中國(guó)農(nóng)地征用的制度環(huán)境分析

鄭浩瀾

引言

根據(jù)浦東開發(fā)規(guī)劃，1991—2000年為近期，規(guī)劃400平方公里土地，其中集中城市化地區(qū)從38平方公里增加至90平方公里；2001—2020年為遠(yuǎn)期，其中集中城市化地區(qū)為200平方公里。[1]這意味著浦東農(nóng)業(yè)用地將在較短的時(shí)間內(nèi)被大量征用，浦東原有農(nóng)村地區(qū)將迅速地城市化。

農(nóng)地征用是國(guó)家基于公共利益的需要而有償取得農(nóng)業(yè)用地所有權(quán)的措施。正是農(nóng)地征用制度為浦東快速的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了制度上的可能。但每一次農(nóng)地征用的過程都涉及到紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系。本文的主要觀點(diǎn)是，浦東農(nóng)地征用過程中出現(xiàn)的問題，根本原因在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷源于中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的歷史背景。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的意義是革命性的，它使土地從生產(chǎn)隊(duì)集中經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)。然而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制主要是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的一種改變，換句話說，它與人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度有著很大的歷史繼承性。

一，浦東的開發(fā)政策

浦東的開發(fā)是在一系列國(guó)家優(yōu)惠政策的帶動(dòng)下開始的。早在1990年9月10日，上海市人民政府發(fā)布的《上海市鼓勵(lì)外商投資浦東新區(qū)的若干規(guī)定》及《上海市浦東新區(qū)土地管理若干規(guī)定》就已經(jīng)使國(guó)內(nèi)外投資者對(duì)房產(chǎn)項(xiàng)目的投資增強(qiáng)信心。1991年9月16日，市政府批準(zhǔn)市土地局制定的《上海市浦東新區(qū)土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》及浦東新區(qū)土地等級(jí)的劃分，將浦東新區(qū)土地分為10個(gè)等級(jí)并按不同用途規(guī)定收取土地使用費(fèi)。市政府還決定在1993年底以前浦東新區(qū)的各類用地均按1991年的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)出讓，讓投資者早投資早得益。[2]

在開發(fā)浦東的新形勢(shì)下，1992年7月上海市規(guī)劃院編制完成了《浦東新區(qū)總體規(guī)劃》及規(guī)劃圖。這一規(guī)劃的總體目標(biāo)是把浦東新區(qū)建設(shè)成為有合理的發(fā)展布局結(jié)構(gòu)、先進(jìn)的綜合交通網(wǎng)絡(luò)、完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代的信息系統(tǒng)以及良好的生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)代化新區(qū)。根據(jù)這一規(guī)劃，浦東新區(qū)的范圍為長(zhǎng)江口、黃浦江、川楊河之間的三角地的350平方公里和川楊河以南、外環(huán)線以北50平方公里，共400平方公里。根據(jù)這一開發(fā)規(guī)劃，從總體布局上形成了各具特色與相對(duì)獨(dú)立的五個(gè)綜合分區(qū)。這五個(gè)分區(qū)規(guī)劃相應(yīng)面積的土地，配置不同的開發(fā)重點(diǎn)。[3]

浦東開發(fā)的特色在于，在總體規(guī)劃中每一開發(fā)區(qū)都有相應(yīng)的國(guó)家級(jí)開發(fā)公司，而各國(guó)家級(jí)開發(fā)公司擁有著大量可供開發(fā)的土地資源。在浦東實(shí)際上已經(jīng)形成了陸家嘴、金橋、外高橋、張江四大國(guó)家級(jí)開發(fā)公司以及華夏、王橋等新區(qū)一級(jí)開發(fā)公司，此外各鎮(zhèn)有其工業(yè)點(diǎn)和相應(yīng)的開發(fā)公司。[4]在這一過程中的行政行為很難與非行政行為相區(qū)別，因?yàn)閺囊婚_始行政行為就介入了市場(chǎng)，征地須經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)，同時(shí)具體的開發(fā)由幾家國(guó)家級(jí)開發(fā)公司來實(shí)施。

二，改革前后浦東農(nóng)地征用過程的比較

本文所指的“改革”并不是籠統(tǒng)意義上的1978年中國(guó)的改革開放，而是從土地制度變革的角度說，開始于1983年1月中共中央全面肯定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一號(hào)文件；從基層政權(quán)變更的角度說，是開始于1983年10月中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知。自1983年起人民公社制度正式解體。

國(guó)家征用農(nóng)地意味著土地的所有權(quán)得到置換，土地的所有權(quán)性質(zhì)從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。根據(jù)憲法第十條，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。同時(shí)，憲法和《中華人民共和國(guó)土地管理法》中規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。[5]這事實(shí)上是從法律的角度保障了國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)，當(dāng)國(guó)家由于建設(shè)需要而使用集體所有的土地時(shí)只要通過征用就可以了。從這一點(diǎn)上說，國(guó)家征地具有行政強(qiáng)制色彩。

