跨界協同視角下林區森林防火及森林質量提升專項規劃研究

摘要：為滿足林區“預防森林火災+災后生態修復”的雙重需求，提升林區安全和生態協同治理水平，選取重慶市為典型案例，剖析其在林區森林防火及森林質量提升兩類規劃協同的基本理論，探討協同過程中面臨的規劃目標與原則差異、技術標準體系有待進一步統一、空間規劃層面有待進一步整合等挑戰；通過理論分析與實踐探索相結合，提出協同規劃目標與原則、協同空間規劃技術標準、協同空間規劃布局等方面內容，旨在推動林區安全和生態協同治理水平的提升。

關鍵詞：森林防火；森林質量提升；跨界協同；空間規劃；重慶市

中圖分類號：S762.2" " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：2096-1227（2025）10-0127-03

0 引言

2022年重慶市發生的森林火災引發全國關注。受高溫干旱氣候條件影響，此次火勢蔓延迅速，不僅造成了巨大的經濟損失，更對區域生態系統造成了嚴重破壞[1]。從全國層面看，國家統計局發布的《中華人民共和國2024年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2024年共發生森林火災292起，受害森林面積約0.7萬公頃，森林火災造成的人員傷亡與財產損失情況依然突出[2]。在此背景下，如何實現森林防火與森林質量提升兩項工作的有效銜接，成為林區治理的核心問題。重慶市基于跨界協同視角，率先提出將林區森林防火及森林質量提升工作納入一個整合的專項規劃中，形成一個以雙專業協同為基礎的創新型專項規劃編制模式，共同推動林區森林防火及森林質量提升工作，更好地應對林區防火和質量提升的雙重挑戰。

1 林區森林防火及森林質量提升專項規劃協同的理論基礎

1.1" 跨界協同理論

“跨界協同理論”并非獨立、系統化的學科理論，而是“協同理論”在跨界場景中的具體應用。其核心邏輯在于，不同領域、組織或系統通過打破行政邊界與專業壁壘，整合資源、技術與標準，最終達成協同合作、價值共創與組織系統優化的目標。這一理論的形成有兩大源頭：第一，德國物理學家赫爾曼·哈肯于1970年提出的“協同理論”，該理論聚焦開放系統內部子系統的協同作用，深入研究系統從“無序”向“有序”的演化規律；第二，系統科學理論強調系統的整體性、信息流動與控制機制，核心是尋找多系統間的“協同契合點”。因此，該理論是重慶市提出林區森林防火及森林質量提升空間整合規劃的重要理論基礎。

1.2" 森林防火理論

森林防火工作不能僅關注單一的防火措施，而是要構建一個綜合性的林區森林防火體系。森林防火理論上強調風險評估、預警系統、火災撲救和災后恢復4個主要環節。每個環節都需要空間資源的保障，合理的防火分區、完善的防火基礎設施、先進的火災預警和撲救設施是提高森林防火能力的重要手段[3]。

1.3" 森林質量提升理論

森林質量提升的目的是實現生態系統的健康穩定和提高生物多樣性，也是實現林區經濟可持續發展的基礎性工作。森林質量的提升應尊重森林的自然演替規律，通過科學的森林質量提升規劃指導森林經營和管理。還應保護好林區自然環境的完整性，可通過保護林區所有組成部分的健康和活力來實現，采取相應的技術措施，提升森林的自我恢復能力和生態服務功能，實現林區的可持續發展。

2 林區森林防火及森林質量提升規劃協同面臨的挑戰

2.1" 規劃目標與原則存在差異

林區森林防火與質量提升規劃屬于不同的專業領域，其管理職責分別由不同主管部門和處室承擔。其中，一個屬于消防行業主管部門，另一個屬于林業行業主管部門。因此，在編制空間規劃時，二者在目標和原則方面存在較大差異。一個強調森林安全，另一個強調質量提升；一個強調設施和空間隔離，另一個強調整體性和完整性，以提升森林質量。目標與原則的差異性，導致兩類規劃在編制時容易出現“各定方向”的情況，難以找到需求的共同點，進而出現“規劃脫節”的現象[4]。

