建國后制憲與修憲的曲折歷程

新中國第一部憲法誕生

憲法，國家的根本大法。在我國近代史上，曾有過各種形式的“憲法”，但是由于憲法本身的局限性或者制憲者的違憲行動，而導致憲法的短命。

在新民主主義革命時期，憲法的觀念，也深深地灌注在中國共產黨人的心上。在毛澤東領導的蘇區、抗日根據地和解放區的紅色政權建設中，對法制建設還是十分重視的。在蘇區，他主持制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，其中就提出了“公民在法律上一律平等”的原則；在陜甘寧邊區政府，也制定過一些保障人權的條例。在抗日戰爭后期，在同專制獨裁的國民黨反動政府的斗爭中，他提出了“廢止國民黨一黨專政”，實行“新民主義憲政”的口號。他曾給憲政下過一個簡明的定義：“憲政是什么呢?就是民主政治。”他還強調“沒有人民的自由，沒有人民的民主政治”，就不可能有全國的統一。

1949年9月，新中國第一屆政治協商會議在北京召開。至今仍被學者們譽之為“海納百川、協商國是”的首屆政治協商會議上，制定了《中國人民政治協商會議共同綱領》。這個，《共同綱領》成為當時全國人民共同遵守的最高準則，實際上起著臨時憲法的作用。

1953年1月20日召開的中央人民政府第二十次會議，一致通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，并成立了以毛澤東為首的憲法起草委員會，進行起草憲法和選舉法的工作。

1953年12月24日，日理萬機的毛澤東拋開一切國事，帶著田家英、胡喬木和陳伯達組成的憲法起草小組來到杭州，專門進行憲法的起草。同時，中央組成了由董必武、彭真、張際春等人的憲法研究小組，并聘請周鯁生、錢端升為法律顧問，葉圣陶、呂叔湘為語文顧問，配合毛澤東的工作。

經過一個多月的工作，憲法第一稿于1954年2月中旬完成。3月23日，憲法起草委員會第一次開會討論憲法草案初稿。在起草委員會多次討論的同時，在北京和全國各大城市組織各民主黨派、群眾團體和各界代表八千多人進行了討論。以這個初稿為基礎經過修改后的憲法草案，由中央人民政府委員會在6月14日公布，交付全國人民討論。經過歷時兩個多月、一億五千多萬人參加的大討論，提出了很多修改和補充的意見。根據這些意見，憲法起草委員會對原來的草案再度作了修改，并且經過9月9日中央人民政府委員會第三十四次會議討論通過。

特別值得提到的是，作為憲法起草委員會主席的毛澤東，身體力行，不僅提出制定憲法的指導思想和許多重要內容，而且反復進行文字修改。當時曾有人提議將這部憲法定名為“毛澤東憲法”，被他斷然拒絕。他還刪掉了一些對他本人歌功頌德的詞句。毛澤東在6月14日召開的中央人民政府委員會第三十次會議上，特別談到了他的理由：“最后，解釋一個問題。有人說，憲法草案中刪掉個別條文是由于有些人特別謙虛。不能這樣解釋。這不是謙虛，而是因為那樣寫不適當，不合理，不科學。在我們這樣的人民民主國家里，不應當寫那樣不適當的條文。不是本來應當寫而因為謙虛才不寫。科學沒有什么謙虛不謙虛的問題。搞憲法是搞科學。我們除了科學以外，什么都不要相信，就是說，不要迷信。”

1954年9月15日到28日，在北京召開的第一屆全國人民代表大會通過了這部《中華人民共和國憲法》。劉少奇作了《關于中華人民共和國憲法草案的報告》。這部憲法明確指出了我國建設社會主義的偉大目標，確認了過渡時期的總任務，并規定了實現這個目標的具體方法和步驟。憲法規定了我國國家機構和公民享有的權利自由，提出了“中華人民共和國公民在法律上一律平等”的原則。

