白銀市高標準農田建設補助政策分析

李清琳

（白銀市財政局，甘肅 白銀 730900）

1 政策實施基本情況

1.1 建設面積

白銀市現有耕地51.01 萬hm2，其中基本農田面積38.44 萬hm2，“兩區”劃定面積12.57 萬hm2。截至2020 年底白銀市高標準農田建設任務10.76 萬hm2，建成高標準農田面積10.08 萬hm2，其中在基本農田上建成面積8.41 萬hm2、在“兩區”農田上建成面積1.67 萬hm2。

1.2 建設周期

從資金撥付到縣至項目完工所需時間約為2年，當年年末完工的項目約占80%；次年年末完工的項目占100%，資金兌付到項目單位占比100%。其中，招標程序所需時間1～3 個月左右，施工所需時間約15 個月，竣工驗收所需時間2 個月左右。

1.3 成本費用結構

白銀市經濟相對落后，高標準農田建設投入主要是中央財政及省級財政專項資金。經核算，高標準農田建設投入約23 460 元/hm2。項目施工費用占比96.7%，項目代理費、勘測設計費、評審費及招投標等前期費用占比1.9%，項目工程監理、工程量復核及竣工驗收等監管費用占比1.4%。

1.4 建設責任主體

白銀市委辦、市政府辦聯合下發《關于加強高標準農田建設工作的通知》，成立由市委、市政府分管領導分別擔任組長、副組長，發改、財政、自然資源、水務、農業農村、審計等部門主要領導為成員的白銀市高標準農田建設工作領導小組，市農業農村部門負責指導全市高標準農田建設工作，制定白銀市高標準農田建設規劃，審批縣（區）項目初步設計文件，審核匯總上報縣（區)項目年度實施計劃，建立白銀市高標準農田建設項目評審專家庫，對全市高標準農田建設項目開展竣工驗收、監督檢查、調度和統計匯總等。

各縣（區）也相應成立了由政府主要領導任組長，相關單位和鄉（鎮）主要負責人為成員的工作領導小組?？h（區）農業農村部門負責制定全縣高標準農田建設規劃，編制項目初步設計、年度實施計劃、通過招標方式確定工程監理機構并督促開展工作，并會同財政部門組織做好績效評價工作；發改部門負責預算內項目資金計劃的監督檢查；財政部門加強資金的監督和管理；自然資源部門按規定做好新增耕地核定工作；水務部門負責高效節水灌溉措施的技術指導等工作；審計部門組織開展項目資金及竣工審計。

項目法人職責由鄉（鎮）政府履行，負責項目招投標及具體工作，對項目建設進度、質量、安全等負直接責任，落實項目質量終身責任制。項目區村委會為項目管護主體，負責項目接交后的管護工作。

1.5 項目決定機制

縣（區）高標準農田建設規劃由縣（區）政府審批，建設任務由各鄉（鎮）政府申報，并由縣（區）農業農村部門匯總上報市農業農村局批復。一是通過實地踏勘，從項目庫中選擇群眾積極性高、集中連片、易于實施項目的地區；二是通過詢價的方式確定具有相應資質的代理公司，由代理公司通過公開招投標的方式，面向社會公開采購優質設計公司，負責項目初步設計的編制；三是按照合同約定開始實施后，縣（區）農業農村部門定期不定期深入項目施工現場，督促指導項目的實施。同時，對照高標準農田項目建設標準和要求，每季度對項目建設情況開展一次績效評價工作；四是在項目建設任務完成后，由項目實施單位、建設單位組織開展項目自驗工作，并出具項目竣工報告、驗收報告和驗收申請，再由縣（區）高標準農田建設領導小組和縣（區）農業農村局組織相關部門、專家對項目進行縣級驗收，并申請市級和省級驗收。

1.6 建設標準及規范

白銀市嚴格執行國務院辦公廳《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發〔2019〕50 號），財政部、農業農村部《農田建設補助資金管理辦法》（財農〔2019〕46 號），農業農村部《關于做好當前農田建設管理工作的通知》（農建發〔2018〕1 號），甘肅省人民政府辦公廳《關于切實加強高標準農田建設提升糧食安全保障能力的實施意見》（甘政辦發〔2020〕65 號），甘肅省財政廳、甘肅省農業農村廳關于印發《甘肅省農田建設補助資金管理實施細則的通知》（甘財農〔2020〕12 號），甘肅省農業農村廳、甘肅省發展和改革委員會、甘肅省財政廳《關于加強高標準農田建設工作的通知》（甘農發〔2019〕241 號）等辦法和標準。

2 資金投入和分配使用情況

2.1 財政資金投入

白銀市高標準農田建設項目投入約23 460元/hm2，其中中央和省級財政投入18 162 元/hm2、項目受益單位和項目區群眾畝均自籌5 298 元/hm2，同時，項目區群眾積極投工投勞參與高標準農田建設。

按照國家和省級投入標準：高效節水灌溉項目27 000元/hm2、其它高標準農田建設項目22 500元/hm2，項目區群眾籌資部分需要4 500 元/hm2，籌資任務過大，加之物價上漲、人工工資較高等問題，自籌部分落實困難。

2.2 多元化投入

2019 年高標準農田建設項目總投資35 642 萬元，其中中央資金29 542 萬元，地方資金1 096 萬元，流轉土地后項目受益企業投入以及項目區群眾籌資共計5 004 萬元。2020 年高標準農田建設項目總投資46 930 萬元，其中中央資金32 180 萬元，地方資金4 624 萬元，流轉土地后實施項目的受益企業投入以及項目區群眾籌資共計10 126 萬元。受益對象承擔投入責任的項目占總項目個數的比例為100%，承擔投入比例為18.4%。

