古代養(yǎng)廉銀制度始末

王福田

所謂養(yǎng)廉銀，就是于正俸(常俸)之外按品級給官員們(主要是地方官員)一定數(shù)量的工作、生活補貼銀兩，以使他們具有合乎自己身份的經(jīng)濟力量，從而保持廉潔奉公，杜絕貪污受賄、營私枉法等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

早在一千多年前的唐宋時代，出現(xiàn)過給官員養(yǎng)廉銀的做法，只是時斷時續(xù)沒有固定化、制度化，隨著歲月變遷、朝代更迭，一直到清代雍正朝才形成制度，成為地方各級在職官員的一項基本固定的、大宗的收入。

菲薄的官俸

明清以來官俸是按年度依品級高低不等頒給的，其俸菲薄。據(jù)資料記載，清代的封疆大吏、堂堂的一品總督，年俸不過一百八十兩銀子，而“親民”的父母官、七品知縣的官俸折合每月只有三兩七錢銀子。這就有些荒唐了。僅靠這么點官俸，官員們恐怕連養(yǎng)家糊口都難以維持，更談不上用于名目繁雜的各種龐大開支。

最基層的地方官知縣是“一縣之主”，掌全縣的政令，所轄縣地方的賦役、訴訟、文教諸事，都由他親自辦理，所以稱為“親民之官”。如此繁巨的工作。對某個人來說，無論從知識、能力、經(jīng)驗各方面來看。都不可能完全具備并獨立承擔完成。所以，地方官員上任伊始，一般都要延聘一至數(shù)名熟悉地方事務富有專門經(jīng)驗的“幕僚”來輔佐軍政要務或?qū)Ｂ氜k理文牘、司法甚至錢糧事項，越是高級官員，幕僚人數(shù)就越多。

與現(xiàn)代不同的是，清代皇帝只管官員的任命，卻不管他們的“辦公室”編制和工作班子的安排。從理論上講，上任官員聘請師爺?shù)馁M用是需要自己掏腰包的。為了使師爺同心同德、盡力任事，付給的薪酬還不能過于苛刻。據(jù)史料記載，道光二十七年(1847年)張集馨奉旨補授四川按察使(臬司)時，請師爺三名，每人年束修都在千兩白銀以上。臬司是一省的司法長官，正三品。年俸一百三十兩。這么點官俸只怕連請師爺費用的零頭也不夠。

對州縣官來說，延聘師爺?shù)馁M用還不是最大的；更大而尤顯重要的一筆開支是送“規(guī)禮”。清代賦稅的大宗是地丁錢糧，由州縣官催收后解送國庫(藩庫)，他們的上司并不直接經(jīng)手錢糧，但上司主官對屬下官員有考核、參劾的特權(quán)。清代官員的考核，外官名“大計”，京官稱“京察”，考核的形式和內(nèi)容非常繁瑣、復雜，但核心是上司評斷屬下。另外，各省長官(督撫布按等)還有隨時參劾下屬官員的權(quán)力。如此近于獨裁的考核、糾參，不可避免地會造成下級對上司唯命是從、巴結(jié)打點。這就是“規(guī)禮”的由來。“規(guī)禮”是地方官中的下屬對上司饋送的禮金。“規(guī)禮”名堂很多，像三節(jié)兩壽(春節(jié)、端午節(jié)、中秋節(jié)，上司和上司太太壽誕)要送相當數(shù)量的節(jié)禮、壽禮。其他無固定的各類饋贈更是多不勝舉。總之，不拿銀子當燈籠，那你的仕途就是漆黑一團。

至于生活上、工作上的額外支出也是一筆龐大的開銷。

作官要有官派，要遵崇朝廷的體制。出外必須騎馬坐轎、差身鳴鑼清道；起居則須下人端茶送水、前后侍候。這都要大把銀子來支撐。如果僅靠那么菲薄的一點官俸，官員們真得“枵腹辦公”了，那不顯得太滑稽了嗎?

