公車改革一盤難以下完的棋

■余　桂（上海）

公車開支大于國防開支

1984年以前，國家對公車控制較嚴。按照當時的規定，只有黨和國家的高級干部才有資格配備專車，縣團級以下的官員只能使用吉普車和自行車。1984年，這項規定被取消，公車消費猶如脫韁野馬，一發不可收。1985年，全國進口的轎車、面包車達20萬輛，耗資近20億美元，超過了前30年的總和。巨大的市場容量和利潤空間，不僅使各地爭相上馬轎車項目，汽車走私活動也因此與日俱增。

20世紀90年代以來，公車消費持續升溫。據統計，“八五”期間集團購買小汽車的數量平均每年以16.2％的速度增長，購買金額則保持年均26.99％的增幅。公車幾乎壟斷了國內的汽車消費市場，以1993年為例，當年全國生產轎車22.5萬輛，加上進口的18.1萬輛，共40.6萬輛。其中竟有98％為公款購買！當年用于公車的消費達700多億元，相當于1996年的國防開支。近兩年，雖然政府大力推進機構改革，減員增效，但公車消費仍然居高不下。1998年，全國新增公車82萬輛，用于買車支付的金額高達1000億元。加上司機工資、燃油費、保險費、維修費等，則當年用于公車的支出近2000億元，而據2000年10月16日公布的《2000年中國的國防》白皮書，1998年中國的國防開支只有934.7億元，僅相當于當年公車支出的一半。

有了公車，不腐敗也難

本來，國家給大小官員配備公車的初衷，是為了方便他們的工作，更好地為人民服務。但在某些“公仆”那里，這僅僅是公車使用價值的一小部分。事實上，公車還肩負著彰顯主人身份與地位的使命，充當著主人腐敗的“小幫兇”。而為“公仆”開車的司機，則是公車制度的直接受益者以及公車腐敗的真正“幫兇”！

事實上，某些領導已經到了無車不出門的地步，公車私用早已不是什么秘密。不僅外出旅游、釣魚、宴會娛樂等要用公車，紅白喜事、子女上學要用公車，甚至嫖娼也離不了公車。即使在一向比較清廉的上海，公車私用現象也比比皆是。據筆者對上海幾家重點中小學所作的調查，每周1至周5早晨6∶30～7∶30，下午4:∶30～5∶30，掛著公車車牌（有的甚至掛著單位名稱）接送子女上下學的公車總有數十輛至上百輛不等。如果哪所學校門口沒有公車，多半是這所學校檔次太低，官員子女不愿來。在一些著名高校，每逢雙休，也會出現大量公車，這是領導們來上研究生課程班的緣故。

在廣大農村，公車私用還有另外一個版本。這幾年，在一些鄉鎮干部中興起了一股到縣城居住的熱潮，他們早已不滿足于鄉村寧靜但單調的生活，紛紛在縣城購置房產，有的甚至擁有別墅，將家屬戶口遷往縣城，過起城市生活來。領導們披星戴月，早出晚歸，個別工作地點距縣城較遠的領導一天要跑數百公里，每天花在上下班的時間就有幾個小時。筆者曾接觸過某縣的一名鄉長，問他這樣累不累，他說：“你不覺得坐車是一種享受嗎？當我的車在馬路上開，路人拋來羨慕的目光時，那滋味真是沒得說。”

在公車腐敗中，公車司機也扮演著重要角色。這些除了會開車以外一般再無其他技術專長的熟練工人，雖然地位不高，卻擁有不容忽視的影響力，被老百姓“譽”為領導的“干兒子”。尤其是某些位高權重的領導司機，更是紅人一個。不僅常常跟隨主人享受高級別的待遇，而且往往是溝通上下級關系的重要橋梁。有些官員為了向上級領導行賄，往往先搞定他的司機，再通過他一步步實施行動計劃。據說這招的成功率還相當高。而司機私用公車，早已是普遍現象。據大慶市紀委的一項調查，在公車使用中，辦公事的占1/3，領導干部私用的占1/3，司機私用的占1/3。筆者曾對某所大學的校長用車作過調查，發現司機私用的竟占一半以上。

至于這些公車司機從修車和油料費中拿到的回扣，更是財政開支的“無底洞”。據《海南日報》引述該省公路運輸企業的財務分析顯示：轎車每萬公里的運輸成本為8215.40元，而黨政機關、團體和事業單位公有轎車的運輸成本是每萬公里50361元，是運輸企業的6.13倍。但是經測算，從每輛車的工作效率看，5輛公車僅相當于1輛出租汽車；從每萬公里的運輸成本來看，公車是出租汽車的7.4倍。

