保護耕地就是保護生命線——訪建設部副部長、國家土家管理局局長鄒玉川

記者:近年來我們注意到,隨著城市體積的不斷膨脹,郊區離我們越來越遠,很多以往豐饒的農地如今都被磚頭水泥占據。眾所周知,我國人多地少,用占世界7%的耕地養活占世界22%的人口。這固然說明我國農業生產創造了令世人矚目的成績,是不是同時表明我國土地資源狀況不容樂觀?

鄒玉川:我國國土面積960萬平方公里,但由于可利用土地很少,加上人口眾多,我國土地資源相對貧乏,特別是作為農業生產基礎的耕地更為緊缺。根據統計,我國耕地面積約為14.3億畝,人均耕地不到1.2畝,不及世界平均水平的1/3。全國已有666個縣人均耕地低于聯合國糧農組織確定的0.8畝的警戒線,其中有463個縣低于0.5畝。同時,我國耕地總體水平也很低。1995年糧食單產與發達國家或農業發達國家相比,相差100公斤左右。全國有30%左右的耕地不同程度受水土流失的危害。耕地問題的實質是農業問題。在糧食單產不可能得以大幅度提高的今天,糧食總產量很大程度上取決于耕地的數量和質量。但從近年來的情況看,我國耕地減少的勢頭仍然很猛,已在一定程度上影響了農業生產的發展。耕地減少有兩種情況,一是農業結構調整和災害損毀;一是非農業建設占用,由于它有不可逆性,一旦占用很難恢復,很容易造成耕地的永久性流失。

1986~1995年間,全國農業結構調整占用和災害毀損耕地7000多萬畝,這一數量基本上能與同期開發復墾增加的耕地相抵。而非農業建設占用7500萬畝,平均每年占用750萬畝左右。

建設需要用地,這是經濟發展所必需的,但有些開發是盲目的。有的地區熱衷于城鎮升格,城市用地規模急劇擴張。據專家對全國31個特大城市衛星遙感資料的判讀和量算,1986~1995年,城市建設規模擴展都在60%以上,其中不少城市占地成倍增長。這種擴展絕大部分占用的是良田菜地。同時,全國共興辦開發區2800多個,起步區1100萬畝,78%的開發區未經省、國家批準,屬市、縣甚至是鄉鎮自行設立,占用大量耕地。另外,農村居民點建設分散,用地超標。目前全國農村居民點人均用地高達190平方米,多占土地5100多萬畝。此外,鄉鎮企業圈大院和公路沿線亂搭亂建路邊店,也占用了大量耕地。

“一要吃飯,二要建設”的要求在經濟建設上是統一的,而在土地利用和配置上卻是矛盾的,妥善解決這一矛盾的關鍵是要加強土地管理。如果對城市和村鎮占地不實行更嚴格的控制措施,仍按全國每年減少耕地750萬畝的趨勢發展下去,我國人口13億時,人均耕地將降為1畝左右;達到人口高峰16億時,人均耕地將不足1畝,人地矛盾將進一步加劇。

記者:80年代中期以來,國家在土地管理上采取了一系列措施,如制定了《土地管理法》,成立了土地管理部門,將保護耕地作為一項重要工作,付出了很大努力。但為什么大量占用耕地現象仍屢禁不止?

鄒玉川:最根本的原因,是現行土地管理體制和機制上存在著占有耕地的動因。一是缺乏耕地保護意識,在保護耕地和“以地生財”發生矛盾時,普遍以犧牲耕地、犧牲農業、犧牲農民利益為代價,片面追求經濟發展。二是對建設用地缺乏總體控制,土地利用規劃和城鎮體系規劃滯后,缺乏綜合協調和控制能力。國家雖已作出了嚴格控制城鎮用地規模的規定,但一些地方在城市規模上互相攀比,盲目追求大城市、大都市,用地規模急劇擴張。三是現行土地收益分配辦法形成了多占耕地的機制。按過去規定,占用耕地和利用原有建設用地的土地收益都留在地方,一些市、縣每年的土地出讓收入金相當于財政收入的30%,有一段時間甚至超過了財政預算內收入。誰“賣地”誰得益的機制,刺激了地方將耕地轉化為建設資金的欲望。四是現行用地“分級限額審批”制度不能控制土地控制總量。現行土地管理的絕大部分權力集中在縣級政府,有些甚至在鄉級政府,國家和省的權力基本上是空的。這樣導致在土地利用的行為導向上必然只考慮局部和短期的需要,難以考慮合理利用土地、保護耕地的全局和長遠利益,中央政府無法控制土地供應總量。五是地方土地管理部門完全隸屬于同級政府,在土地管理上只能服從當地政府的局部和短期利益,甚至連土地數據都不能如實上報。六是地方政府的土地違法行為難以查處,國家土地管理局沒有對違法行為的查處權。

記者:江澤民同志講:“保護耕地就是保護我們的生命線。”針對我國土地資源的狀況及土地管理特別是耕地保護工作中存在的問題,黨中央、國務院高度重視,采取了嚴格的保護措施,提出實現耕地總量動態平衡。它要解決什么問題?達到什么目標?