2.2" 技術標準體系有待進一步統一

林區森林防火規劃與森林質量提升規劃在技術標準上缺乏有效銜接。例如，防火分區劃分主要依據林區的防火能力、經濟價值和防火監測撲救技術手段等因素來確定。而森林質量提升的工作分區主要以森林近自然經營為技術理念，以人工造林、森林撫育、低效林改造為主要手段，以重點工程為載體，以科技創新為驅動，旨在實現森林質量的精準提升，進一步增加了兩類規劃協同的難度。

2.3" 空間規劃層面有待進一步整合

從傳統規劃模式來看，兩類規劃存在各自的空間劃分方式和習慣，森林防火更注重防火設施的布局，森林質量提升更注重森林植被的現場更新需求。兩者在空間上存在一定分離，未能形成統一的規劃基底，這種分離狀態制約了治理資源的統籌利用。

3 林區森林防火及森林質量提升規劃協同的主要內容

3.1" 協同規劃目標和規劃原則

3.1.1" 規劃目標協同

森林防火與森林質量提升規劃應統一落實“生態文明”理念，以提升林區生態安全和環境治理水平為目標。應充分整合景觀、旅游和運動等功能，做好森林防火與森林質量提升規劃。為充分發揮森林資源的綜合效益，兩個規劃應結合地方性樹種的四季色彩變化特點，在重點景觀區域和重要觀景點所視區域，對森林植被的色彩進行統籌規劃，以滿足市民四季出游對自然森林環境的審美需求。與此同時，在進行防火分區規劃和隔離帶建設時，可結合森林旅游的游憩路徑、步道系統、接待設施以及山地自行車道進行合理布局，統籌安排森林質量提升項目，推動實現森林景觀、旅游與全民健身運動目標的有機結合。

3.1.2" 規劃原則協同

基于目標協同的要求，重慶市明確了四類協同原則，指導此類編制技術體系的構成：第一，尊重、順應、保護自然，秉持生態優先原則，處理好與“三區三線”的關系。規劃措施不能對自然生態系統造成不可逆影響，要保護好天然林等生態資源，優化資源配置，增強林區安全與生態韌性。第二，堅持系統規劃，以國土空間全域、全要素思維，統籌林區各類資源，綜合制定森林防火及森林質量提升方案，加強與各類標準規范、相關規劃及林區國土空間規劃的銜接，提升森林質量，實現可持續發展。第三，堅持分區施策，依據不同林地的功能分區要求，進行科學的分區規劃，制定分區方案，遵循當地條件保障建設可實施性，注重標準統一協調及經濟效益，針對性制定方案。

3.2" 協同空間規劃技術標準

3.2.1" 協同相關術語和概念

在規劃編制初期，重慶市組織消防、林業、國土空間規劃等領域專家，統一核心術語定義。以“林區”的定義為例，指在一定區域內主要用于林業生態建設和生產經營的國土空間，包括喬木林地、竹林地、灌木林地、其他林地（疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地等）。同時，銜接《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕51號）與LY/T1812—2021《林地分類》的分類標準[5]；對于“森林防火基礎設施”這一概念，主要分為“技防設施”“物防設施”“早期火情處理設施”3類，其原標準為“林火阻隔網絡系統”“以水滅火保障系統”“防火監控監管應急系統”，此次調整的依據是“貼合火災‘預防-處理’流程”。例如，“技防設施”包括衛星監測、無人機巡檢系統，“物防設施”包括隔離帶、瞭望塔，“早期火情處理設施”包括滅火水池、應急通道。同時，明確部分設施（如滅火水池）需納入提質規劃的“生態影響評估”。

3.2.2" 明確森林防火分區標準

重慶市結合上位規劃《全國森林防火規劃（2016―2025年）》與本地實際情況，最終制定了差異化防火分區標準[6]：第一，分區依據：綜合考慮火災風險（植被易燃性、地形坡度）、經濟價值（是否為古樹名木區）、撲救能力（是否靠近應急通道）。第二，分區規模：森林火災高危區（如縉云山生態保護區）的防火分區規模不超過1km2，可有效限制火勢快速蔓延；遠離城鎮的集中連片林區（如渝東北大巴山區域）、城鄉融合區域內的林區，可適當擴大分區規模。第三，特殊要求：防火分區邊界優先與自然地形（如溪流、山脊）銜接，避免人工開挖隔離帶破壞生態環境，同時與森林質量提升分區的“修復邊界”重疊。

