“都市圈”建設模式與中國空間經(jīng)濟組織創(chuàng)新

一、問題的提出

所謂都市圈，是一種以其高密度的城市和一定門檻規(guī)模的人口以及巨大的城市體系區(qū)別于其他地區(qū)和其他城市類型的空間組織。根據(jù)日本的經(jīng)驗，都市圈一般具有以下特征：1由一個或二到三個人口在200萬以上的特大城市作為中心城市，中心城市的國內(nèi)生產(chǎn)總值一般可占到圈內(nèi)的1/3到一半以上，是整個城市體系的中心與樞紐；2環(huán)繞中心城市，都市圈內(nèi)的大中小城市基本呈圈層狀結構布局，并且等級規(guī)模體系相對合理；3都市圈與都市圈之間的經(jīng)濟發(fā)展具有相對獨立性，但都市圈內(nèi)各城市間的分工與合作非常密切，并且都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結構是綜合的、多元的和開放的，具有較強的創(chuàng)新能力和結構轉換能力以及國際市場競爭能力；4都市圈內(nèi)具有密集的基礎設施網(wǎng)絡，且以中心城市為核心，向外延伸。

關于中國都市圈建設模式的基本設想，幾年前就已有人提出。如楊建榮先生在“論中國崛起世界級大城市的條件與構想”一文中，從“諸侯經(jīng)濟”、地區(qū)差距和就業(yè)壓力這三個中國城市化發(fā)展面臨的特殊環(huán)境出發(fā)，認為都市圈是中國城市化最有效率和效益、最切合實際的模式。通過組建若干個都市圈，可實現(xiàn)中國社會經(jīng)濟發(fā)展在空間上的多極帶動，提高城市化的效率和經(jīng)濟增長的效益；都市圈能充分發(fā)揮大中小城市的作用，使其合理分工，協(xié)調(diào)發(fā)展；構建都市圈是中國的戰(zhàn)略抉擇，有利于社會主義市場建設和促進地區(qū)之間共同發(fā)展。據(jù)此，他提出了八大都市圈的戰(zhàn)略構想：以上海為中心，南京、杭州為次中心的上海都市圈；以廣州、香港為中心的珠江三角洲都市圈；以天津、北京為中心的環(huán)渤海都市圈；以沈陽、大連、哈爾濱、長春為中心的東北都市圈；以武漢為中心的長江中游都市圈；以重慶、成都為中心的長江上游都市圈；以西安為中心的關中平原都市圈；以貴陽為中心的貴州高原都市圈[1]。

1995年9月，中國（海南）改革發(fā)展研究院、南京大學和南京市人民政府在南京聯(lián)合舉行“中國區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展研討會”，有些學者根據(jù)中國區(qū)域發(fā)展的不平衡與行政分割現(xiàn)象，分析指出：區(qū)域共同發(fā)展是中國區(qū)域經(jīng)濟研究的一個重大課題，其重要途徑是建筑都市圈，如長江三角洲都市圈、珠江三角洲都市圈、環(huán)渤海都市圈。并且認為，原有的行政性地區(qū)分割阻礙了協(xié)作的有效開展，而建構社會主義市場經(jīng)濟體制，迫切需要形成統(tǒng)一的市場，建構都市圈的經(jīng)濟意義主要是建構共同市場[2]。

隨后，中國國家計委經(jīng)濟研究所課題組對都市圈這種空間組織形式在中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中的地位與作用進行了較為詳細的研究。他們首先從研究中國區(qū)域經(jīng)濟的歷史沿革與現(xiàn)狀特點出發(fā)，指出中國區(qū)域經(jīng)濟結構的顯著特征是“東輕西重、南輕北重”，在交通運輸量上，中國省際經(jīng)濟交流占近1/3，這充分說明中國經(jīng)濟發(fā)展的空間結構存在著全國分工關系。然后對美日兩國的區(qū)域結構模式進行了比較分析，發(fā)現(xiàn)美國由于國土和平原面積遼闊，可以采取全國大分工式的區(qū)域布局模式和以中小城市為主的城市化道路，而日本由于國土狹窄，平原面積少，只能采取“都市圈”式的區(qū)域布局模式，即在國內(nèi)的主要平原地帶，布局三套相對獨立的產(chǎn)業(yè)體系，及以大中城市為主的城市化道路。在此基礎上，他們分析認為，中國國情決定了中國的區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略取向，只能是參考日本的“都市圈”模式對現(xiàn)存的區(qū)域經(jīng)濟結構進行重組，并提出到2010年在中國建立“九大都市圈”的設想[3]。