2.3 資金分配使用

在高標準農田建設項目資金分配使用過程中，沒有發現苗頭性、傾向性問題，項目資金管理、使用規范，管理體系完善，不存在違規違紀問題。

2.4 資金整合

在高標準農田建設項目實施過程中，白銀市將基建項目面積納入全縣高標準農田項目建設任務，統一設計，統一實施，同時將財政和基建（發改）兩個渠道資金集中統一到高標準農田建設項目中，統籌使用，使資金用途和項目建設內容相符。

2.5 資金結轉結余

全市高標準農田建設項目資金當年使用比例達到82%，次年使用比例達到18%。

2.6 地方安排管護資金

按照“誰使用，誰管護”的原則，高標準農田項目由施工單位管護，質保期后，項目區屬于農戶自行管護的由農戶自行解決，公共設施包括斗渠、田間道路等發生損壞由所在鄉（鎮）申請后，根據工程損毀情況，確定管護資金撥付額度。

3 項目實施效益

一是經濟效益。項目實施后，按照項目區省肥150 元/hm2，節水4 500 m3/hm2，節約水費1 507.5元/hm2，省工450 元/hm2，糧油作物150 kg 增值250 元計算，土地流轉企業吸納周邊群眾務工，建成2 萬hm2高標準農田每年可產生直接經濟效益1.2 億元。

二是社會效益。首先，改變了大水漫灌的灌溉方式；其次，改善了項目區農民的生產生活條件；最后，促進了區域經濟的可持續發展。通過項目實施，農業基本生產條件明顯改善，抗御自然災害能力顯著增強，土地利用率和產出率大大提高，增強了農業發展后勁，為農業和農村經濟快速發展奠定了堅實的基礎。

三是生態效益。通過項目建設，能夠進一步涵養項目區水源，保持水土，防止水土流失，調節局部小氣候，改善生態環境、凈化空氣。

4 經驗做法

4.1 資金投入

根據“設施完善、農電配套、土壤肥沃、生態良好”的建設要求，嚴格貫徹落實省上確定的投資標準，2019 年普通高標準農田投資19 500 元/hm2、高效節水投資22 800 元/hm2，2020 年普通高標準農田投資22 500 元/hm2、高效節水投資27 000 元/hm2。針對高標準農田建設財政補助資金數額有限、項目投資存在缺口的問題，積極鼓勵引導龍頭企業和項目區群眾自籌資金參與項目建設，確保標準不降底、質量有提高、建設有成效。

4.2 創新分配使用機制

把高標準農田建設與農機農藝技術集成應用、節水灌溉、土地改革、綠色標準化生產基地建設等緊密結合，既大幅提高了農業綜合生產能力，又徹底減少了農藥、化肥過量使用造成的農業面源污染。高標準農田建成后，尤其是應用水肥一體化技術的區域，約節水4 500 m3/hm2、節肥45%、節藥30%、節工50%。

4.3 調動受益對象積極性

鼓勵受益對象通過投工投勞的方式參與其中，讓受益對象了解項目實施的重要性。2019 年、2020年高標準農田建設項目建成后，由農戶自行管護，提高了農戶對項目工程質量重要性的認識。同時，鼓勵當地農戶參與項目施工，在獲取一定勞務受益的同時，進一步加強了項目質量。在建設周期、成本費用、建后管護等方面，鼓勵當地農民工就近務工，減少農民工外出，縮短了建設周期，降低了財政資金的投入力度，也提升了建后管護方面農戶的參與度。

5 面臨的問題、意見建議

5.1 問題

一是高效節水灌溉項目任務重。白銀市3 個縣屬沿黃提灌區，景電一期工程、二期工程、靖會工程、興電工程及縣（區）30 多處水利提灌工程涵蓋了大部分耕地，在這些區域實施高效節水灌溉項目存在土地流轉困難、流轉成本相對較高、配套蓄水池等設施無法修建、用水成本高等問題。

二是農田建設項目的程序性和專業性較強，主管部門專業技術人員少，督促檢查任務重，工作量大，難以全面兼顧，統籌管理。

三是財政補助資金有限，省級以下地方財政配套資金困難。

5.2 建議

一是資金投入方面。目前白銀市財力比較困難，缺口資金主要靠鼓勵引導龍頭企業和項目區群眾自籌解決。由于資金有限，一些項目的主要建設內容無法做到“全覆蓋”，建議適當提高補助標準，幫助貧困地區實現高標準農田綜合配套、全面治理。

二是建設范圍方面。高標準農田建設工作已開展多年，機構改革前，由發改、財政、自然資源、水務等部門負責實施，因各行業部門的建設規范不統一、建設內容不統一、資金投入不統一等原因，造成建設標準不統一、運行管護不統一。一些已建成的項目只整理了土地，田間設施還未配套；一些項目只建設了斗渠，大量農渠還未襯砌。而現行的“2011 年及以后有關部門立項建設的高標準農田地塊，在國家規定的使用年限內，不能再列入建設范圍”的規定，一定程度上限制了以上區域的改造升級。建議放寬項目立項條件，開展高標準農田填平補齊、整體推進工作。

三是項目實施方面。高標準農田建設項目屬國家補助項目，施工單位由招標確定，工程建設完工后由農戶等經營主體使用。一些施工企業缺乏農業種植經驗，不能將工程建設和農業生產有機結合起來，沒有統籌考慮高標準農田的效益發揮，工程建設與生產實際脫節，一定程度上造成高標準農田建設質量和利用率不高的問題。建議制定出臺高標準農田建設“誰種地誰施工建設”的政策，既能實現農民群眾就近務工，又能保證工程建設優質實用。