2024]44號），提出要科學優(yōu)化新能源利用率目標，部分資源條件較好的地區(qū)可適當放寬新能源利用率目標，原則上不低于90% ，并根據消納形勢開展年度動態(tài)評估。

不追求過高的新能源利用率目標，而在全社會范圍內實現新能源的合理消納利用，已逐漸成為業(yè)界的共識。2025年1月6日，國家發(fā)改委和國家能源局聯合印發(fā)《電力系統(tǒng)調節(jié)能力優(yōu)化專項行動實施方案（2025-2027年）》（發(fā)改能源[2024]1803號），一方面明確了加強電力系統(tǒng)調節(jié)能力建設、促進新能源合理消納利用的各項舉措，另一方面也明確提出到2027年全國新能源利用率不低于 90% 的目標。

（二）新能源消納監(jiān)測預警

2016年7月，面對風電大規(guī)模加速發(fā)展但利用率持續(xù)下滑的形勢，國家能源局印發(fā)了《關于建立監(jiān)測預警機制促進風電產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國能新能[2016]196號），建立風電投資監(jiān)測預警機制，引導風電合理開發(fā)建設。風電投資監(jiān)測預警程度由高到低分為紅色、橙色、綠色三個等級，對紅色預警地區(qū)，當年不下達年度開發(fā)建設規(guī)模，并暫緩核準新的風電項目。

2017年，國家能源局印發(fā)了《關于建立市場環(huán)境監(jiān)測評價機制引導光伏產業(yè)健康有序發(fā)展的通知》（國能發(fā)新能[2017]79號），正式建立了光伏發(fā)電投資監(jiān)測預警機制。光伏發(fā)電的評價指標與風電略有不同，但預警結果也分為紅色、橙色、綠色三個等級。此后，國家能源局每年都發(fā)布當年的風電預警結果和上一年的光伏發(fā)電監(jiān)測評價結果。

從2021年起，隨著新能源消納責任權重的實施和新能源利用率水平的提升，國家能源局不再發(fā)布風電和光伏發(fā)電投資監(jiān)測預警（評價）結果。

（三）新能源消納責任權重

2016年2月，國家能源局印發(fā)《關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》（國能新能[2016]54號），提出制定各省（區(qū)、市）能源消費總量中的可再生能源比重自標和全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重指標，并建立相應監(jiān)測和評價體系。這一文件也奠定了消納責任權重機制的基礎。

2019年5月，國家發(fā)展改革委、能源局聯合印發(fā)《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發(fā)改能源[2019]807號），正式對各省級行政區(qū)域設定可再生能源電力消納責任權重目標。可再生能源電力消納責任權重是指按省級行政區(qū)域對電力消費規(guī)定應達到的可再生能源電量比重，包括可再生能源電力總量消納責任權重和非水電可再生能源電力消納責任權重。

經過幾年的實踐，我國的可再生能源消納責任權重機制已日趨成熟，并體現出如下特點：一是形成了完善的考核機制，將可再生能源電力消納責任權重作為約束性指標考核各省（自治區(qū)、直轄市）；二是與多元并網保障機制有效銜接，結合《國家能源局關于2021年風電、光伏發(fā)電開發(fā)建設有關事項的通知》（國能發(fā)新能[2021]25號）中對保障性和市場化并網項目的劃分，以完成第二年的消納責任權重為目標安排保障性并網規(guī)模。三是與可再生能源綠證交易相輔相成，市場主體可以通過認購可再生能源綠色電力證書完成消納量，這也促進了綠證交易的發(fā)展。四是消納責任逐漸向重點用能行業(yè)分解，如在2024年的文件中新增了電解鋁行業(yè)的綠色電力消費比例目標，該目標以綠證核算，2024年只監(jiān)測不考核。■