基層債務，割不斷的憂思

昌　平

基層債務知多少

沒有人給基層債務下過定義，我把縣、鄉、村三級行政組織所欠的債務叫基層債務，其中不包括國有企業、集體企業和事業單位所欠的債務。

全國基層債務到底有多少，沒有權威的統計數據，也很少有人關注。2001年5月的《中國新聞周刊》的封面文章是《債務政府》。該組文章通過采訪調查，認為目前中國鄉鎮的債務窟窿高達2000億元。文中的“鄉鎮債務”自然沒包括縣級政府債務和村級債務。如果計算在內，債務可能更加驚人。

舉個例子，江漢平原某縣的村級債務5.5億元，鄉級債務（含管理區）3億元，縣級債務1.5億元，三級債務共10億元。在江漢平原，該縣基層債務不是最多的，屬中等水平。有的地方，欠100多萬元高利貸的村都有不少。富饒的江漢平原如此，全國其他基層組織可見一斑。

全國有近3000個縣（市），除東部少數發達地區外，“財政赤字”是一個普遍現象。假如平均每個縣（市）累計的三級債務按上億元計算，全國基層債務大約在數千億之間，有專家學者說遠不止這個數，我還是比較偏向保守的。

數千億債務是個什么概念？居住在縣、鄉、村一級的人口有10億多，就是說，這些居民和農民人均負債約數百元。由于這10億多人口中有9億都是農民，基層債務的負擔實際上就是農民的負擔。

和全國國有、集體企業所形成的“法人債務”相比，這個數字不算大，但此債不能和彼債相提并論。一是債主不同，法人債務大多欠國有銀行的錢，而基層債務大多是欠私人的錢，屬于民間借貸；二是利率不同，法人債務的利率月息不會超過5‰，而基層債務的利率一般高于15‰；三是欠債的主體不同，法人債務的“法人”是可以破產的，但基層債務的債務人是政府，是村委會，是不能破產的；四是還債的方式不同，法人債務是靠賺錢還債，基層債務主要靠加重納稅人（特別是農民）的負擔來還債。

債務的惡性循環

基層債務是從1996年開始大規模出現的。

1993年，農產品開始大幅漲價，農民收入有了很大的增長，農業稅和各種亂攤派大幅增加，縣鄉村三級日子好過了：工資大漲；機構和人員膨脹；奢華作風開始盛行，房子、車子、手機、電腦等越配越高級，公費考察從國內發展到國外，從主要領導發展到一般干部，甚至村民辦教師、小組長也要出去“考察”。

1996年，農產品價格開始下滑，內地鄉鎮企業也大面積滑坡，中央出臺減輕農民負擔的13號文件，縣鄉村的收入增幅減緩，有不少地方出現了負增長。但是，支出卻剛性增長。借債成了普遍采用的緩解財政危機的辦法。由于國有商業銀行退出縣域經濟，農村信用社實力有限，借債的手伸向了民間，一種方法是成立農村合作基金會，高息攬存，用于政府消費；另一種方法是直接找民間拿月息30‰的高利貸。部分基層干部參與其中。由于高利貸管理混亂，“營運債務”一度發展成為某些干部的生財之道。

湖北某縣1995年以前基本不欠債，且有80%鄉村有節余，從1996年開始，全縣債務每年以2億元速度增長。農民負擔款征收慢，上面追得緊，鄉村為了“搶先完成任務”——借債；機構和人員增長快，行政支出不足——借債；抗災——借債；修房子、買車子——借債；還舊債——借新債。當民間借債有了一定的規模以后，就形成了債務的惡性循環，該縣每年支付基層債務的利息在1.7億元以上，而每年農民合理負擔總額也沒有1.7億元。

為了吸納更多的錢維持債務的惡性循環，民間借貸的利息從月息15‰增加到了現在的30‰，有的地方達到40‰以上。這樣債務規模越來越大，增長速度越來越快，潛在的危機也越來越深重。

