分稅制，改革上演重頭戲

丁堅銘

按照中央和國務院的部署，從今年1月1日起，一個為適應和促進社會主義市場經濟發展的新的財稅體制已在全國范圍內正式推行。而在這其中，妥善處理好中央政府和地方政府的關系，實行分稅制的財政體制，是整個財稅體制改革的重頭戲。許多政府高層官員和經濟學家都認為，分稅制關乎國家長治久安、關乎經濟體制改革的成敗，它是1994年中國政治和經濟生活的中一件大事。難怪關于推行分稅制的消息一經披露，立即成為全社會關注的熱點。

千呼萬喚，分稅制沖到臺前

財政這塊“蛋糕”怎樣切分，歷來是國家與地方和企業關系的焦點問題。

中華人民共和國成立以后的30余年間，中國一直實行高度集權性的財政體制。它既表現為財權的高度集中，中央與地方財政分配管理，基本上是圍繞著中央集權來進行的，與財政分配有關的立法權，集中由中央掌握；又表現為財力的高度集中，財政參與的國民收入分配，基本上以中央政府為主。這一時期，財政這塊“蛋糕”，中央要切掉80％以上。

改革開放以后，我國對“蛋糕”的切分方法曾作過三次較大改革。第一次是在1980年，當時全國實行了“劃分收支、分級包干”的辦法。從1985年開始，又推行了“劃分稅種，核定收支、分級包干”的體制。1988年以后，對全國絕大多數地區實行了不同形式的財政包干體制，比如收入遞增包干、上解遞增包干等等。這三次改革的共同點都是在劃分中央與地方財政收支的基礎上，分級包干，自求平衡。這種體制被人們俗稱“分灶吃飯”。

應該說，這些改革打破了“統收統支”的舊體制，調動了地方當家理財的積極性，增強了地方經濟的活力。“分灶吃飯”是在中國改革和發展的某種特定條件下形成的。盡管這種體制有許多弊端，有些甚至是帶根本性的，但它適應了一定時期內經濟體制改革和國民經濟發展的要求，改起來相當不易。因此，1991年初，中央和國務院曾確定，在“八五”期間，財政包干體制不變，分稅制僅作試點。

即使在黨的十四大上，對財稅體制改革也僅僅只是提出了“要逐步實行利稅分流和分稅制”的目標要求。

1993年3月，李鵬總理在八屆人大一次會議上再次強調，分稅制是一個改革方向，要逐步擴大試點。

事隔4個月，關于分稅制的呼聲明顯升溫。分稅制不僅僅要擴大試點，而且要盡快地全面推行。國務院副總理朱熔基兼任人民銀行行長之后，呼吁要加快金融和財稅體制的改革。7月23日，朱熔基在全國財政工作會議上說：“目前的財稅體制是計劃經濟向市場經濟轉換過程中帶有過渡性質的一種體制，各種‘包干、‘總額分成等辦法是一種不適應社會主義市場經濟要求的落后體制。”他指出，要在總結自己的實踐經驗，借鑒市場經濟國家成功做法的基礎上，建立新的財稅體制，對新體制要統一認識，制定方案，盡快全面推行。

隨后，根據國務院領導的指示，成立了以財政部長劉仲藜為組長，國家計委、國家經貿委、國家體改委、國家稅務總局有關負責人為副組長的財稅體制改革領導小組，抓緊制定分稅制等各項財稅體制的改革方案。8月中旬，朱熔基主持有關人員在北戴河對財稅體制改革方案進行

研究，并作了一些修改。

8月和9月，包括分稅制在內的各項改革方案先后經國務院辦公會議、國務院常務會議和中央政治局常委討論，并獲原則通過。

11月14日，黨的十四屆三中全會在《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，正式提出近期財稅改革的重點是“把現行的地方財政包干體制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制。”

11月26日，李鵬主持召開國務院第12次常務會議，再次審議了幾項重大改革的實施方案，并決定提交全國經濟工作會議討論。

在一周后的全國經濟工作會議上，分稅制等改革方案最終獲得大多數人的贊成。

朱熔基說，財政體制再不改，日子就過不下去了

早在80年代中期，“分灶吃飯”的弊端就已顯露出來。1987年，高層曾有實施分稅制的動議。但是由于當時的社會經濟環境的制約和一些地方的強烈反對，分稅制未能實施。今天中央和國務院痛下決心，盡快全面推行分稅制，實在是情勢急迫。

這一方面是黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的目標。要搞市場經濟，就必須盡快建立一套科學、合理的分配體制，以此來優化資源配置，保障公平。

另一方面則是國家財政已到了難以為繼的地步。朱熔基在一次會議上曾透底說，如果財政體制再不改的話，國家的日子就過不下去了。

據透露，自80年代以來，我國的財政困難不斷加劇，最突出的表現是赤字逐年增加。1981年，財政赤字只有25.5億元，到1989年就擴大到92億元，1992年更是增大到237億元。

這還僅僅是人們通常所說的“軟赤字”。如果按國際通行的作法，把債務也算作赤字的話，則1992年赤字高達905億元，占當年財政總收入的20％，13年我國累計赤字為4220億元！

1993年上半年，盡管工業生產總值比上年同期增長了25.1％，銷售收入增長28％，但國家財政收入只增長了3.5％，財政支出卻增長了12.5％。財政的支付能力明顯下降，形勢已到了十分嚴峻的地步。