比較改革前后浦東的農(nóng)地征用可以發(fā)現(xiàn)，首先，不論權(quán)力如何變更，依舊是國(guó)家壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)，用地單位不得與被征地單位擅自商議征地。

在人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制下，土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有、支配和使用。[6]但是生產(chǎn)隊(duì)的土地所有權(quán)是不完全的。生產(chǎn)隊(duì)在遇到土地調(diào)整及占有等問題時(shí)，通常是服從公社，而沒有實(shí)際上的土地所有權(quán)。1982年，國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》中規(guī)定用地單位除支付土地補(bǔ)償費(fèi)外還應(yīng)付給安置補(bǔ)助費(fèi)。此外，還規(guī)定，“用地單位不得與被征地單位擅自商議征地”，“被征地單位不得在本條例規(guī)定的補(bǔ)償范圍以外，額外要求或附加條件”。1987年9月，上海市政府發(fā)布《上海市國(guó)家建設(shè)征用土地費(fèi)包干使用辦法》規(guī)定，用地單位應(yīng)向市土地局辦理征地包干手續(xù)，不得直接與被征地單位擅自商議征地。這樣一來，國(guó)家行政機(jī)構(gòu)實(shí)際上嚴(yán)格管制著土地的征用，這與人民公社時(shí)期沒有什么實(shí)質(zhì)的差異。

其次，行政權(quán)力對(duì)農(nóng)地征用的管制權(quán)從上個(gè)世紀(jì)50年代至今沒有太大的變化。發(fā)生變化的是各政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)限關(guān)系。

國(guó)家征用土地以后構(gòu)成對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的管制，因而，任何用地單位都須辦理嚴(yán)格的審批手續(xù)。觀察土地批租的行政行為，我們發(fā)現(xiàn)：中央國(guó)務(wù)院—上海市政府—縣政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的行政權(quán)限關(guān)系總體上呈現(xiàn)從上到下層層制約的模式，但也一直處在放權(quán)與收權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡中。國(guó)家通過每年下達(dá)一定的用地指標(biāo)來控制省、直轄市的征地速度來保持總量的平衡，而各地區(qū)用地?cái)?shù)量多少與行政權(quán)力的下放及收縮有密切的關(guān)系。表1是從1950年到1995年上海市建設(shè)用地批準(zhǔn)的基本情況，以1958年、1961年、1980年、1992年為四個(gè)基本的觀察點(diǎn)可以分析政府行政權(quán)力與征地?cái)?shù)量變化關(guān)系。

如表1所示，1958年征地?cái)?shù)額為改革前最高點(diǎn)，1961年征地?cái)?shù)額驟減。也正是1961年，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)征地拆遷管理的上海市城市建設(shè)局土地審批權(quán)開始受到限制。[8]1961年6月，中共上海市委規(guī)定，征用農(nóng)田需由市城建局黨委審查并征得農(nóng)委和當(dāng)?shù)乜h委同意后報(bào)市委批準(zhǔn)。1962年6月28日，在市人民委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布的《上海市基本建設(shè)征用土地暫行管理辦法》和《上海市基本建設(shè)拆遷房屋暫行管理辦法》中進(jìn)一步規(guī)定，市城建局只有權(quán)批準(zhǔn)征用市區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)1畝以下的或者租用3畝以下的生產(chǎn)隊(duì)土地，和調(diào)撥其它單位使用的國(guó)有土地。因而，市委通過縮小城建局的行政權(quán)力來嚴(yán)格控制征用農(nóng)田。

從表1的數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)地征用在文革期間保持了比較緩慢的速度。1978、1979年數(shù)量的劇增主要是基于寶山鋼鐵總廠和上海石油化工總廠的基建工程。1980年在市府發(fā)布的《上海市基本建設(shè)征用土地管理辦法》中明確了市規(guī)劃局為征用土地工作的主管部門，[9]但為規(guī)劃局規(guī)定了征地的權(quán)力限度，即基本建設(shè)征用生產(chǎn)隊(duì)土地10畝以上的經(jīng)市規(guī)劃局審核后，報(bào)市人民政府審批。[10]

1992年征地?cái)?shù)額的劇增很大程度上是源于1992年土地審批權(quán)向區(qū)、縣的下放。1992年5月，市政府批轉(zhuǎn)市建委《關(guān)于向區(qū)、縣簡(jiǎn)政放權(quán)的若干意見》。自此，區(qū)、縣的征地速度加快，很快便突破了國(guó)家下達(dá)給上海市的建設(shè)用地指標(biāo)。