以上關于都市圈建設模式的一些基本設想，雖然提出問題的角度各異，但最后得出來的觀點與結論卻基本相同，即都認為采用“都市圈”的建設方式是一種適合中國國情的發(fā)展模式。筆者認為，如果把“都市圈”作為中國未來的一種空間經(jīng)濟組織創(chuàng)新模式，那么對中國今后一段時期內(nèi)的一些重大社會經(jīng)濟關系的整合也具有重要的戰(zhàn)略意義。

二、“都市圈”建設模式與中國地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整

改革開放以來，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨同一直是一個爭論不休的問題，因為結構趨同必然意味著“重復建設”，而重復建設又往往和資源浪費、內(nèi)耗競爭等問題聯(lián)系在一起，這是人們所不愿意看到的一面。但對中國這樣一個國土遼闊、人口眾多的大國來說，不可能只布局一座鋼鐵廠、乙烯廠和汽車廠，必要的重復建設肯定需要。因此，在如何對待地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨同這個問題上，關鍵是一個空間界定問題，也就是應該把結構趨同限制在多大的地域空間范圍內(nèi)。在中國，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨同的主線是在以?。▍^(qū)）域經(jīng)濟為單位的背景下展開的。近幾年來，結構趨同的一個突出問題是開始延伸到主導產(chǎn)業(yè)選擇這個更高層次上。例如，“九五”計劃確定汽車工業(yè)為中國的支柱產(chǎn)業(yè)，而以汽車工業(yè)為地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)之一來規(guī)劃省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的省（市、區(qū)）竟達20多個。實踐證明，中國的省域經(jīng)濟無論在面積上還是在資源結構上都不具備作為獨立經(jīng)濟單元的條件，以省區(qū)為單位搞獨立經(jīng)濟體系建設不僅在歷史上（如大躍進時期和文革期間）造成嚴重后遺癥，而且也為目前中國國力所不允許。因此，以省區(qū)為單位的結構趨同（包括省以下）顯然是一種不合理的趨同。

筆者認為，解決這個問題的較好辦法就是借鑒日本的經(jīng)驗，采用“都市圈”這種空間組織形式在中國組建若干個（8～10個）都市圈，作為安排未來中國地區(qū)之間合理分工與布局的總體框架。不同的“都市圈”具有相對獨立性，相互之間的結構趨同屬于合理范圍，而“都市圈”內(nèi)部則嚴格遵循分工與協(xié)作原則， 任何不必要的重復建設都應禁止。日本三大都市圈之間的制造業(yè)結構就是一個逐漸趨同和整合的過程（如表1），三大都市圈具有較強獨立性，而每一個都市圈內(nèi)城市的分工與合作則非常密切。由于都市圈這種組織形式給出了一個相對合理的有關地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構安排的空間界定標準，因而也就為我們提供了一個相對明確的地區(qū)之間利益關系整合邊界，從而有利于規(guī)范各級地方政府的經(jīng)濟行為。另外，對中國區(qū)域經(jīng)濟政策（尤其是區(qū)域分工政策）的制訂，無疑也解決了一個空間組織體系設計的難題。這些都將對中國今后一個較長時期內(nèi)，如何避免地區(qū)之間的行政分割和產(chǎn)業(yè)結構不合理趨同產(chǎn)生積極的影響。

三、“都市圈”建設模式與中國未來國民經(jīng)濟的宏觀區(qū)域調(diào)控

“都市圈”這種空間組織形式，還可以為中國未來國民經(jīng)濟分級分區(qū)調(diào)控體系的建立提供一種有效的組織載體。長期以來，按現(xiàn)行“中央——省區(qū)”兩級調(diào)控體系來調(diào)控中國的地區(qū)經(jīng)濟，被認為是強化中國“行政區(qū)經(jīng)濟”運行的一個重要體制因素。而改革現(xiàn)有這種調(diào)控模式并逐步過渡到“經(jīng)濟區(qū)”調(diào)控模式雖然作為一個方向得到認可[4]，但至今仍沒有具體的、可操作的方案。因為經(jīng)濟區(qū)本身就是一個內(nèi)涵十分豐富的復合概念。理論上所探討的那種理想或發(fā)育成熟的“經(jīng)濟區(qū)”，在中國可以說還沒有一個區(qū)域真正符合要求，即使像長江三角洲這樣的地區(qū)。因此，擺在我們面前的一件重要事情，就是如何把“經(jīng)濟區(qū)”這種調(diào)控模式具體化并深化為具有可操作性的方案設想。筆者認為，“都市圈”模式正好體現(xiàn)了這樣一種思路。