由于國家財力不足，影響了財政職能的正常履行。不用說充分保證教育、科技、衛生、國防等大宗開支了，有的地方甚至連工資都不能按時撥付。農業等基礎產業投入不足，瓶頸制約加重。特別是中央財政的宏觀調控能力削弱，中央政府在調節人們收入差距、縮小地區發展差距等重大問題上難以發揮應有的作用。

導致財政困難的原因是多方面的，既有稅制上的缺陷，也有國有企業普遍經濟效益不好的問題，但更重要的是，現行“分灶吃飯”的財政體制的不合理性越來越突出。

現行的財政體制存在著這樣的弊端：

一、客觀上形成了中央和地方的利益分界。地方千方百計考慮增加本地的財政收入，往往把經濟發展的重點放在利高稅大的產業上，惡化了整個經濟結構，造成重復建設和大量浪費。從煙草行業為例，國家為了控制卷煙工業的盲目發展，對其實行高稅率政策，然而現行財政體制是按企業隸屬關系來劃分各級財政收入，高稅率恰恰成了刺激地方發展卷煙業的動因。因此，盡管近幾年中央三令五申，嚴禁盲目發展效益不高的小煙廠、小酒廠、小紡織廠，但這幾個“小”仍然遍地開花。前幾年，國際上宣傳防治愛滋病，市場上乳膠手套需要量急增，于是不到一年時間里，國內乳膠手套線一下從10多條增至100多條，造成大量的積壓浪費。

像這樣的事例簡直不勝枚舉。

二、“分灶吃飯”造成有些地方政府隨意開口子，越權減免稅收，擅自包稅或變相包稅，搞所謂“藏富于企業”。近年來，各地在對國有企業所得稅實行承包辦法以后，減免稅的重點又轉向流轉稅。據審計部門1991年對19個省級財政部門的審計，其中越權減免稅收占違紀金額的22.7％。據估算，全國各地為解決企業資金不足減免的流轉稅總額為130億元，相當于全國財政收入的4.1％。

不僅如此，各地在對外開放中競相攀比稅收優惠，你減三免二，我就減五免三，西北有一個縣甚至在香港報刊中登出了減五免十的廣

三、一些地方從維護本地財政利益出發，運用稅收手段筑“籬笆”，搞地方保護和封鎖，造成地方割據局面，不利于全國統一市場的形成。

例如1991年市場疲軟的時候，華北某省為保護本省產彩電的銷售市場，竟決定對本地產彩電減征10％的稅收，而對外地產彩電加征10％的稅收。

四，“分灶吃飯”是按既得財力核定基數，而且包干基數、分成比例、遞增幅度都是一對一談判的結果，不夠規范，不能體現公平和效益原則，地方間苦樂不均。有的省上交比例高，有的省條件更好，但由于種種原因，上交中央的比例卻很低，不利于縮小各地經濟發展的差距。

不合理的財政體制，在相當程度上制約了財政收入的增長，使得中央財政收入的比重不斷下降。據統計，1992年我國國內財政收入占國內生產總值的比重已降到了16。2％，中央財政收入占全國財政收入的比重也從1981年的57.6％下降到45％，扣除債務只剩38％左右。

目前國家財政收入在國內生產總值中所占比例如此之低，已使其無法提供政府行使職能所必需的財力保證。中央財政宏觀調控能力的弱化，使有限的資源無法在地區間進行合理有效的分配，任其發展下去是相當危險的。

中國有句俗語，“手中無米，叫雞不買”。可以說，中央手中有沒有掌握一定數量的“米”，這不只是一個經濟問題，也是一個政治問題。

減少阻力，最高決策層用心良苦

面對以增強中央政府宏觀調控能力為取向的分稅制改革，各個地方心態各異。財政困難的地方，盼望通過改革來改變自己的財政狀況；大部分地方則基本上持觀望態度，做兩手準備，爭取得到好處。

在中央作出分稅制改革以1993年為基期確定地方既得財力的規定后，有些地方在收入基數上做起了小動作——

有的地方收“過頭稅”，搞“寅吃卯糧”。

有的地方則宣布，要從1993年四季度起“清塘”，凡拖欠稅款的企業，都要限期歸還，甚至強令當地銀行給企業安排貸款用來交稅。

更有些地方采取不正當手段虛增收入，騙取稅收返還。

一些財政狀況較好的地方，由于擔心分稅制會損害其既得利益，不大愿意改變現狀。

針對地方的種種實際情況，為了減少阻力，中央采取了溫和的、漸進的方式來推行分稅制。分稅制的實施方案是按保證地方既得利益的原則設計的，老體制的分配格局暫時不變，繼續運轉，以后再慢慢調整；在新體制下，中央只從增值稅的增量中留一些，數量有限；中央不卸包袱，不向地方轉嫁負擔。最高決策層這種既積極又謹慎的態度，將有助于分稅制的順利實施。

當然，以分稅為特征的新財政體制，本質上是一種利益關系的問題，要想絲毫不損害任何人的既得利益，實際是不可能的，也是不應該的。因此，實行分稅制后，過去那種地方政府任意減免國家稅收的不合理做法，可望得到糾正；過去的新增收入中地方得大頭，中央得小頭的局面，可望得到改變；過去地方一遇困難就向中央政府伸手要錢的現象，可望得到減少。也許從短期看來，有一些地方會感到種種不方便，但放眼長遠，隨著財政運行機制的規范化，隨著經濟的發展和經濟效益的提高，財政資金的來源會逐步擴大，中央和地方的財政狀況，都能通過改革和發展得到改善，更重要的是，分稅制對加速社會主義市場經濟體制的建立，將會起到積極的推動作用。

但愿分稅制能順順當當地走過1994年。