三，幾點(diǎn)問題

農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)換直接引起了農(nóng)村城市化的過程，其具體表現(xiàn)是村、隊(duì)的撤銷建制，即農(nóng)地被征用后逐步撤銷村的生產(chǎn)隊(duì)建制（“生產(chǎn)隊(duì)”是沿用人民公社時(shí)期的說法，或稱村民小組），在村的所有生產(chǎn)隊(duì)都被撤銷以后再撤銷村的建制。撤制村、隊(duì)是一個(gè)過程，它直接由農(nóng)地征用引起。在浦東，一般只有在某生產(chǎn)隊(duì)的土地全部征用后才能撤銷該生產(chǎn)隊(duì)的建制，同理，只有在某村的所有生產(chǎn)隊(duì)都撤銷建制之后該村才能撤銷建制。因此，在浦東有相當(dāng)一部分的村已經(jīng)撤銷一些生產(chǎn)隊(duì)的建制而保存著另一些生產(chǎn)隊(duì)的建制。

撤銷村、隊(duì)建制本身是一種行政行為。撤銷村隊(duì)的建制需滿足以下兩個(gè)條件：1）由征地引起。2）土地被全部征用的或征地后剩余的實(shí)際耕作面積，按實(shí)際農(nóng)業(yè)人口比例計(jì)算，人均不足二分的。[11]撤銷隊(duì)的建制需經(jīng)一定的行政程序，而在村所有的生產(chǎn)隊(duì)符合上述條件撤銷建制后村也以一定的程序申請(qǐng)撤銷建制。土地的大量征用使村、隊(duì)撤銷建制的步伐加快。[12]村、隊(duì)建制的撤銷在行政上還導(dǎo)致了鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的合并。

村、隊(duì)建制的撤銷意味著村、隊(duì)的集體資產(chǎn)可以分配給個(gè)人，這在征地過程中體現(xiàn)的是一種自上而下的權(quán)力主導(dǎo)性模式。從浦東新區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村分別設(shè)立了撤制村隊(duì)處、撤制村隊(duì)辦公室、撤制村隊(duì)小組。浦東新區(qū)的撤制村隊(duì)處主要是參與制定政策、傳達(dá)政策文件及及時(shí)反饋信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)撤制村隊(duì)辦公室主要是執(zhí)行政策，并指導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)村、隊(duì)具體的資產(chǎn)處置工作，而村一級(jí)的撤制村隊(duì)工作小組履行的是具體而煩瑣的資產(chǎn)處置職責(zé)。這三者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。盡管村一級(jí)的撤制村隊(duì)工作小組主要是由集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表和村干部組成，其權(quán)力來源于集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)，其具體的處置方案須經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會(huì)的通過，但該工作小組必須接受鎮(zhèn)撤制辦公室的領(lǐng)導(dǎo)。

目前，村一級(jí)的工作小組主要發(fā)揮的是行政命令的執(zhí)行角色，而非談判角色。當(dāng)征用的價(jià)格、征地的用途等等已經(jīng)被決定的時(shí)候，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)也沒有多少可以影響決策的能力了。村黨員干部在具體的執(zhí)行過程中發(fā)揮了模范帶頭、說服引導(dǎo)和安撫一方的作用，但在碰到利益分配不均等政策性問題的時(shí)候，說服、勸導(dǎo)似乎難以起到作用，于是，往往是在問題出現(xiàn)后才自下而上地反饋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或區(qū)政府，這很容易造成政府與農(nóng)民對(duì)峙的局面，不利于社會(huì)的安定。其中出現(xiàn)的問題主要有兩點(diǎn)：

1、撤制村、隊(duì)中利益的具體分配問題。

建制的撤銷與合并作為行政區(qū)劃的調(diào)整本身并不復(fù)雜，復(fù)雜而又值得關(guān)注的是建制撤銷以后利益分配不均問題，而利益的分配不均主要因政策的變化引起。

首先，征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)顯著提高。根據(jù)1998年新頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)以及安置補(bǔ)償費(fèi)。由于村土地歸集體所有，所以按規(guī)定征地的土地補(bǔ)償費(fèi)不得直接分配給個(gè)人。在浦東，征地補(bǔ)償費(fèi)按一定的比例劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，而安置補(bǔ)償費(fèi)則視安置情況而定。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

與1986年的《中華人民共和國(guó)土地管理法》相比，1998年新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》的征地補(bǔ)償費(fèi)顯著提高。1986年制定的征地補(bǔ)償費(fèi)是以征地前三年平均產(chǎn)值的三到六倍為標(biāo)準(zhǔn)，1998年新頒布的土地管理法將這一標(biāo)準(zhǔn)提高到了6～10倍。同時(shí)，安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也由該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的2～4倍提高為4～6倍，將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的總和不得超過土地被征用前3年平均產(chǎn)值的20倍提高為30倍。[13]