改革露出流產征兆

愈演愈烈的公車腐敗，不僅造成了巨大的財政負擔，而且嚴重敗壞了黨和政府在群眾中的形象。隨著改革的深化，公車改革終于被提上議事日程，成為繼政府辦公設備采購招標、移動電話配置改革之后的又一改革焦點。尤其是近兩年，公車改革確實在一些地方熱鬧過一陣子。不少地方根據公務交通費用分配的工資化和公務用車的社會化改革方向，陸續出臺了各自的改革方案。涌現出“大慶模式”、湖南長沙“好幫客模式”等頗具代表性的改革模式，取得了一定的成效。同時，為盡量減小車改后對國內汽車業的沖擊，又相繼出臺了一系列政策措施，以啟動私車消費。如多家銀行推出汽車消費貸款服務，部分汽車生產廠家宣布調低市場售價，上海等地還推出私車牌照拍賣。此外，數百項不合理的交通車輛收費項目也被取消。種種跡象表明，公車改革這回似乎要動真格的了。

然而，實際情況遠非如此。不少地方公車改革根本就沒有啟動；有些地方雖然名義上改了，實則換湯不換藥，反而出現了新的亂攤派，因為掌握一定權力的干部很容易把出行費或油料費攤派到下屬部門或企業中去，使基層又平添了一層負擔。事實上，從近期傳媒和市場反饋的信息來看，在大多數地區，“公家”依然是汽車市場的最大“買主”，尤其在商務轎車和中高檔轎車領域，公車消費所占的比例更是高達90％以上。即使在私車購買力最強的北京，今年以來，私人購車比例也不斷下降。據了解，這其中的一個重要原因是北京市全面放開“控辦”，規定除行政機關和財政撥款的事業單位外，其他單位購車均不受限制，從而極大地刺激了單位購車的熱情，同時也使原先為躲避“控辦”的單位而用私人名義上牌的車陸續“浮出水面”。

在這種情勢下，一些汽車生產廠家趁機大力開拓公車市場。2000年5月31日，一汽集團繼推出縣團級用車后，又在京隆重推出了“科級”專用紅旗轎車。業內人士分析，這是一汽篤定公車改革在眼下不會有大的動作的結果。

公車改革緣何擱淺

從我國改革的進程來看，觸動既得者利益較小的改革推行起來一般都比較順利；而那些動作幅度較大乃至傷筋動骨的改革，由于牽扯到方方面面的利害關系，基本上進展緩慢，甚至有時還會出現倒退。公車改革這盤棋，從20世紀90年代初下到現在，局勢一直不明朗，其原因大概也在于此。

既得利益不愿放棄由于轎車在中國的普及率較低，加上計劃經濟體制下形成的“官車”觀念，使得長期以來，無論是在普通百姓還是在各級官員眼里，公車在某種意義上，就是權力與地位的象征。一名鄉長曾經這樣對筆者說，他下鄉如果不坐車，不帶上幾個人，就覺得自己不像個鄉長，甚至說話都會沒底氣。是的，對那些把公車看成是個人權杖之一的領導來說，如果讓他首先從自己身上開刀，取消坐公車，不啻于抹脖子。即使發給他上千元的車貼，恐怕也無法彌補公車被“剝奪”后的巨大失落。因為沒有了公車，可能就意味著個人行動自由要受到極大的限制，意味著自己少了一個彰顯“派頭”的平臺，意味著自己與普通上班族沒什么兩樣。所以，自從部分地區推出公車改革以來，幾乎無一例外地遭到了不同程度的抵制。少數權力欲極強的官員干脆采取對著干的態度。如四川省敘永縣縣委書記巫俊明由于屢次超標準用車和購車，在“三講”教育期間已被“三講”巡視組查出，巫當時對“三講”巡視組表示，盡快將這輛價值70余萬元的沙漠王子越野車賣掉，其車款用于支持貧困鄉鎮的經濟建設。可就在“三講”巡視組離開敘永不久，巫便采用偷梁換柱的手段，指使該縣電力公司用一輛六缸3000型三菱越野車與他乘坐的沙漠王子交換，并要求電力公司從農網改造費中拿出10萬元作為車的互換條件。此事后來被《農民日報》曝光，盛怒之下的巫俊明竟然下令將該期的《農民日報》收回并焚燒，造成了極為惡劣的影響。