千里作官只為錢

過去有句口頭禪，叫“千里作官只為錢”。這句話一針見血地挑明了封建社會作官賺錢是根本目的。

清代雍正朝以前地方官貪污的途徑很多，以州縣官來說，大體上分為名義上屬于非法和半合法兩類。像“虧空錢糧”(將征收的稅銀欺吞或挪用，從而虧欠國帑)，訴訟收賄，利用職務之便納賄等，這些都屬于非法所得。國家對這類犯罪有明文的刑罰。像“耗羨私征”就屬于公開的、具有半合法性質(zhì)的收入。

耗羨，又稱羨余，是清代的一種附加稅。以補償征稅手續(xù)費、雜費及保管解運過程中的損耗所加征的若干錢糧。羨余中火耗所占比例最大。州縣官從百姓(納稅人)那里征收的地丁錢糧大都是成色不等的細碎銀子，而提解到藩庫的必須是重量相等、成色一致的銀錠。如此，州縣官就要將征收的碎銀重新熔鑄，熔鑄過程的損耗就是火耗。由納稅人承擔。這就為州縣官貪污中飽提供了一個機會。

由于各地沒有也不可能規(guī)定一個統(tǒng)一的火耗率，由火耗所得的銀錢上級也不過問，所以有些“不恤民命”的貪官污吏往往恣意提高火耗，橫征暴斂，籍此魚肉百姓。康熙末年魯豫一帶，火耗高達正稅的八成左右，幾乎使百姓完納的賦稅翻了一倍。

雍正朝以前．耗羨都是由州縣官私征私用。是州縣官特有的、相對固定的大宗收入(其中相當一部分要孝敬上司)。

過去說“三年清知府，十萬雪花銀”，封建社會作官決不會成為賠錢買賣，由耗羨私征可見一斑。

養(yǎng)廉銀制度的出籠

清代康熙朝后期，官吏貪污，錢糧短缺，國庫空虛的情況愈演愈烈，而百姓抗糧欠稅已經(jīng)逐漸演化成一個重大的社會問題。

繼康熙以后的雍正皇帝，是一個處事雷厲風行，敢于興利除弊，很有作為的封建政治家。雍正即位之初，就把清理財政、清查賦稅放在特別重要的地位。在清查錢糧虧空，打擊貪官污吏，充盈國庫的同時，經(jīng)過反復醞釀和精心策劃，雍正又實行了前所未有的耗羨歸公政策。這項政策規(guī)定州縣官在征收地丁錢糧正稅的同時。按一定比率征收耗羨(一般為10～20％)，并隨正稅全部提解到藩庫。

耗羨歸公，首先保證了國家賦稅足額入庫；其次，在一定程度上抑制了州縣官橫征暴斂、侵蝕國帑、貪贓營私等種種弊端，為澄清吏治打下良好的基礎(chǔ)。

耗羨歸公，等于斷絕了地方官的財路，若不給他們另辟財源，無異會導致新的貪污或變相貪污。養(yǎng)廉銀制度就是在這樣的歷史背景下出籠的。

按雍正的規(guī)劃，耗羨歸公后，“恐各官競以養(yǎng)廉，以致苛索于百姓，故于耗羨中酌定數(shù)目，以為日常之資”。就是讓各省從征收的耗羨銀中提取一部分，發(fā)給從總督巡撫到知縣巡檢各級官員一定數(shù)量的銀兩，作為補貼。養(yǎng)廉銀的數(shù)目主要視官職高低來確定。隨著耗羨逐年積累，各官的養(yǎng)廉銀也在不斷增加，直至雍正十二年前后才基本固定下來，一般不再變化。雍正以后的歷朝都相沿執(zhí)行這種做法，發(fā)給的對象和數(shù)目都沒有什么變化，以此成為制度。

權(quán)宜之計

實行養(yǎng)廉銀制度以后，地方各級官員正當收入相當可觀。高級官吏(督撫布按等)的養(yǎng)廉銀數(shù)目最高的竟達到其官俸的一百多倍，州縣官雖然少一些，但最起碼也是其官俸的一二十倍。州縣官養(yǎng)廉銀之所以相對少一些，主要原因在于雍正大力犁剔“規(guī)禮”，大大減輕了他們的經(jīng)濟負擔。

養(yǎng)廉銀制度只是一種權(quán)宜之計，只能用一時，不能保一世。雍正以后的乾隆朝，隨著國家財政狀況日趨好轉(zhuǎn)，國庫充盈，對地方官稽查、監(jiān)察的力度減弱，貪污及變相貪污等封建制度的痼疾又發(fā)作得越來越重。

(責任編輯／楊劍鳴)