不僅如此，青苗補(bǔ)償費(fèi)也發(fā)生了變更。具體變更見表2。

其次，土地補(bǔ)償費(fèi)從不可分配給個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢圆糠址峙浣o個(gè)人。這一轉(zhuǎn)變以1993年8月16號(hào)上海市浦東新區(qū)管委會(huì)第144號(hào)文件《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<關(guān)于撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)處理辦法（試行稿）>的通知》為起點(diǎn)。在144號(hào)文件頒布前，國(guó)家建設(shè)征用集體所有土地的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)，除被征用土地上屬于個(gè)人的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)付給本人外，其它的由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安置人口的生活補(bǔ)助，任何單位和個(gè)人不得占用。但是，144號(hào)文件開始規(guī)定，從該文件頒發(fā)之日起，土地補(bǔ)償費(fèi)從不可分配給個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢苑峙浣o個(gè)人。而后在1996年34號(hào)文件《上海市人民政府關(guān)于發(fā)布〈上海市撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置暫行辦法〉的通知》中又明確規(guī)定，劃歸撤制隊(duì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地補(bǔ)償費(fèi)，可以股權(quán)形式或者貨幣形式全部量化到隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織個(gè)人。[14]

標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著近幾年村、隊(duì)撤制的農(nóng)戶享受了以前農(nóng)戶無法享受的利益，從而引起相當(dāng)一部分農(nóng)戶的不滿。而土地補(bǔ)償費(fèi)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所有這一政策也容易引起干群關(guān)系的緊張。當(dāng)隊(duì)的一部分土地被征用而隊(duì)尚未撤銷建制的時(shí)候，農(nóng)戶很容易把矛頭對(duì)準(zhǔn)生產(chǎn)隊(duì)的干部，同樣，當(dāng)相當(dāng)部分的隊(duì)已經(jīng)撤銷建制而村尚未撤銷的時(shí)候，村干部往往是矛盾的中心。在農(nóng)民中存在著一種普遍的心理，認(rèn)為是村干部貪污了大家的土地補(bǔ)償費(fèi)。

2、農(nóng)地征用后的勞動(dòng)力安置問題。村隊(duì)撤制后原有依靠土地生存的一大批農(nóng)民離開傳統(tǒng)的生活方式，戶口也相應(yīng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。然而，這一轉(zhuǎn)變并非一蹴而就。土地，對(duì)農(nóng)民而言具有相當(dāng)程度的保障功能，失去土地也就意味著失去了基本的生活來源。

可以說，浦東開發(fā)過程中最為突出的是因城市化開發(fā)征用土地而在短時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)的大量勞動(dòng)力配置問題。總體上說，勞動(dòng)力安置的辦法是“誰(shuí)征地、誰(shuí)吸勞”。具體而言，征地建設(shè)單位用地多少就相應(yīng)解決多少個(gè)勞動(dòng)力的就業(yè)問題，這在實(shí)踐中已經(jīng)形成了以下幾種方法：1）由征地建設(shè)單位直接吸勞安置；2）由政府勞動(dòng)部門統(tǒng)籌安置。這類安置多見于市政工程，或者由征地建設(shè)單位以一定補(bǔ)償金的形式付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排農(nóng)民今后的出路。3）自謀職業(yè)。征地建設(shè)單位對(duì)個(gè)別有生產(chǎn)技能和專長(zhǎng)的農(nóng)民一次性發(fā)給安置補(bǔ)償費(fèi)后由農(nóng)民自行謀生。由征地建設(shè)單位安排的大多是工資低廉的崗位。大量農(nóng)民由于沒有受到過正規(guī)的教育，要一時(shí)找到條件較好的崗位很難。同時(shí)，在浦東，存在大量用地建設(shè)單位無力解決勞動(dòng)力安置的情況。在如今下崗人員增多、人才市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下，失地農(nóng)民心理上的負(fù)擔(dān)可想而知。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1992、1993年，浦東新區(qū)就征地13萬(wàn)畝，需安置征地勞動(dòng)力近8萬(wàn)人。但是1993年上半年已落實(shí)安置的征地勞動(dòng)力僅4萬(wàn)余人，占60％，尚未落實(shí)的有3萬(wàn)余人。[15]

客觀地說，土地征用本身即是為了公共目的，政府將集體所有的土地收歸國(guó)有并給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N政府行為，土地征用權(quán)是政府所特有的一種權(quán)利。但是，這一強(qiáng)制性的征用是有限制的，即只有在公共目的的條件下才可以發(fā)生。問題是，什么是公共目的？如果說實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)政策的公共目的的建設(shè)項(xiàng)目是公共的，那么我們似乎可以說浦東開發(fā)的任何建設(shè)項(xiàng)目都服從于這一目的，很簡(jiǎn)單，不管是重大的市政建設(shè)項(xiàng)目還是非市政建設(shè)項(xiàng)目都是在發(fā)展浦東經(jīng)濟(jì)這一更大公共目的背景之下開始的。