動態(tài)地看，我們完全可以把“都市圈”這種空間組織看作是一個成熟“經(jīng)濟區(qū)”在某一階段的一種表現(xiàn)形式，因而它本身就內(nèi)含了“經(jīng)濟區(qū)”這種調(diào)控模式的思想，但卻比抽象的“經(jīng)濟區(qū)”概念更為具體。更重要的是，與傳統(tǒng)的通過經(jīng)濟區(qū)劃方式來劃分經(jīng)濟區(qū)方案相比，“都市圈”調(diào)控方案的可操作性更強。在中國，傳統(tǒng)的經(jīng)濟區(qū)劃原則中比較強調(diào)地域完整性和分區(qū)體系的全覆蓋性，為照顧到地域上的完整性，往往會忽略地域之間的內(nèi)在關聯(lián)性；而為了保證分區(qū)體系的全覆蓋性，一些區(qū)劃方案有時卻成了行政區(qū)之間的勉強“拼盤”。所謂環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)就是一個典型的例子，這個表面上看起來是一個完整的地理單元，其內(nèi)在關聯(lián)卻值得進一步推敲。如遼寧的省際經(jīng)濟交流只有10％是在京、津、冀、魯四省市，而山東與京、津、冀、遼四省市的省際經(jīng)濟交流還不到12％[5]。所以改革開放以來，中國雖然提出了不少經(jīng)濟區(qū)劃方案，但大都只有認識意義，并沒有真正納入國家的區(qū)域管理體系，其實際指導意義和操作性自然受到懷疑。如果換一種思路，即按照“都市圈”的設想來構筑中國宏觀經(jīng)濟的分級分區(qū)調(diào)控體系，則在很大程度上可以克服上述弊端。一方面，都市圈的組建不必考慮地域上的全覆蓋，有些地區(qū)視具體情況可暫時“游離”于都市圈外圍（如日本也有一些地區(qū)未加盟到三大都市圈的行列），這就避免了盲目的地區(qū)組合以及“拼盤”行為；另一方面，完全根據(jù)城市化、工業(yè)化的內(nèi)在規(guī)律組建起來的都市圈，由于目標、地位以及地區(qū)之間關系的定位相對明確，因而在組織認同、內(nèi)聚力和組織效率等方面明顯優(yōu)于“經(jīng)濟區(qū)”的其他組織表現(xiàn)形式，這就從根本上保證了都市圈作為中央政府調(diào)控對象的較強的可操作性。

四、“都市圈”建設模式與中國未來行政區(qū)劃體制改革

從長遠觀點看，都市圈建設模式這種設想可以和未來中國行政區(qū)劃體制的改革，特別是高層政區(qū)的一些改革設想有機銜接起來，從而推動中國區(qū)劃體制改革這個敏感問題的深化，因而具有深遠的戰(zhàn)略意義。近幾年來，在有關中國行政區(qū)劃體制改革的設想當中，“省區(qū)劃小”無疑是個較為引人注目的提議。綜合起來，主張“省區(qū)劃小”這種觀點所持的主要依據(jù)大致有以下幾個：1從歷史角度分析，認為始于元朝的省制，在當時為了滿足中央集權統(tǒng)治和防止軍閥割據(jù)的需要，省界的劃分人為地突破了“山川形便”，割裂了經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部的客觀經(jīng)濟聯(lián)系，以后各代不僅沒有改變反而加劇了這種狀況，嚴重影響了經(jīng)濟發(fā)展；2從橫向比較看，美國國土面積小于中國卻還分成50個州，而中國國土面積大于美國但作為一級政區(qū)的省、市、自治區(qū)、特別行政區(qū)卻只有32個（含香港、臺灣但不含澳門），使得中國大多數(shù)省區(qū)范圍過大；3從現(xiàn)實角度看，中國地區(qū)一級行政建制的存在尤其是市管縣體制的實施帶來的矛盾較多，為了減少區(qū)劃層次，必須改革現(xiàn)行“地區(qū)”體制，逐步過渡到“省管縣分等制”[6]這種新型體制上，但目前中國省區(qū)范圍過大所帶市縣過多，影響了這種新體制的實施，如果省區(qū)劃小則可以解決這個矛盾；4從未來發(fā)展趨勢分析，普及地方自治是一個歷史性潮流，對中國來說，確定適當?shù)牡胤浇ㄖ茷樽灾误w法人，是城市化、市場化、民主化的現(xiàn)實而又迫切的要求，但如果以省為地方自治單位，其規(guī)模超過國外大多數(shù)中等國家，具有許多不可知的因素和相當大的風險[7]。

