石羊河流域水權交易試點實踐方案

侯慧敏，王鵬全，張永明,2，肖大太

(1.蘭州理工大學 能源與動力工程學院，蘭州 730050；2.甘肅省水利廳 蘭州 730000)

0 引 言

我國水資源工作的重點正在從開發向管理轉移，在用水總量紅線控制指標作用下，減少水量損失和提高用水效率是滿足用水需求的主要途徑[1]。水權交易制度則成為解決水資源短缺問題的一把活鑰匙，對水資源的二次優化配置具有積極作用[2]。現階段水利部選擇了7個省區分別在區域、行業和用戶間開展水權交易試點，設計科學合理的水權交易試點實踐框架是關鍵性工作，可以為探索水權交易實踐提供規則和參考價值。

水權交易作為水資源綜合管理的新手段，落實勢必潛在風險，必須堅持試點先行、實踐探索、以點帶面的原則，消除其實踐的風險。石羊河流域的水資源問題是關系到國家生態安全的全局性問題，水權制度建設的地方積極性和工作基礎較強。石羊河流域的水權交易實踐框架具有良好的典型性與代表性，對西北內陸干旱區乃至全國類似流域的推廣應用具有借鑒意義。

1 水權交易條件

水權交易必須遵守相關法律法規和政策，以節水為前提，以高效利用為主線，處理好政府調控與市場調節之間的關系，切實保障水權雙方所涉及的合法權益，使水權交易公平、公正、公開和有序地開展。水權明晰、水量可達、交易的水權可以計量是水權交易的基本條件；交易成本可以承受是水權交易的充分條件；交易的第三方影響(外部負效應)可評估、被容許、可接受是水權交易的外部條件。

水權明晰是水權交易的前提和基礎，只有在水資源產權明晰、用水戶獲得取水許可條件下才可以進行水權交易[3]。水量可達是水權交易的硬件設施條件，即物理條件。水權水量可監測計量則是水權交易必要的技術支撐。合理的水權交易價格是促進水權交易發生的重要因素，石羊河流域形成以“政府調控市場、市場形成價格、價格引導企業”為核心的市場價格監管機制是必要的。在水權交易過程中，尤其涉及生態環境影響和第三方經濟社會影響的水權交易，必須進行水權交易專項水資源論證分析評價，提交相應的第三方影響報告表(報告書)，并提出相應的補救或者補償措施及建議。

2 水權交易范圍

水權交易的最終目標是實現節水和水資源的高效利用，對各行業用水和不同用途的水權要按照鼓勵、限制的辦法分類管理。石羊河流域鼓勵畝均用水量在400 m3以上的高耗水種植業水權向低耗水高效益的種植業、特色林果業和設施農業流轉；鼓勵畝均收入低于2 000元的農業水權向低耗水高效益的種植業、特色林果業和設施農業流轉；鼓勵農業水權向低耗水、高效益的工業、建筑業、批零餐飲業、交通運輸業、服務業、漁業等非農行業流轉。而限制水權交易的范圍有：分配的生態水權不得交易；非農業水權不得改變用水性質向低效產業交易；對公共利益、生態環境或第三者利益可能造成重大影響的水資源不得交易；禁止水資源向國家限制發展的產業交易。因此，在水權交易過程中，政府和水行政主管部門必須把握水權交易雙方的用水動態，發揮宏觀調控的行政職能，對水資源實行用途管制。

3 水資源確權登記

水權交易的本質是水資源的使用權，只有在水權明晰的前提下才能進行水權交易。明晰的水資源確權方案是解決用水矛盾激化、水事糾紛頻發的切實方法，也是實現水資源總量控制與定額管理的有力措施。石羊河流域應按照水務局、灌區水管單位、鄉鎮水資源辦公室和農民用水者協會的四級水權分配模式[4]，強化水權落實的過程性控制，推行水權網格化管理措施，嚴格按照先確權、再計劃，先申請、再分配，先購票、再取水的流程落實嚴格和精細的水資源管理制度。水權配置的程序分為水權逐級配置、水權逐級核定和水權逐級落實3個環節[5]，水資源確權后由水行政主管部門頒發水權證、取水許可證和用水明白卡等作為水權的有效憑證。石羊河流域水資源確權流程見圖1。