第一部憲法橫遭踐踏，第二部、第三部憲法相繼出臺

由于歷史曲折的發展，這部體現人民意志的比較成熟的憲法，并沒有得到應有維護和執行。

憲法的某些內容被棄置，發生在憲法公布后的僅僅8個月。這就是1955年5月轟動全國、至今仍讓人心有余悸的“胡風反革命集團案”。

作為左翼作家和文藝理論家的胡風，其文藝思想雖然并不為一些人所喜歡，其本人在文藝界也確有種種宗派思想的表現，但是，作為一個學術流派“爭鳴”一下也未嘗不可，其宗派思想也夠不上違法治罪。但是，胡風卻被錯打成反革命集團的首領，同胡風有聯系或僅僅同情胡風的一大批文藝界、知識界人士受到株連，蒙冤入獄。

眾所周知，給胡風定罪的一個重要依據，是報上公布的其私人信件(現在我們知道，這些信件有的是被斷章取義了的)，而憲法第90條規定，公民“通訊秘密受法律的保護”。未經胡風本人同意，更未經調查取證核實和法院審判有罪前，就將他及其他人的私人信件在報上公布，是對公民通訊自由與秘密的侵犯，也是對其隱私權的侵犯。而毛澤東以此定罪，將胡風等人定為反黨集團，毛的這一個人專斷，顯然超越了憲法。

胡風案件是個典型的違憲事件，至于其他的違憲事件還有。所以，當1957年反右前夕短暫的“百家爭鳴”中，見諸報紙的對于黨和政府有關違憲的批評并不鮮見。

中國國民黨革命委員會的女中央常委譚惕吾在鳴放會上發言，批評共產黨帶頭違反憲法，指出上海對房產商的“改造”(實為沒收)違法。她說：“共產黨今天是想使國家長治久安呢?還是自己搗自己的亂?”“共產黨必須遵守憲法。”“不應在法律、法令之外，再發內部指示。”“指示代替法律、法令，是不可以的。”

而顧執中教授的意見則更為尖銳：“憲法自1954年通過以后，有的被徹底破壞了，有的有名無實。”“第89條規定人身自由不受侵犯，非經法院決定或檢察院批準不受逮捕，而肅反時的行動證明這一條文全被破壞了。第87條規定的言論、出版、集會、結社的自由，事實都沒有得到保證。”

當然，譚惕吾、顧執中等人在發表這番言論的時候，絕不會想到，接下來的“反右”運動，又是一樁違憲事件。

當時劃右派和處罰的依據僅僅是黨中央1957年10月15日下達的一個《劃分右派分子的標準》的通知，規定劃分右派為六類，其中劃一般右派分子有六條標準，劃極右分子有四條標準。由誰來劃呢?則是各級黨組織。這既非依據憲法和法律，又不經司法審判，在大批判中更不容許被劃者有任何自我辯護的權利(更談不上律師辯護了)。

憲法的規定被置之不顧，也可以從“反右”中法學界學者及法官的遭遇得以體現。

法學界受批判的所謂“右派言論”，大都是近現代法治的一些基本常識或通用的法學名詞，有的還是三年前剛為我國憲法所確認的基本原則，如“公民在法律上一律平等”，竟被批判為“敵我不分”；“法院獨立審判”被批判為“同黨鬧獨立”；主張法有繼承性，是“為反動法律招魂”；主張尊重法律的科學性，就是“反對法律為革命的政治服務”；主張完善人大制度，就是“吹捧資產階級議會制度”；主張實行法治，不能以黨代政，反對“以政策代法律”，竟然被批為“企圖篡奪黨對國家的領導”。為此，一大批法學學者成為右派，連第一部憲法的起草小組成員、全國人民代表大會法案委員會委員、中央政法學院院長錢端升也未能幸免。

對于憲法及法律的粗暴踐踏，在“文化大革命”中達到了極至。憲法連依據它而選出的共和國主席的基本公民權利也無法保障，遑論其他。但是，奇怪的是，在“文革”后期的1975年，卻又想起要制定憲法。于是，10年沒有開會的全國人大又在這年的一月開會了。