征地在所有權(quán)置換的同時(shí)資源也得到了重新配置。在這一過程中，無論在征地價(jià)格方面還是在就業(yè)方面，相對(duì)于國(guó)家的權(quán)力，農(nóng)民處于比較被動(dòng)的地位。顯然，受征地影響最大的群體——農(nóng)戶缺乏表達(dá)利益與影響政策制定的渠道。

四，農(nóng)地征用的制度安排

浦東農(nóng)地征用的問題是在現(xiàn)有農(nóng)地制度的背景下出現(xiàn)的，具有一定的普遍性，這一問題的根源在于產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。[16]國(guó)家通過其強(qiáng)制性權(quán)力駕馭著集體所有的土地，而土地的集體所有權(quán)主體模糊。模糊的所有權(quán)主體所擁有的所有權(quán)也是殘缺的，所有者與經(jīng)營(yíng)者、占有者與使用者之間的權(quán)利、責(zé)任、利益關(guān)系尚未明確。

1998年新修正的土地管理法第十條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。在對(duì)土地所有權(quán)的界定上，這與1986年的土地管理法沒有實(shí)質(zhì)性的改變，唯一不同的是新的土地管理法明確了村民小組的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

土地管理法實(shí)際上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組三級(jí)分享土地產(chǎn)權(quán)的利益格局，但各自的權(quán)利界定極其模糊。農(nóng)村土地集體所有，集體的代表在土地管理法中被界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)以及村民小組。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)較為復(fù)雜的概念。以浦東農(nóng)村為例，村集體經(jīng)濟(jì)組織既包括了所有生產(chǎn)隊(duì)（村民小組）[17]集體經(jīng)濟(jì)組織，也指村獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織，還包括村與村外面的公司合營(yíng)的企業(yè)。那么，究竟哪一種為所有權(quán)主體的代表？

人民公社政社合一體制解體以后，公社改建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)相應(yīng)改成村和組。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是國(guó)家的最基層的政權(quán)組織，村民自治委員會(huì)和村民委員會(huì)下設(shè)的村民小組是農(nóng)民的自治組織，同時(shí)村民委員會(huì)又承擔(dān)著相當(dāng)?shù)男姓δ埽菄?guó)家行政權(quán)力控制鄉(xiāng)村社會(huì)的神經(jīng)末梢。在1997年8月27日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中明確規(guī)定，“不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)發(fā)包。”[18]這表明中央承認(rèn)的是以生產(chǎn)隊(duì)為集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)主體。而穩(wěn)定以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的土地承包關(guān)系，是政府的一貫政策。但是事實(shí)上，80年代初的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革時(shí)，中央的政策規(guī)定落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活中的確產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)睦щy，許多村的村民小組職能已經(jīng)弱化，無法行使所有者的職能，在現(xiàn)實(shí)生活中，有不少村是由村民委員會(huì)兼公有財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，這類情況大多見于村民小組沒有相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織、經(jīng)濟(jì)職能弱化的鄉(xiāng)村。另外也有不少村由村民小組代表集體行使土地所有權(quán)。于是，以村民小組為單位分配和發(fā)包土地但由村或村合作經(jīng)濟(jì)組織來簽定合同、管理土地成為一種較為普遍的模式。浦東的情況即是這樣。據(jù)了解，在浦東，多數(shù)村是由村代替生產(chǎn)隊(duì)行使分配土地的職能，但隊(duì)依舊是名義上的土地發(fā)包者。

此外，各國(guó)土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，有的是按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，即以被征用土地征用時(shí)在公開市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；有的是按裁定價(jià)格補(bǔ)償，即按法定征用裁判所或土地估價(jià)機(jī)構(gòu)裁定或估定的價(jià)格補(bǔ)償；有的則是按法定價(jià)格補(bǔ)償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。[19]我國(guó)新頒布的《土地管理法》對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定是，征用土地的，按照被征用土地原用途給予補(bǔ)償。這對(duì)于農(nóng)業(yè)用地來說，顯然補(bǔ)償?shù)某杀具h(yuǎn)低于用于其它用途的土地所補(bǔ)償?shù)某杀尽＿@便降低了土地征用者的成本從某種程度上說，也為農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地提供了動(dòng)力。

五，從人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

1949年建國(guó)后至今農(nóng)地制度主要有三次變遷。第一次是50年代的土地改革，改革的結(jié)果是將土地的地主所有轉(zhuǎn)變成農(nóng)民所有，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶的土地私有私營(yíng)。第二次是人民公社制度下土地的公有公營(yíng)。第三次則是人民公社解體以后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。從土地改革后的私有私營(yíng)—?jiǎng)趧?dòng)互助組—土地初級(jí)合作社—高級(jí)社—人民公社，是一個(gè)農(nóng)民的所有權(quán)一步一步收歸國(guó)有的過程，整個(gè)歷史的發(fā)展都有其潛在的邏輯關(guān)系。因此，要理解目前農(nóng)地征用中出現(xiàn)的主要問題，必須回到農(nóng)地制度變遷的歷史背景中去。