應該說，上述幾個方面在理論上是頗有說服力的，“省區(qū)劃小”設想僅就其理論意義必要性顯而易見。然而，一旦涉及具體操作，“省區(qū)劃小”就畢竟不是一件輕而易舉的事，因為會遇到許多難以想象的障礙。如中國大多數(shù)省份已經(jīng)有幾百年的悠久歷史，省籍本身已經(jīng)具有一種人文價值，給予人們一種無形的凝聚力，要改變這種思想意識和價值觀念決非易事。不過筆者認為，最大的障礙還是來自于中國的省區(qū)是第一級政區(qū)的緣故。歷史經(jīng)驗表明，歷代統(tǒng)治者對于高層政區(qū)特別是一級政區(qū)的改革都非常謹慎，因為它關系到國家的統(tǒng)一和分裂問題。在今天，中國作為一個單一制國家與聯(lián)邦制國家實施高度地方自治制度不同，如果作為一級政區(qū)的省區(qū)數(shù)量過多，本身就增加了中央政府的控制難度，再加上地方自治問題一旦沒有處理好，地方分立的危險性并非絕對不存在。這無疑是中央政府必須顧慮到的一個因素。事實上，在現(xiàn)行分權體制下，中國的省區(qū)是中央政府向地方分權的主要對象，盡管目前的省區(qū)不是一個地方自治體，但省級政府已經(jīng)擁有相當廣泛的地方自治權。照此發(fā)展下去，如果使省成為一級自治單位，那么正如上面所說的由于規(guī)模過大具有許多不可知因素和較大風險；而如果劃小省區(qū)使其成為一級自治單位，那么同時作為第一級政區(qū)和地方自治單位的省區(qū)雖然規(guī)?？s小但數(shù)量過多，同樣存在中央政府不易控制的風險，這就會使中央政府陷入一種兩難境地。另外，在中國中央政府向地方政府分權過程中，省級政府應該說是最大利益獲得者，從而形成一種十分突出的以省為單位的地區(qū)既得利益格局。一旦重劃省區(qū)，勢必牽涉既得利益調(diào)整，不僅難度大，而且涉及面廣，甚至影響安定團結，這往往也是中央政府所不愿面對的。以上幾個方面因素的存在，使得中央政府對于“省區(qū)劃小”這種高層政區(qū)的改革不會輕易作出決策，特別是在上述風險因素沒有解除和拿出具體可操作的方案之前。改革開放以來中國行政區(qū)劃改革的實際動作，主要以“地區(qū)”和縣級政區(qū)體制調(diào)整為主，從一個側面說明了這個問題。因此，筆者認為，“省區(qū)劃小”盡管理論上十分必要，但在現(xiàn)行區(qū)劃體制格局下，至少在近期內(nèi)進行大規(guī)模的省區(qū)劃小（不排除個別地區(qū)，如海南省和重慶直轄市的設立）不具可行性，因為它作為第一級政區(qū)的改革風險成本較大而很難得到中央政府的全力支持。