相關制度不健全按照一些地方的車改方案，公車配給制取消后，將對各級公務員進行一定數額的用車補貼，將公車拍賣給私人；或者由機關事務管理機構組建面向社會的經營性出租公司；或者委托出租公司代管，收益雙方分成。再對下崗的司勤人員進行適當安置。但在實行過程中很快就會出現走形，原因就在于相關制度不健全。因為在政治體制改革不到位、政企尚未完全分開、上級主管部門對下級部門和所管轄的企業仍有相當大的約束力的環境下，還沒有幾個下級部門和企業的領導，為了抽象的公共利益，而去做那些可能危及本部門利益乃至自己“烏紗帽”的事情。因為在實際工作中，他們有求于上級部門的事情實在是太多了。可以說，沒有上面的支持，許多工作都將無法開展，即使開展了也難以完成。在這種情況下，他們還敢在公車改革問題上過于認真嗎？某縣一名領導就曾對擬定中的車改方案頗不以為然。他說，如果取消了上級領導的公務用車，那他們下來用誰的車？還不是我們接送？領導能下來，是看得起我們，我們能讓他坐公交或出租嗎？至于企業，哪怕是非公有制企業，要想發展壯大，同樣離不開政府的支持，如果領導要用你的車，你敢拒絕嗎？保證高興還來不及呢！所以，如果體制不理順，倉促進行公車改革，不僅難以達到預期的效果，反而還會增加基層負擔和企業負擔、甚至農民負擔。

決策部門的難言之隱應該說，對公車制度的腐敗，對公車改革的重要性與必要性，決策部門是看得清清楚楚的。但為什么直到現在，這場改革仍未取得實質性進展呢？個中原因，除了上述幾個方面的因素之外，保護國內汽車工業也是一個重要的考量。

長期以來，社會集團一直是國內轎車市場的最大買主，私車消費只是在最近幾年才有所升溫。所以，國內的主要轎車生產企業一般都把產品開發戰略瞄準于公務用車和商務用車。隨著居民收入水平和消費能力的提高，轎車走進家庭將是大勢所趨。但國內目前相對惡劣的用車環境以及少得可憐的購車選擇，使得期待中的私車消費熱遲遲沒有出現。在這種情勢下，如果大刀闊斧地推行公車改革，對仰賴集團購買而生存的國內汽車企業來說，將是致命打擊。另一方面，隨著中國即將加入世貿組織，長期以來撐在國內汽車企業頭頂上的保護傘將在數年內消失，國內汽車企業再難偏安一隅。早已覬覦中國市場的國際汽車巨頭勢必集中兵力拿下這塊肥肉，這對至今尚未形成自主開發能力，毫無國際競爭力的國內汽車企業來說，將是一場生死決斗。如果眼下來個徹底的公車改革，極有可能使體質本來就十分虛弱的國內汽車企業大量失血，乃至“出師未捷身先死”。所以，當初傳出公車制度要改革的消息時，最緊張的除了某些官員和公車司機外，就是各大轎車生產企業的領導。盡管從目前的情況來看，國家為啟動私車消費市場，陸續出臺了一系列旨在鼓勵私車消費的政策措施，盡管部分廠家也在加緊開發經濟型家用轎車，但要指望私人購車在短期內撐起國內轎車市場，實在有點不現實。而要全面形成整車自主開發能力，更非一朝一夕之事。所以，為了使被定為支柱產業的中國汽車工業能夠在狼來之前盡快形成自衛能力，犧牲一點公車改革的速度，在決策部門看來，不失為一項權宜之計。

遺憾的是，國內某些汽車企業似乎并不理解決策部門的良苦用心，反而逆市行走；對于即將到來的中外企業沖突，不少國內汽車廠家也沒有表現出足夠的重視。

公車改革躲得過嗎？

盡管公車改革這盤棋下到現在仍處于布局階段，但筆者在采訪一些政府官員時，他們幾乎無一例外地表示，這是一場躲不過的改革。即使躲得過初一也躲不過十五。其中有一位更是大膽預測，公車改革在未來兩三年之內必將有重大突破。他說如果公車制度到了過街老鼠，人人喊打的時候，哪怕你坐的是奔馳，又有什么滋味呢？至于老百姓，大概沒有一個人希望公車制度繼續存在。不久前，中國社會調查事務所就公車改革所作的調查顯示，幾乎百分之百的公眾贊成公車“下課”，其中有74.2％的公眾表示他們將十分關注這件事的“下文”。

是的，作為特權制度的產物，公車在為無數官僚服務了這么多年后，也應該壽終正寢了。當然，你可以減緩它改革的步伐，但你無法阻止，因為這是一項民心所向的改革。□

（編輯：張曉濤攝影:史利）