基層債務的數量對外界是絕對保密的。保密的方法有兩種：一種是混亂的管理。在一個村、一個鄉就是村長、鄉長也很難搞清借民間高利貸的準確數據；另一種是暗箱操作，一個村、一個鄉只有核心層的兩三個人知道債務運作情況，只有當這個核心“下臺”時，才公開家底。公開家底的時間越遲，潛伏的危機就越大。一旦公開家底，就會產生巨大的震蕩，引發無窮的變化。

危害重重

1、債務使農民“減負”難以實現

如果說農民負擔過重起初是因為機構和人員膨脹引起的，那么現在，農民負擔雖有中央三令五申，但仍有增無減，則是債務危機所致。湖北某鄉1997年因提早征收農民負擔，導致一農民服毒自殺，中央領導嚴令查處責任人，鄉黨委書記、鄉長被撤銷黨內外一切職務，直接責任人被判刑三年。但1997～1999年，該鄉仍無視中央減輕農民負擔的政策，基層債務依然有增無減。高利貸、利滾利讓農民難有出頭之日。

2、債務促使一些鄉村干部作惡

為了償還債務，鄉村干部胡作非為。內地某鄉的一個農民，因人民公社時欠村里的190元，現在要還1800元，該農民無力償還，竟拉去關在鄉里的“小黑屋”里給活活凍死了。另一農民因1995年欠集體3500元，利滾利后竟要還1.9萬元，該農民答應還1.4萬元，鄉村干部不同意，竟把他拉到鄉里關“小黑屋”……數天后，該農民在送往醫院的途中死亡。

3、債務使鄉村官員永無寧日

有的鄉鎮幾乎要面對上千個債主，有的村要面對上百個債主，鄉干部每天都要給債主說好話，債務就像背在他們背上的一塊大石頭，永遠讓鄉村干部直不起腰桿；債務就像掛在他們腰間的一顆炸彈，永遠讓鄉村干部提心吊膽。有的債主是拿著刀找鄉村干部去討債的，因基層債務逼死村長、書記的事已發生多起了，因討債無果自殺于鄉村機關的事件也有發生。

4、債務導致鄉村干部隊伍素質降低

由于債務危機使鄉村兩級組織失去了存在的經濟基礎，其職能也在萎縮。一些村找不到像樣的人當村長、村支書，很多鄉干部提出辭職，縣長的“含金量”也大大降低了。內陸地區的很多村沒有積累只有債務，村長選出來后，許多人不愿干。一些有水平、有頭腦、有能力的鄉干部或要求調出或寧為“鳳尾”不為“雞頭”，或紛紛下海自謀出路。

5、“私有化”傾向已經出現

基層債務的債主70%是縣鄉村干部和干部的親友。由于鄉村欠債主的錢，不少鄉村值錢的東西被打著產權改革的旗號賣光，剩下的就只有土地、泵站、學校了。種地掙不了錢，農民都不愿要地，正好債主要不到錢，也只有打土地的主意。現在，在農村大片大片的土地發包給債主，30～50年不變，債主種地不交稅費，只用高利貸的利息抵扣就行了，債主變成了不交稅的“地主”。為了完成上面的稅費任務，鄉村干部便把農田的稅費強加到人頭上，農業稅變成了人頭稅。現在學校、泵站也是債主爭奪的目標。這種權力作用下的變相的私有化值得高度關注。

6、疾病流行危及人畜生存

人畜的傳染病，過去是靠政府和集體拿錢救治和消滅，現在縣鄉村無財力了。各種畜禽傳染病一經發現就必須迅速捕殺，嚴控傳播，但現在誰出錢、誰來管？在一些農村，血吸蟲病、傳染性肝病等患者很少有人去住院救治。這都是十分危險的。

7、義務教育成為畫餅

鄉村對教育的投入越來越少，學校對學生的收費越來越高，學生流失呈上升趨勢。在不少城市，你都會遇到一群群跪在地上給人擦皮鞋的小孩。這樣下去，義務教育在一些地方永遠是一個畫餅。