3.2.3" 明確森林質量提升分區標準

應堅持分類經營、分區施策的原則，以“擴綠量、調結構、提質量、增效益”為目標，秉持近自然經營的技術理念，以人工造林、森林撫育、低效林改造、退化林修復及封山育林為主要措施，按照林分特征和功能目標，合理劃分森林質量提升分區，將森林質量提升區域劃分為森林撫育區、低效林改造區、人工造林區、退化林修復區、森林火災受損區等。在分區的基礎上，要明確各分區造林地類的現狀構成和布局范圍，以及森林培育等目標，規定造林樹種、密度配置模式、未成林地撫育管理等要求，著力實現森林質量的精準提升。

3.2.4" 在重點區域規劃中做好規劃技術的協同

將森林火災高風險區域、重要功能林區、森林火災受損修復區域以及其他需要重點保護的區域劃定為重點區域，作為近期實施區域，按照詳細規劃要求進行編制，也可根據實際情況按照指導施工設計的深度要求編制。同時，標示重點區域內不同森林質量提升區的范圍、面積、措施等質量提升要求[7]。

3.3" 協同空間規劃布局

3.3.1" 協同融入國土空間規劃“一張圖”管控體系

在林地空間中，面臨著生態保護紅線密集、重大項目空間訴求疊加的現實挑戰，需構建森林防火與森林質量提升規劃數據庫，將點狀防火基礎設施、線狀防火基礎設施、森林質量提升重點區域等關鍵數據進行空間矢量化處理，以“多規合一”的方式，推動空間矛盾協調解決。以統一的空間基底為指導，規范林區開展森林防火以及生態保護修復活動，既強化生態安全屏障的剛性管控，又為重大森林基礎設施項目預留空間，有效提升國土空間治理效能[8]。

3.3.2" 協同規劃空間的表達

要求開展森林防火及森林質量提升規劃總圖編制工作，應表達森林防火建設規劃中的技防設施、林火網絡阻隔系統、以水滅火保障系統等規劃要素，以及森林質量提升規劃中的質量提升分區等規劃要素，協調森林防火規劃和森林質量提升規劃相關空間要素的協同布局。還要求在統一的規劃數據庫標準指導下，形成空間規劃數據庫成果，為后續規劃實施和管理提供數據支撐。

4 結束語

總之，本文以跨界協同理論為視角，以重慶市為典型案例，深入剖析了林區森林防火及森林質量提升專項規劃協同在目標原則、技術標準、空間規劃層面所面臨的挑戰。為應對挑戰，重慶市構建了“目標-標準-空間”三位一體的協同框架，形成了涵蓋協同規劃目標與原則、空間規劃技術標準、空間規劃布局等方面的新型專項規劃編制技術體系。該專項規劃作為新的國土空間專項規劃類型，可促使重慶市林區治理實現轉變，也為其他地區協同治理提供經驗。

參考文獻

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[3]章鈞波.重點景區森林防火現狀及對策[J].今日消防，2024，

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[4]郝天象，王兵，牛香，等.全面提升我國森林生態系統質量和

穩定性的實踐與思考[J].陸地生態系統與保護學報，2022，2

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[5]張會儒，雷相東，符利勇，等.中國森林資源質量現狀與提升對策[J].陸地生態系統與保護學報，2024，4（5）：46-54.

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[7]楊細妹，毛林鮮.森林質量精準提升工程措施及效益分析[J].安徽農學通報，2024，30（14）：64-67.

[8]溫晨曉，陳志云，周愷，等.基于國土空間規劃理念的林區規劃編制實踐：以重慶市南川區森林防火、森林質量提升專篇為例[J].森林防火，2024，42（3）：65-71.