按照上面邏輯推理，不妨假設：如果未來中國在中央與省之間再設立一級政區(qū)，把現(xiàn)行省級政區(qū)變?yōu)槎壵^(qū)，那么就可大大降低其改革的風險成本，掃除“省區(qū)劃小”的最大障礙，進而有可能促成這項改革工程的順利實施以及改革目標的早日實現(xiàn)。現(xiàn)在看來，上述假設是否成立，在很大程度上就取決于“都市圈”建設這種模式能否成功實施。在今后一段時期內(nèi)，如果我們能夠成功地在中國組建起8～10個都市圈，那么這8～10個都市圈就可能發(fā)展成為介于中國中央與省之間的一級大行政區(qū)。理由是：既然每個都市圈都是按照建設一套相對獨立的制造業(yè)體系來設想的，就應該根據(jù)這個目標和現(xiàn)有基礎對圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結構進行填平補齊[8]。為了做好這項工作，對都市圈給予必要的體制保證理所當然，尤其是要讓都市圈擁有相當?shù)囊?guī)劃、建設及管理權限。為此，把原屬各省的經(jīng)濟權限有選擇地逐步上收到都市圈一級也是必然的。這樣，隨著都市圈管理權限的不斷增大，原有省區(qū)經(jīng)濟管理權限逐步削弱，甚至可以考慮把省的職能主要轉向農(nóng)業(yè)、基礎設施、文教衛(wèi)生等方面的管理。如此發(fā)展下去，都市圈的實體化勢在必然，而其作為一級政權存在也就“水到渠成”。中國歷代“高層政區(qū)由虛向實轉化的規(guī)律”[9]有力地佐證了這一點。毫無疑問，在都市圈成為中國的一級介于中央與省之間的正式政區(qū)之后，現(xiàn)有絕大多數(shù)省區(qū)就其規(guī)模而論，作為都市圈內(nèi)的功能單元顯然太大。這時，再按照功能分異以及行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的整合要求把都市圈內(nèi)的省區(qū)劃小，既十分必要，也不存在上面所說的“政治風險”。同時，由于省區(qū)經(jīng)濟管理權限上收以及職能轉換，還大大減少了省區(qū)劃小過程中的利益協(xié)調(diào)難度。因此，有理由這樣認為，中國未來的行政區(qū)劃改革如果把它與都市圈建設構想有機結合起來，不僅有利于推動行政區(qū)劃本身改革工作的深化，而且有利于行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的關系從上到下統(tǒng)一起來，從而為中國最終解決行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的分歧與矛盾找到一個很好的出路。

當然，必須指出的是，上面所探討的都是著眼于一種長遠觀點而得出來的結論。實現(xiàn)“都市圈”的政區(qū)定位目標，決不可能是一件短期內(nèi)可以做到的事情。在這種情況下，基于協(xié)調(diào)都市圈內(nèi)各行政區(qū)政府行為的需要，綜合借鑒類似于西方發(fā)達國家一些大都市區(qū)行政組織與管理的經(jīng)驗，先行建立一種負責跨界職能的都市圈聯(lián)合政府（非跨界職能仍保留于都市圈內(nèi)各行政區(qū)政府），并輔之于一定數(shù)量的松散協(xié)調(diào)機構（非政府機構），就成為一種必要的過渡性組織措施。所謂跨界職能，就是負責跨越行政界線或功能區(qū)界線的公共服務的生產(chǎn)和提供，如港口和機場等公共交通、大型水利工程、大江大河的整治、生態(tài)環(huán)境保護等。把跨界職能劃歸都市圈聯(lián)合政府負責，一方面可獲得更大的規(guī)模追加效益，另一方面也可以盡量避免都市圈內(nèi)不必要的重復建設，做到統(tǒng)一規(guī)劃和布局。都市圈聯(lián)合政府的建立，可以在一定程度上緩解因行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)界線暫時無法統(tǒng)一而產(chǎn)生的行政要素與經(jīng)濟成份的沖突，有利于行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)關系的協(xié)調(diào)。此外，松散協(xié)調(diào)機構的存在，也有利于公民對公共政策制訂的參與和監(jiān)督，進而減少經(jīng)濟運行中的過量行政干預和決策中的長官意識與政策失誤。

（作者單位：華東師范大學城市與區(qū)域發(fā)展研究所）

注釋：

[1]楊建榮：“論中國崛起世界級大城市的條件與構想”，《財經(jīng)研究》 1995年第6期。

[2]朱華友：“轉型時期的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展——中國區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展研討會綜述”，《人民日報》1995年9月27日。

[3][5]國家計委經(jīng)濟研究所課題組，“中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究”，《管理世界》 1996年第4期。

[4]嚴重敏、周克瑜：“關于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃若干問題的思考”，《經(jīng)濟地理》 1995.No.4。

[6]劉君德等，“江蘇省蘇錫常地區(qū)行政區(qū)劃改革研究綜合報告”，1992年。

[7]華偉等：“中國行政區(qū)劃改革的初步構想”，《戰(zhàn)略與管理》1997年第6期。

[9]劉君德、周克瑜等：《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》，華東師范大學出版社1996年版，第56頁。