8、水利工程日趨老化

很多人都認為解決十幾億中國人吃飯的大難題僅是“分田單干”——責任制的功勞，這種認識十分片面。水利建設和種子、肥料的技術革命是糧食增產至關重要的因素。不少農村已有十年沒有組織農民興修水利工程了。農民每年上繳的以資代勞資金都還了債或發了工資，國家下撥的農業工程建設資金也常常被挪用，農業抗旱澇災害的能力日趨衰退。十年后必須對原有的水利工程進行修復，預計需要幾萬億的投入。水利建設資金的缺乏將嚴重制約農業的發展。

9、縣級政權面臨危機

在內陸的縣一級地方，財政收入的70%以上來自農民負擔，由于基層債務的影響，縣級財政的預算收入根本不可能實現。縣級政府也不得不靠借債和挪用度日。內陸許多縣級政府為保證運轉，挪用社保資金、專項基金、項目專款，變賣國有資產是十分普遍的現象。鄉村為維持生計，截留縣級財政收入，導致本不堪重負的工業企業雪上加霜，進一步加劇了縣域經濟的萎縮，財政進一步惡化，失業進一步上升，形成經濟和社會的惡性循環。

10、貧富差別越來越大，農村市場進一步萎縮

當財富向少數發達地區、少數產業、少數人集中，大多數地方、大多數行業、大多數人將相對貧困化；而從微觀而言，少數人將又通過高利貸和權力的結合，再次集中財富，使更多的人陷入絕對貧困，連最后的保障——土地也將失去。在農村，相當部分農戶的現金收入不夠繳稅費和學生的學費，有不少農民一件衣服穿幾年、幾代人。農民沒有錢消費，再好的“拉動內需”措施都是有問題的。

宏觀傾斜，微觀挖潛

巨大的基層債務是我們長期不重視“三農”問題結下的苦果，現在解決這個問題很難，但不解決不行。解決的思路是：宏觀向農村傾斜，微觀上通過改革挖潛。

1、農業稅改成農村社會保障稅，國家不再找農民要錢。農民負擔的正稅部分由國家統籌，建立農村社會保障基金，用于農民養老和合作醫療。農民負擔的附稅部分用于村內公共事務開支。

2、中央財政應向農村傾斜，農村教育由中央財政拿錢解決，每年不少于1000億元。

3、準許省、市人民政府發行省債、市債，償還基層債務。再由縣鄉村逐年償還。

4、實施“轉移農民、減少農民、富裕農民、建設社會主義新農村”的偉大戰略，這個戰略是最符合國情、最有效率、最能啟動內需的戰略，不次于西部大開發戰略。國家應該拿政策、拿錢采用“大按揭”的方式，在中部地區大規模啟動小城鎮建設，吸引農民進集鎮、城市，同時扶持鄉鎮企業、農業產業化和第三產業發展，促進農村城市化、農業現代化、農民農工化，讓中西部地區的財政和集體收入有較大的增長，增強償債能力。

5、全國農村開展基層債務清理整頓工作，用條例的形式規范基層債務的管理。嚴厲打擊基層債務中普遍存在的違規高息、少本多息、延時計息、無本生息、應付款生息和利滾利等違法犯罪活動。

6、機動田、水田等農業資源償還基層債務，要公開競賣，不許暗箱操作。但不準將農民的旱澇保收的口糧地拿去抵償基層債務。

7、對于農民集資辦起來的農村“國有”基礎設施，如電力、通訊、電視、公路、大型泵站等，其產權應歸還農民，農民以產權抵押申請貸款償還債務。

8、重構縣鄉政府體制，把吃財政的人減少60%。把一切靠向農民收費生存而又不為農民服務的部門全部砍掉。必須廢除干部終身制，在職就是干部，不在職就是居民。縣鄉政府官員應由人民選舉產生，接受黨和人大的監督。主要是財政預算監督、人事編制職數監督、依法行政監督。

基層債務決不能等閑視之，如不加以遏制，必然會導致農村大混亂和大倒退。因此，我呼吁所有有良知、有責任感的經濟學家、社會學家、政治家都來研究、關注、解決基層債務問題。□