鄒玉川:耕地總量動態平衡是指保證今后一個時期我國現有耕地總量不再減少,并努力隨著經濟的發展和人口增長,耕地總量也有所增加,這是保證我國耕地數量穩定的一個有效途徑,是必要的也是可行的。在挖掘現有用地潛力外,還必須解決機制、體制上的問題,主要有以下幾個環節:一是嚴格控制占地規模,把轉化權力統一到中央和省級政府,實行兩級下達控制指標制度,即中央政府規定每年全國及各省的建設用地供應總量,明確規定特大城市、大城市占用耕地數量;省級政府規定全省及中、小城市用地的供應總量及占用耕地的數量。凡屬國家限制性產業的項目用地或跨省(區、市)異地開發耕地后備資源的,不論面積大小,均應由中央政府審批,凡非農建設占用耕地,均應由省級政府或中央政府審批。二是發揮土地利用規劃的整體控制作用,以土地用途管制制度代替“分級限額審批”制度,編修土地利用規劃,對農地和非農地實行嚴格的用途管制。農地轉為非農地要經中央和省級政府批準,中央政府批準的建設項目,由中央直接下達占地指標。地方建設項目用地以補充相應的耕地為前提,實行占用耕地和復墾掛鉤。對國家控制發展的項目,如高爾夫球場、仿古城、游樂宮、高檔別墅等項目原則上不供地。三是調整土地收益分配辦法。今后將原有建設用地的這部分土地收益留給地方,將農地轉為建設用地的收益上繳中央,由中央統一分配,用于耕地開發。四是土地管理權力適當集中。土地用途管制和土地供應總量的調控權力應集中于中央政府,實行國家和省級兩級管理、以省為主的土地管理體制。五是修改和制定有關法律,以法律形式明確新的土地管理體制,同時賦予國家土地管理部門對土地違法行為直接查處的權力。加快《土地法》的制定。

記者:嚴格耕地保護措施,意味著對非農建設占用耕地進行嚴格的控制,這樣做會不會影響經濟的發展?

鄒玉川:首先,農業的基礎地位不能動搖,必須樹立“耕地第一”的思想,否則農業基礎失去了,經濟也不可能協調發展。在當前條件下,我國建設用地只能是供給決定需求,而不能按需供應。就是說只有在保證足夠耕地面積條件下,才能再考慮可以提供多少建設用地。這也是保證宏觀經濟持續健康協調發展的一個重要內容。其次,我國現有非農業建設用地,并沒有得到充分利用,還有很大的潛力要挖。城市閑置土地多,閑置率為20%~30%,即使按15%算,我國現有的城鎮的閑置土地約為500多萬畝。同時,我們的土地利用水平低,同樣是年產800萬噸的鋼鐵企業,我國鞍鋼的用地指標為2.68平方米/噸,而法國的敦克而克鋼鐵廠僅為0.57平方米/噸。目前發達國家城市用地中,工業用地一般不超過15%,而我國則是26%~28%。另外,我國城市建筑容積也過低,1990年全國455個城市的平均容積率僅為0.31,如逐步提高容積率,還可節約出大量建筑用地,增加城市綠地、道路、廣場和娛樂設施等。如果挖掘這些潛力,完全可以滿足一個時期建設用地的需求。

記者:土地管理另一項重要工作,是培育完善土地市場。目前我國的土地市場存在什么問題,中央將在這方面采取什么措施?

鄒玉川:我國土地市場發育較晚,土地市場的優越性遠未得到發揮。特別是市場機制本身還存在一些弱點,需要通過政府宏觀調控來解決,這就是宏觀調控下的市場機制。而由于機制和體制原因,市場管理制度遠未達到理想水平,造成土地市場中一些突出問題。一是出現了炒買炒賣土地現象;二是土地自發交易市場活躍,影響了土地市場的正常秩序;三是企業改制過程中人為忽略土地資產,國有資產大量流失。

我國土地市場的發育完善,本身是土地管理的進步,但目前還不健全,進一步的完善,還有相當繁重的工作要做。首先要嚴格控制土地供應總量,按照市場需求和我國資源狀況,保證土地市場供求平衡,在優先保護耕地的前提下,有條件地制定年度市場供地計劃。同時,保護土地所有者、使用者的權利。積極開展地價評估工作,建立完善的地價體系,指導市場交易行為,防止土地市場價格混亂和波動。第三要建立健全市場規劃,通過法規約束交易者行為,使之按市場規則運作,防止違章操作,保持良好的市場秩序。第四對自發交易行為,要本著嚴格管理,又給予出路的原則,逐步將其納入土地合法市場軌道,保證市場公平、公正、合理,同時加強執法監督,嚴厲查處自發交易行為,增強約束力。第五要重點做好企業改制中土地資產處置工作,建立嚴格的地價評估制度和審批手續,按照明確產權、顯化地價、合理處置的原則,既做好企業改制中土地資產處置的服務工作,又防止國有資產流失。

責任編輯:邱四維