“十年生死兩茫茫”。10年前的人大代表能參加這次會議的已為數不多了。1968年8月，由康生指使和審定的《關于三屆全國人大常委會委員政治情況的報告》中，115名全國人大常委委員中，竟有60人被列為特務、叛徒、走資派和“有嚴重問題”。于是，更加奇怪的現象發生了：這次召開的四屆全國人大一次會議，其代表的產生是秘密指定的，其開會時間與地點及會議過程也是絕對保密，成為世界憲政史上絕無僅有的“創舉”，它同憲政的民主性、公開性是背道而馳了。

關于這次大會修改憲法的主要指導思想，張春橋在《關于修改憲法的報告》中是這樣講的：“1954年以來，我國的政治、經濟、文化和國際關系都發生了重大變化。它的部分內容，今天已經不適用了。總結我們的新經驗，鞏固我們的新勝利，反映我國人民堅持無產階級專政下繼續革命的共同愿望，就是我們這次修改憲法的主要任務。”一句話，就是要鞏固所謂“文化大革命”的勝利成果，將以前的歷次違背第一部憲法的行為在這部憲法中合法化。

經過這次修訂而頒布的第二部憲法，其指導思想是以階級斗爭為綱，以前歷次運動中所形成的被毛稱之為“大民主”的“四大——大鳴、大放、大辯論、大字報”被寫進了憲法；自1957年以后已名存實亡的國家法律監督機關——人民檢察院，被從憲法中抹掉了；第一部憲法中的“公民在法律上一律平等”也被刪除了。因為公民在法律上不再享受一律平等的權利，所以與之相關的公民的權利——遷徙自由，通訊秘密權利，科學研究、文藝創作和其他文化活動的自由，取得國家賠償的權利，等等，也都在取消之列。這部憲法是對公民權利的一次大剝奪。

這部“文化大革命”中產生的憲法，是在極“左”思想指導下修改制定的，使其存在嚴重的缺陷和錯誤，這樣的憲法是注定不能長久的。

1976年粉碎“四人幫”以后，折騰全國10年的“文化大革命”宣告結束，國家進入了一個新的時期，1975年制定的第二部憲法已明顯不適應新形勢的要求。1978年3月5日，第五屆全國人大第一次會議通過了修改后的《中華人民共和國憲法》，這是新中國頒布的第三部憲法。

這部憲法恢復了第一部憲法的一些基本原則，宣布我國進入社會主義建設新時期，規定了國家在新時期的總任務，在總綱中還特別規定了發揚社會主義民主、保障人民參加國家管理、管理各項經濟和文化事業的原則和具體措施，恢復了檢察機關的設置。這部憲法比第二部憲法自然有重大的進步，但是，由于它是在“文革”結束僅一年多后制定的，不可避免地打上了當時“左”的烙印。

修改憲法指導思想中的“抓綱治國”和“鞏固無產階級文化大革命的勝利成果”，表明給中國人民造成災難的“以階級斗爭為綱”依然被承繼下來，因而，憲法中再次確認了第二部憲法中對公民人身權利構成侵犯的“四大”。

這部存在許多缺陷的憲法，在公布后不久，就與形勢的發展需要相抵觸，因而先后對它作了兩次修改。1979年7月1日，五屆人大二次會議通過了《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規定的決議》，決定在縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會，將地方各級革命委員會改稱地方各級人民政府，將上級人民檢察院同下級人民檢察院的監督關系改為領導關系。用通過修正案的形式來修改憲法中的個別條款，這在我國還是第一次。1980年9月10日，五屆人大三次會議又通過了憲法修改決議，決定刪除公民基本權利中“有運用大鳴、大放、大辯論、大字報權利”的規定。

兩次對憲法的修改，無疑是適應當時急劇變化的形勢的需要。但是，在當時撥亂反正鼓聲急的大變動時代，這兩次修改還遠遠不能適應需要。于是，在第二次修改憲法的同時，中央即在醞釀對憲法作一次大的修改，以制定一部新的憲法。