1958年在中國(guó)共產(chǎn)黨八屆六中全會(huì)上通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》中，明確指出現(xiàn)階段的人民公社是集體所有制，而在次年2月的第二次鄭州會(huì)議上，初步確立了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制。“三級(jí)所有”是指公社所有制除了有公社直接所有的部分以外，還存在著生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)所有制。“隊(duì)為基礎(chǔ)”指生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位，生產(chǎn)小隊(duì)作為明確的包產(chǎn)單位也有部分所有權(quán)和一定的管理權(quán)限，其先決條件是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本資料的土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有、支配和使用。

“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度其實(shí)否定了任何確定性的權(quán)利主體，是一個(gè)相當(dāng)模糊的產(chǎn)權(quán)界定。在此，一個(gè)具有歷史意義的文件是1962年9月27日在中共第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議上通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，又稱為《農(nóng)業(yè)六十條》。在其第四章，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”，“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，不經(jīng)過縣級(jí)以上人民委員會(huì)的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都不得占用”。但是，該文件同時(shí)規(guī)定，“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。”實(shí)際上，遇到土地調(diào)整、土地占有等問題時(shí)通常是生產(chǎn)隊(duì)服從公社、大隊(duì)的行政命令，生產(chǎn)大隊(duì)要占用耕地時(shí)均無償從生產(chǎn)隊(duì)劃取，公社在征用時(shí)給生產(chǎn)隊(duì)一些補(bǔ)償，但依舊是強(qiáng)制性的劃取。因此，生產(chǎn)隊(duì)沒有嚴(yán)格意義上的土地使用權(quán)和收益權(quán)。

“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制在事實(shí)上否定了三級(jí)所有者中任何一級(jí)對(duì)土地的處置權(quán)，從而以法律的形式保障了實(shí)際的土地所有者——國(guó)家。任何一級(jí)組織或個(gè)人面對(duì)國(guó)家權(quán)力來說都不具有在產(chǎn)權(quán)上對(duì)抗的可能性，而國(guó)家則借助于這種政社合一的制度安排極大地降低了與農(nóng)民之間的交易成本。相應(yīng)地，農(nóng)村人民公社及其生產(chǎn)隊(duì)組織履行了中央權(quán)力神經(jīng)末梢的功能。就這一體制而言，集體所有制與全民所有制是一致的。這種集體所有制，用周其仁的話來說，“是由國(guó)家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種中國(guó)農(nóng)村特有的制度安排”。[20]

中國(guó)的農(nóng)村改革就是一個(gè)行政權(quán)力下放的過程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)意味著國(guó)家放松了對(duì)村莊的控制程度，農(nóng)戶擁有了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，村有了根據(jù)自身資源特征來安排土地制度的自主權(quán)，其意義是深遠(yuǎn)的。[21]而且，在不同的地區(qū)對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有了不同的運(yùn)用。如，有些地方實(shí)行責(zé)任田與口糧田相區(qū)分的兩田制，有些地方是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。以浦東為例，浦東新區(qū)大部分農(nóng)田采取的是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形式。浦東針對(duì)“人多地少”的事實(shí)，采取了“確權(quán)不確地”的分配原則，即確定農(nóng)戶的承包權(quán)但不是具體地把土地分割到每戶人家頭上。農(nóng)戶在保留土地承包權(quán)的前提下，以提供口糧或相應(yīng)租金補(bǔ)償?shù)刃问綄⑼恋胤窗o集體，集體再集中土地將其出租給種田大戶或其他經(jīng)營(yíng)方式形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又稱為“反承包”。這種“反承包”的方式有利于統(tǒng)一灌溉和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等。這些制度創(chuàng)新已具備農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化的性質(zhì)。

不可否認(rèn)的是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在帶動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性上產(chǎn)生了巨大的效益，但它主要是一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的改變。就整個(gè)集體產(chǎn)權(quán)而言，它依舊沒有走出“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度框架。誠(chéng)然，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”指的是核算方式的變革，而且今天的生產(chǎn)隊(duì)不同于人民公社制度下履行核算、分配功能的生產(chǎn)隊(duì)，但從某種程度上說，農(nóng)地征用過程中出現(xiàn)的問題是人民公社體制的制度遺留。

首先，今天面臨的問題依舊是所有權(quán)主體模糊，所有權(quán)界定不清。一方面，《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》并沒有對(duì)所有權(quán)進(jìn)行明確的界定。另一方面，從浦東撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)分配的流程看，土地補(bǔ)償費(fèi)在隊(duì)、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三者之間分配，體現(xiàn)的依舊是三級(jí)所有的利益分配格局。盡管此時(shí)的“三級(jí)”已不同于人民公社的“三級(jí)”，但前者確實(shí)是由后者相應(yīng)地變更而成。

