總統之死與美國文官制度

李宏圖

1881年7月2日，美國第20位總統詹姆斯·艾布拉姆·加菲爾德離開白宮前往威廉斯學院，正在華盛頓的巴爾得摩——波托馬克車站候車。由于剛剛在一場官職任命的角逐中戰勝了紐約州共和黨黨魁、參議員羅斯科·康克林，他心情愉快，談笑風生。突然，人群中閃出一個中年人，在總統背后掏出手槍，厲聲高叫:“我是忠誠派，現在阿瑟(當時的副總統)是美國總統了!”同時扣動了扳機。隨著槍響，總統應聲而例。隨行護衛們趕快把總統送往醫院搶救，他終因傷勢過重，不久便死去了。后來查明，這個刺客叫查爾斯·丁·吉托，是芝加哥的一名律師，因尋求領事職位未成而遷怒于加菲爾德總統，策劃了這次槍殺行動。但這次事件又決不是偶然的，它有著深刻的政治背景。正如當時紐約一家報紙所說，加菲爾德總統是被“政黨分贓制”所殺害的。

所謂“政黨分贓制”。指兩黨在競選之后，新任總統清洗反對黨政府官員，然后把官職贈予自己的親信和在競選中支持本黨的人。美國建國之初，并不存在“分贓制”。那時任用官員的標準，很大程度是根據個人的品格或政績。1829年，杰克遜就任總統，他在第一次致國會的咨文中提出:官員的職責是簡單的，任何有一般知識的人都可以勝任。為了使更多的人有機會為國家服務，應實行“官職輪流制”，這樣可以避免一些人因長期任職而產生的弊端。同時，由于政黨有權安排所有官職，政黨的政治責任也得到了明確。針對一些人的異議，1832年，紐約州參議員威廉·馬西在辯解時說:“政治要象在愛情上、戰爭中一樣公平，贓物屬于勝利者所有”。這樣，“分贓制”一詞便被廣泛使用，成為杰克遜執政時官員選拔制度的代名詞；從此以后，由獲勝的政黨來任免官職的制度便被稱為“政黨分贓制”。

從19世紀初到南北戰爭前后，隨著美國政府機構的擴大和兩黨制的發展，“政黨分贓制”也進一步發展、成型。新的執政黨把官職作為戰利品，公開、合法地進行“分贓”。每任新總統一上臺，首先要做的就是對前任政府官員進行大清洗、大換班，只要為本黨競選出過力的人，不問才能如何，都可獲得一官半職，真可謂“一朝天子一朝臣”了。因此，新總統上臺后，身邊總是圍著數不清的求官者。1841年，哈里森新任總統，為了應付眾多的求職者，他從早到晚接見黨徒，結果因勞累過度患了肺炎，任期剛滿一個月便去世了。林肯剛任總統時，面臨著內戰爆發的危機，而他卻被一大群求官者所包圍、追逐，無暇處理政務。有一次，他指著辦公室外面成群的求官者憤憤地說:“分贓制對共和國的危險比叛亂還大!”他還把自己比作一個房東，整天忙于領著房客們(求官者)看房子，以至于沒有時間去撲滅火災(南北戰爭)。

“政黨分贓制”的實行，嚴重地影響了國家政治生活，給國家行政工作和社會風氣造成了極大的危害。首先，用人唯親、拉幫結派使官員的素質大大下降。在政黨分贓制下，官職任命主要出于政治考慮，而很少考慮工作的需要和官員的能力，所以，政府官員中濫竽充數的平庸之輩甚多。當時有人說:“在政府中取得官職的，不是冒險家，就是蠢才和無賴”。其次，導致政府各部門管理松散、人浮于事，工作效率低下。為了安插親信黨羽，不得不增設大批閑職，造成機構臃腫、十羊九牧，一些人無所事事，工作效率極低。再次，政府官員爭權奪利、損民肥私，使政風江河日下。為了做官，大家競相爭奪，一旦官位到手，就千方百計挖空心思在任職期間多撈油水。于是，貪污受賄成風，市政機關變成了中飽私囊的罪惡淵藪。內戰以后至80年代，國內臭名遠揚的大貪污案層出不窮，僅格蘭特執政時期，就發生過特維德幫、威士忌幫、興業銀行貪污案三大丑聞。

到了19世紀70—80年代，隨著工業革命的深入，資本主義的飛速發展，這就要求一個靈活有效的政府管理機構，需要一支高素質的官吏隊伍為社會服務；而一個無能之輩充斥、行政效率低下，丑聞不斷發生的政府是為資產階級所不能容忍的。1880年，海斯總統在離任前發表的國情咨文中不得不承認:“從個人或黨派來考慮任命官員是危險的。這種危險威脅著政府的穩定，它的弊端是如此嚴重，以致不能長期容忍下去，改革我國文官制度和方法，是解決治國之本的最高尚、最緊急的任務?！?/p>

正是在這種情況下，1880年加菲爾德當選總統。他一上臺，也同歷任總統一樣，遇到許多老練的求官者，“他們象劫路人掏手槍一樣，把求職申請書掏出來?！奔臃茽柕驴偨y希望改變這種腐敗現象，下定決心要對“分贓制”進行改革，于是在任命官職時著重能力而非黨派。這樣，便引起了許多“政黨分贓制”擁護者的不滿和反對，也就導致出現了本文開頭所說的槍殺案。

加菲爾德死去的第二天，副總統阿瑟宣誓就任總統。親眼目睹了加菲爾德的悲劇，阿瑟深感“分贓制”非改不可。他在第一份致國會的咨文中就明確提出這個問題，堅決主張任命官職要擺脫政黨的干預。此后，阿瑟就開始醞釀改革計劃。1883年1月16日，阿瑟總統正式簽署批準了由參議員彭迪爾頓提出的改革法案，即“彭迪爾頓法”，也稱“文官制度條例”。由此，正式開始了文官制度的改革。

“彭迪爾頓法”規定:文官必須通過公開競爭考試，量才擇優錄用；錄用后必須有見習期，見習期間，表現良好者才能列入正式的文官等級；禁止官員參與政治活動，也不得接受賄賂，違者將受罰款或拘禁，為防止考試作弊，設立一個不受黨派控制而歸總統直轄的三人文官委員會，專門負責管理文官考試事宜。“彭迪爾頓法”的頒布，標志著“政黨分贓制”的結束和現代美國文官制度的形成。

文官制度的改革，改變了過去“分贓制”下官場腐敗的情況，帶來了文官隊伍的知識化、專業化，經過考試錄取的官員，文化水平較高，有真才實學，文官隊伍的整體素質大大提高。由于文官是憑才能錄取和升遷，不參予政治活動，不與政府共進退，就增強了政府工作的穩定性與連續性，文官成為了國家行政管理的重要保證，同時，也對美國經濟發展起到了巨大的促進作用。

(摘自《歷史大觀園》)