圖1 石羊河流域水資源確權流程

4 水權交易流轉

石羊河流域水權交易實踐的類型主要包括用戶間水權交易、行業間水權交易和區域間水權交易。用水戶在不違背節水和公平的前提下，在三類水權交易類型下探索和拓展多樣化的交易形式有助于激活石羊河流域水市場的運轉。多樣化的水權交易形式應在其相適應的水權交易平臺展開，不僅要建立交易機構，而且應積極探索并努力建立水銀行和水權交易中心等交易平臺；不能僅局限于政府部門，要拓廣水權交易市場。

石羊河流域用戶間、行業間和區域間三大類型的水權交易可以衍生出買賣、投資換水權、寄售、預購、兌換、寄存、招標、拍賣、租賃和回購等多樣化的水權交易形式。不同形式水權交易的程序也不盡相同，石羊河流域水權交易的基本程序有申請登記、信息發布、撮合成交、審核審批、清算交割和變更登記等幾個環節。水權交易程序見圖2。

圖2 水權交易程序

(1)申請登記。水權交易買賣雙方在水權交易中心填報交易申請、交易水權量、交易意向、取水許可等相關內容。向水權交易中心提交區(縣)人民政府同意水權交易文件及縣級水行政主管部門的申請文件、水權交易專項水資源論證報告書等與水權交易有關的文件或資料。

(2)信息發布。水權交易中心將有關水權的所在地、數量、期限、價格范圍和聯系方式等信息通過掛牌、電視廣告、交易會、網絡信息、騰訊微博、微信公眾號等方式向社會發布。

(3)撮合成交。水權交易中心(水銀行)積極協助交易者尋找適當的交易對象和交易形式。

(4)審批。水行政主管部門對水權交易進行審批，包括賣方的水權證明、水權交易雙方簽訂的協議書、水權交易可行性研究報告、水權交易的成本與效益評估書、水權交易的外部效應論證書等資料。

(5)清算交割。水行政主管部門正式頒發批文后，交易雙方在規定時間內簽訂合同，清算水權交易價款，水行政主管部門進行登記備案。

(6)變更登記。交易雙方在規定的期限內憑水權交易合同到水行政主管部門辦理水權變更登記手續，并審領新的取水許可證和水權證，交易正式達成。

水權交易中心和水銀行是石羊河流域水權交易的主要平臺。水權交易實踐過程中應在水務局、灌區水管單位、鄉(鎮)水資源管理辦公室、農民用水戶協會、用水小組等層面創建水權交易中心(水銀行)，負責上報和發布水權交易信息、出具水權證明文件、辦理水權交易手續、審定水權交易價格、建立水權交易臺賬等業務，為水權交易提供高效便捷的服務。水權交易中心對目前石羊河流域以買賣形式進行的用戶間水權交易適用性較強，而水銀行機制受到流域水資源條件的限制尚未建立。水權交易中心的工作流程見圖3。

圖3 水權交易中心工作流程圖

交易的水水權使用期限由雙方協商，地表水交易水量使用要根據來水情況、供水條件等統籌確定，但不得跨年度使用；地下水交易水量在當年內使用。綜合考慮石羊河流域社會經濟發展規劃、節水工程運行年限、水權供求雙方利益以及取水許可管理的有關規定和水權交易實踐經驗，水權交易期限不足一年的按1年計，最長不得超過20年。

水權交易的基本價格參照政府物價部門核定的水資源費，交易價格應以基本水價為基數，在基本水價的100%～200%的浮動范圍內協商交易水價。農業水權交易價格不得超過基本水價的3倍，工業水權交易價格一般不超過基本水價的5倍。農業水權出售或企業投資農業節水改造換取水權所得的收入，作為節水專項資金用于節水工程的建設。

