我國新能源消納政策體系解讀

一、“新能源消納”提出的背景

“消納”一詞從2012年起頻繁出現(xiàn)在政府部門的相關(guān)文件中。2011年，全國風(fēng)電棄風(fēng)電量超過120億千瓦時，個別省！ ）的風(fēng)電利用小時數(shù)已下降到1600小時左右。2012年國家能源局印發(fā)《關(guān)于加強風(fēng)電并網(wǎng)和消納工作有關(guān)要求的通知》（國能新能[2012]135號），首次重點關(guān)注風(fēng)電消納問題。此后的十余年間，新能源消納始終成為政府部門、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)公司及整個行業(yè)關(guān)注的焦點，圍繞消納出臺的一系列政策在促進能源清潔低碳轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮了極其重要的作用。

二、新能源消納政策體系

目前，我國關(guān)于新能源消納的政策體系主要分為3個方面，涵蓋新能源消納的目標(biāo)、監(jiān)測和保障手段，如圖1所示。

（一）新能源利用率

1.目標(biāo)導(dǎo)向階段（2011-2023年）

2016年底，我國風(fēng)電裝機達到1.49億千瓦，但2016年全國平均棄風(fēng)率達到 17.1% ，部分省（區(qū)）的棄風(fēng)率甚至超過 40‰ 為了緩解日益嚴重的棄風(fēng)現(xiàn)象，在2017年全國人民代表大會的政府工作報告中提出“抓緊解決機制和技術(shù)問題，優(yōu)先保障清潔能源發(fā)電上網(wǎng)，有效緩解棄水、棄風(fēng)、棄光狀況”。

2018年國家發(fā)改委、能源局聯(lián)合印發(fā)了《清潔能源消納行動計劃（2018-2020年）》（發(fā)改能源規(guī)【2018]1575號），提出了明確的消納目標(biāo)：2018年確保全國平均風(fēng)電利用率高于 88% （力爭達到 90% 以上），2019年確保全國平均風(fēng)電利用率高于 90% （力爭達到 192% 左右），2020年確保全國平均風(fēng)電利用率達到國際先進水平（力爭達到 95% 左右），同時從優(yōu)化電源布局、加快市場改革、提升調(diào)節(jié)能力等方面提出了促進新能源消納的舉措。

一系列舉措起到了良好的成效，2020-2023年，我國連續(xù)四年風(fēng)電平均利用率保持在 96% 以上，光伏發(fā)電平均利用率保持在 98% 以上。

2.合理利用率階段（2024年至今）

2024年5月23日，國務(wù)院印發(fā)《2024一2025年節(jié)能降碳行動方案》（國發(fā)［2024]12號），明確提出在保證經(jīng)濟性前提下，資源條件較好地區(qū)的新能源利用率可降低至 90% 5月28日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于做好新能源消納工作保障新能源高質(zhì)量發(fā)展的通知》（國能發(fā)電力[2024]44號），提出要科學(xué)優(yōu)化新能源利用率目標(biāo)，部分資源條件較好的地區(qū)可適當(dāng)放寬新能源利用率目標(biāo)，原則上不低于90% ，并根據(jù)消納形勢開展年度動態(tài)評估。

不追求過高的新能源利用率目標(biāo)，而在全社會范圍內(nèi)實現(xiàn)新能源的合理消納利用，已逐漸成為業(yè)界的共識。2025年1月6日，國家發(fā)改委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)《電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力優(yōu)化專項行動實施方案（2025-2027年）》（發(fā)改能源[2024]1803號），一方面明確了加強電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力建設(shè)、促進新能源合理消納利用的各項舉措，另一方面也明確提出到2027年全國新能源利用率不低于 90% 的目標(biāo)。

（二）新能源消納監(jiān)測預(yù)警

2016年7月，面對風(fēng)電大規(guī)模加速發(fā)展但利用率持續(xù)下滑的形勢，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于建立監(jiān)測預(yù)警機制促進風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國能新能[2016]196號），建立風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警機制，引導(dǎo)風(fēng)電合理開發(fā)建設(shè)。風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警程度由高到低分為紅色、橙色、綠色三個等級，對紅色預(yù)警地區(qū)，當(dāng)年不下達年度開發(fā)建設(shè)規(guī)模，并暫緩核準(zhǔn)新的風(fēng)電項目。

2017年，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于建立市場環(huán)境監(jiān)測評價機制引導(dǎo)光伏產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的通知》（國能發(fā)新能[2017]79號），正式建立了光伏發(fā)電投資監(jiān)測預(yù)警機制。光伏發(fā)電的評價指標(biāo)與風(fēng)電略有不同，但預(yù)警結(jié)果也分為紅色、橙色、綠色三個等級。此后，國家能源局每年都發(fā)布當(dāng)年的風(fēng)電預(yù)警結(jié)果和上一年的光伏發(fā)電監(jiān)測評價結(jié)果。

從2021年起，隨著新能源消納責(zé)任權(quán)重的實施和新能源利用率水平的提升，國家能源局不再發(fā)布風(fēng)電和光伏發(fā)電投資監(jiān)測預(yù)警（評價）結(jié)果。

（三）新能源消納責(zé)任權(quán)重

2016年2月，國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》（國能新能[2016]54號），提出制定各省（區(qū)、市）能源消費總量中的可再生能源比重自標(biāo)和全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重指標(biāo)，并建立相應(yīng)監(jiān)測和評價體系。這一文件也奠定了消納責(zé)任權(quán)重機制的基礎(chǔ)。

2019年5月，國家發(fā)展改革委、能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發(fā)改能源[2019]807號），正式對各省級行政區(qū)域設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重目標(biāo)。可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重是指按省級行政區(qū)域?qū)﹄娏οM規(guī)定應(yīng)達到的可再生能源電量比重，包括可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。

經(jīng)過幾年的實踐，我國的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重機制已日趨成熟，并體現(xiàn)出如下特點：一是形成了完善的考核機制，將可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重作為約束性指標(biāo)考核各省（自治區(qū)、直轄市）；二是與多元并網(wǎng)保障機制有效銜接，結(jié)合《國家能源局關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知》（國能發(fā)新能[2021]25號）中對保障性和市場化并網(wǎng)項目的劃分，以完成第二年的消納責(zé)任權(quán)重為目標(biāo)安排保障性并網(wǎng)規(guī)模。三是與可再生能源綠證交易相輔相成，市場主體可以通過認購可再生能源綠色電力證書完成消納量，這也促進了綠證交易的發(fā)展。四是消納責(zé)任逐漸向重點用能行業(yè)分解，如在2024年的文件中新增了電解鋁行業(yè)的綠色電力消費比例目標(biāo)，該目標(biāo)以綠證核算，2024年只監(jiān)測不考核。■