其次，就浦東的情況看，在國(guó)家對(duì)土地的征用過程中，“生產(chǎn)隊(duì)”（村民小組）依舊是基本的被征地單位。原有的以核算和分配為主的生產(chǎn)隊(duì)在現(xiàn)有的體制下功能大大的弱化，生產(chǎn)隊(duì)一般以村民小組的形式存在卻難以發(fā)揮隊(duì)的功能。盡管人民公社解體后國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的下放使農(nóng)村自主選擇權(quán)增強(qiáng)，但從國(guó)家對(duì)土地的管制方面看，法律上的集體所有者村民小組或村委會(huì)并沒有對(duì)土地的支配權(quán)和最終處置權(quán)，相反這些權(quán)利由國(guó)家掌握。

六，結(jié)論

1迸┑卣饔彌諧魷值睦益分配問題和勞動(dòng)力安置問題都和農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)缺陷有關(guān)，而這一缺陷有其深刻的歷史背景。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的意義是革命性的，但它是在人民公社體制內(nèi)部產(chǎn)生并推廣的。中國(guó)的農(nóng)民在這一制度安排下享有了以前無法享有的自主權(quán)，但從另一個(gè)角度說，他們只是在集體成果上交后享有剩余分配權(quán)的集體成員。因而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)首先面對(duì)的是如何保護(hù)國(guó)家和集體利益的問題。只有在國(guó)家利益得到相當(dāng)保障的前提下，才具有制度創(chuàng)新的可能性。保留集體作為土地所有權(quán)的主體地位，這恰恰是制度得以創(chuàng)新的合法性前提。

2幣解決農(nóng)地征用過程中出現(xiàn)的種種問題，最關(guān)鍵的是明晰農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

只有產(chǎn)權(quán)明晰后，才有可能出現(xiàn)土地所有權(quán)代表談判的聲音。產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰與私有產(chǎn)權(quán)是兩回事。我們并不能說，只有私人產(chǎn)權(quán)和發(fā)育較為完全的市場(chǎng)才能增加經(jīng)濟(jì)效率，而集體產(chǎn)權(quán)和政府活動(dòng)只會(huì)降低經(jīng)濟(jì)效率。私有產(chǎn)權(quán)完全的市場(chǎng)制度也是在一定的社會(huì)背景之下才突現(xiàn)它的意義。

農(nóng)地征用過程中出現(xiàn)的問題不是一個(gè)建立私有產(chǎn)權(quán)的問題。浦東農(nóng)地征用的現(xiàn)實(shí)說明，產(chǎn)權(quán)制度的缺陷在于產(chǎn)權(quán)主體不清、具體的產(chǎn)權(quán)不明以及法律的不完善等等。改革的關(guān)鍵并不是是否產(chǎn)權(quán)私有的問題，而是在現(xiàn)有的條件下能否私有的問題。如果說，在國(guó)家的行政權(quán)力依舊強(qiáng)制性地介入土地市場(chǎng)的情況下進(jìn)行土地私有，那么極有可能導(dǎo)致的局面是，利益迅速流向某一社會(huì)群體從而產(chǎn)生嚴(yán)重的貧富差距。在目前國(guó)家行政權(quán)力依舊控制土地市場(chǎng)的情況下，提出產(chǎn)權(quán)私有只能是一種理想。

因此，在目前的情況下，急待解決的第一步是在現(xiàn)有農(nóng)地集體所有的框架內(nèi)明確所有權(quán)的主體，并在法律上保障所有權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。較為現(xiàn)實(shí)的做法依舊是農(nóng)地的所有權(quán)歸集體所有，但是這并不是說今后一直堅(jiān)持土地的集體所有。

3迸┐宀權(quán)集體所有依舊是一種受限制的產(chǎn)權(quán)。

國(guó)家是土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控者。土地資源的稀缺性使國(guó)家必須以必要的強(qiáng)制力實(shí)行對(duì)土地的宏觀管理，如土地所有者產(chǎn)權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，只能在一定期限有償出租或讓渡等等。

但是，國(guó)家對(duì)土地的控制模式急待轉(zhuǎn)變。在浦東的開發(fā)中，似乎任何商業(yè)的開發(fā)行為都有一個(gè)“公共目的”的標(biāo)榜，而真正的“公共”開發(fā)項(xiàng)目，如市政工程，由于與其他商業(yè)開發(fā)行為相混同而體現(xiàn)不出其“公共性”。因此，有必要區(qū)分公共開發(fā)項(xiàng)目和商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，并對(duì)不同的開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行不同的管制，而不是簡(jiǎn)單的進(jìn)行所有權(quán)的置換而后構(gòu)成國(guó)家對(duì)開發(fā)土地的壟斷。例如，對(duì)商業(yè)開發(fā)行為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的代表可以在國(guó)家政策的允許下與用地單位協(xié)商具體的安置補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置問題，倘若農(nóng)民的利益得到侵犯，可以以法律的形式解決糾紛。