5 水權交易管理體系

石羊河流域的水權交易市場仍然是受政府調控和市場調節的準市場。根據石羊河流域的水權制度建設現狀，其水市場應分為三級[6]：一級水市場主要包括跨流域和區域間兩類水權交易，二級水市場主要針對同一行政區域內跨行業的水權交易，三級水市場是最基礎、最活躍的市場，主要針對用水戶間的水權交易。石羊河流域水權管理模式主要采用市場機制、政府宏觀、民主參與的方式，逐步建立水權交易公告制度、審批制度、補償制度、協商制度、合同制度和監管制度，保證水權流轉公平高效，有法可依，公開透明。石羊河流域水權交易管理的基本模式見圖4。

圖4 水權交易管理體系

石羊河流域區域間水權交易的可能形式主要有買賣、投資換水權、拍賣、預購四種形式，可以在一級市場和二級市場均發生；行業間水權交易的形式主要包括買賣、投資換水權、拍賣、兌換四種形式，一般只發生于二級市場；用戶間水權交易比較靈活，交易形式包括了除投資換水權和拍賣以外的其他所有形式，通常發生于三級市場。以買賣、投資換水權、拍賣、回購、兌換、租賃、寄售為形式的水權交易一般借助水權交易中心發生；寄存一般只能以水銀行作為交易平臺；預購既可以以水權交易中心作為交易平臺，也可以以水銀行作為交易平臺。石羊河流域水權交易的類型、形式、平臺及市場的耦合關系見表1。

6 水權交易實踐動態跟蹤

水權交易試點實踐涉及水權逐級確權、水權交易流轉、水權交易信息化管理和制度建設等多層次的內容，工作涉及的時間尺度較長、交易環節復雜、權力部門眾多、第三方風險較大，在實踐過程中必須注重過程跟蹤與動態管理，以及時發現試點實踐存在的問題和阻礙因素，并對可能產生的影響或已經存在

表1 水權交易的類型、形式、平臺及市場的耦合關系

注：協商買賣、以投資換水權的交易形式可作為石羊河流域水權交易的工作重點；寄售預購、兌換、寄存、回購等形式的水權交易可在近期年展開嘗試；租賃、招標、拍賣形式的水權交易近期可行性較差，開展受到限制。

的影響因素進行控制，對設計的水權交易方案進行改進糾偏，確保試點實踐工作順利開展。

石羊河流域水權交易實踐目標動態控制的核心是，在試點項目實施過程中定期地進行項目設計方案與實踐效果比較，當發現試點實踐效果偏離設計方案時及時采取糾偏措施，同時注重事前主動控制和事中過程控制，分析可能導致試點實踐偏離設計目標的影響因素，并針對這些影響因素從經濟措施、技術措施、管理措施和組織措施等多方面采取有效的預防與控制措施。水權交易試點實踐的動態目標控制方案見圖5。

7 結 論

本文主要從水資源確權，水權交易流轉和水權交易管理3個方面研究了石羊河流域水權交易試點實踐框架。明確了水

圖5 水權交易實踐動態目標控制圖

權交易的條件體系和范圍，分析了水權交易類型、交易形式、交易平臺和水市場之間的耦合關系，可為類似流域水權交易制度的建設提供理論參考和技術借鑒。理清市場和政府之間的作用關系，嚴格水權交易技術論證和審批，強化水權交易的風險識控能力，完善水權損益補償和賠償制度，制定科學的水權交易的價格機制，拓廣水權交易中介平臺，探索多樣化的水權交易形式等是石羊河流域進一步完善水權交易制度的主要措施。

[1] 張瑞美，陳 獻，尤慶國，等.健全水權轉讓制度的思考[J].水利經濟,2014,32(2):37-40.

[2] 楊得瑞，李 晶，王曉娟,等.我國水權之路如何走[J].水利發展研究,2011,(1):10-17.

[3] 唐 曲,姜文來.水權轉讓的條件分析以農業水權向工業水權轉讓為例[J].中國農村水利水電,2008,(9):48-51.

[4] 李鵬學.內陸河流域水權制度改革探討[J].中國農村水利水電,2013,(11):57-59.

[5] 汪開宏.石羊河流域涼州區水權制度改革的思考[J].中國農村水利水電,2010,(6):11-14.

[6] 黃建水,胡玉嬌,喬 鈺.黃河水權與水市場建設研究[J].人民黃河,2013,35(7):40-43.