本文并不是主張國(guó)家的權(quán)力完全退出對(duì)土地的控制，關(guān)鍵在于國(guó)家行政管理模式的轉(zhuǎn)變，在于農(nóng)村集體組織談判能力的加強(qiáng)，在于以法律的形式具體鞏固集體所有權(quán)的表現(xiàn)形式。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系和公共事務(wù)學(xué)院）

注釋：

[1]《上海城市規(guī)劃志》第121頁(yè)，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1999年3月。

[2]《上海房地產(chǎn)志》第293頁(yè)，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1993年3月版。

[3]《上海城市規(guī)劃志》，同前，第119頁(yè)。

[4]浦東新區(qū)土地開發(fā)主要采用了預(yù)征與實(shí)征相結(jié)合的方式。預(yù)征主要指對(duì)規(guī)劃城市用地范圍內(nèi)的土地以耕地面積算，先向擁有集體所有土地的單位交付預(yù)征費(fèi)的30％，將土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。這時(shí)已經(jīng)完成了所有權(quán)和管理權(quán)的轉(zhuǎn)換，但土地的用途和使用權(quán)暫且不變，到實(shí)征時(shí)只須交付70％的補(bǔ)償費(fèi)即完成動(dòng)遷。與此相對(duì)，實(shí)征是相對(duì)于近期開發(fā)而言的一次性的征地。不論是預(yù)征還是實(shí)征，土地征用的實(shí)質(zhì)沒有改變，不同的只是時(shí)間長(zhǎng)短而已。

[5]參見《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》。

[6]見《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（“農(nóng)業(yè)六十條”）第四章。

[7]載于《上海房地產(chǎn)志》，同前，第336頁(yè)。

[8]上海市城市建設(shè)局1958年7月由市建筑管理局與市政工程局合并而成。

[9]1979年2月決定重建上海市規(guī)劃局（上海市城市規(guī)劃建筑管理局），原市城市建設(shè)局的建筑管理處歸規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)。1991年上海市城市規(guī)劃建筑管理局由改名為上海市城市規(guī)劃管理局。

[10]到了1985年，為了明確城市土地管理部門的權(quán)限，建立了上海市土地管理局，把市房地局的地政管理和市規(guī)劃局有關(guān)征用調(diào)撥土地工作部分劃歸市土地管理局管理。這時(shí)建設(shè)用地的審批程序是先由市規(guī)劃局選址定點(diǎn)，確定用地范圍后，由市土地局根據(jù)市規(guī)劃局審批的用地規(guī)劃許可證確定用地面積，再辦理土地使用審批手續(xù)。

[11]見上海市人民政府令1992年11號(hào)《上海市建設(shè)用地管理辦法》第三十三條。

[12]見1999年2月5日，花木鎮(zhèn)第14屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的政府工作報(bào)告。

[13]詳見1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》和1998年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。

[14]可以處置的集體資產(chǎn)包括政策性補(bǔ)償收入（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、菜田補(bǔ)償費(fèi)以及青苗補(bǔ)償費(fèi)等）、當(dāng)年生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入及歷年積累的資產(chǎn)。

[15]見宏明，《城市化開發(fā)過程中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力資源的配置方式研究及其實(shí)驗(yàn)》，載于《浦東開發(fā)開放論文選》（1985～1995），上海《浦東之窗》叢書編輯部編輯出版1995年9月版。

[16]具體而言，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是當(dāng)事人對(duì)農(nóng)地的一組權(quán)利，包括農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)以及這些權(quán)能的細(xì)分與組合。參見《中國(guó)土地問題研究》第210頁(yè)。

[17]浦東農(nóng)村的村民小組多按照人民公社時(shí)期生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模設(shè)置。人民公社解體之后，原先的生產(chǎn)隊(duì)與生產(chǎn)小隊(duì)分別對(duì)應(yīng)于村民委員會(huì)與村民小組，當(dāng)然性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化。

[18]遲福林主編，《走入21世紀(jì)的中國(guó)農(nóng)村土地制度改革》，第230頁(yè)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年6月版。

[19]韓俊，《中國(guó)農(nóng)村土地制度建設(shè)三題》，載于《管理世界》，1999年3月。

[20]周其仁，《中國(guó)農(nóng)村改革——國(guó)家和所有權(quán)關(guān)系的變化》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港、秋季卷）1994年。

[21]值得注意的是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制只是一個(gè)概括性的名詞，它的內(nèi)涵相當(dāng)廣泛，在不同的地區(qū)有不同的實(shí)現(xiàn)形式。