中國農(nóng)地征用的制度環(huán)境分析

鄭浩瀾

引言

根據(jù)浦東開發(fā)規(guī)劃，1991—2000年為近期，規(guī)劃400平方公里土地，其中集中城市化地區(qū)從38平方公里增加至90平方公里；2001—2020年為遠(yuǎn)期，其中集中城市化地區(qū)為200平方公里。[1]這意味著浦東農(nóng)業(yè)用地將在較短的時間內(nèi)被大量征用，浦東原有農(nóng)村地區(qū)將迅速地城市化。

農(nóng)地征用是國家基于公共利益的需要而有償取得農(nóng)業(yè)用地所有權(quán)的措施。正是農(nóng)地征用制度為浦東快速的經(jīng)濟建設(shè)提供了制度上的可能。但每一次農(nóng)地征用的過程都涉及到紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系。本文的主要觀點是，浦東農(nóng)地征用過程中出現(xiàn)的問題，根本原因在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷源于中國農(nóng)村土地制度變遷的歷史背景。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的意義是革命性的，它使土地從生產(chǎn)隊集中經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶分散經(jīng)營。然而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制主要是對生產(chǎn)經(jīng)營方式的一種改變，換句話說，它與人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地制度有著很大的歷史繼承性。

一，浦東的開發(fā)政策

浦東的開發(fā)是在一系列國家優(yōu)惠政策的帶動下開始的。早在1990年9月10日，上海市人民政府發(fā)布的《上海市鼓勵外商投資浦東新區(qū)的若干規(guī)定》及《上海市浦東新區(qū)土地管理若干規(guī)定》就已經(jīng)使國內(nèi)外投資者對房產(chǎn)項目的投資增強信心。1991年9月16日，市政府批準(zhǔn)市土地局制定的《上海市浦東新區(qū)土地使用費標(biāo)準(zhǔn)》及浦東新區(qū)土地等級的劃分，將浦東新區(qū)土地分為10個等級并按不同用途規(guī)定收取土地使用費。市政府還決定在1993年底以前浦東新區(qū)的各類用地均按1991年的價格標(biāo)準(zhǔn)出讓，讓投資者早投資早得益。[2]

在開發(fā)浦東的新形勢下，1992年7月上海市規(guī)劃院編制完成了《浦東新區(qū)總體規(guī)劃》及規(guī)劃圖。這一規(guī)劃的總體目標(biāo)是把浦東新區(qū)建設(shè)成為有合理的發(fā)展布局結(jié)構(gòu)、先進的綜合交通網(wǎng)絡(luò)、完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代的信息系統(tǒng)以及良好的生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)代化新區(qū)。根據(jù)這一規(guī)劃，浦東新區(qū)的范圍為長江口、黃浦江、川楊河之間的三角地的350平方公里和川楊河以南、外環(huán)線以北50平方公里，共400平方公里。根據(jù)這一開發(fā)規(guī)劃，從總體布局上形成了各具特色與相對獨立的五個綜合分區(qū)。這五個分區(qū)規(guī)劃相應(yīng)面積的土地，配置不同的開發(fā)重點。[3]

浦東開發(fā)的特色在于，在總體規(guī)劃中每一開發(fā)區(qū)都有相應(yīng)的國家級開發(fā)公司，而各國家級開發(fā)公司擁有著大量可供開發(fā)的土地資源。在浦東實際上已經(jīng)形成了陸家嘴、金橋、外高橋、張江四大國家級開發(fā)公司以及華夏、王橋等新區(qū)一級開發(fā)公司，此外各鎮(zhèn)有其工業(yè)點和相應(yīng)的開發(fā)公司。[4]在這一過程中的行政行為很難與非行政行為相區(qū)別，因為從一開始行政行為就介入了市場，征地須經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)，同時具體的開發(fā)由幾家國家級開發(fā)公司來實施。

二，改革前后浦東農(nóng)地征用過程的比較

本文所指的“改革”并不是籠統(tǒng)意義上的1978年中國的改革開放，而是從土地制度變革的角度說，開始于1983年1月中共中央全面肯定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一號文件；從基層政權(quán)變更的角度說，是開始于1983年10月中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知。自1983年起人民公社制度正式解體。

國家征用農(nóng)地意味著土地的所有權(quán)得到置換，土地的所有權(quán)性質(zhì)從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。根?jù)憲法第十條，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。同時，憲法和《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。[5]這事實上是從法律的角度保障了國家對農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)，當(dāng)國家由于建設(shè)需要而使用集體所有的土地時只要通過征用就可以了。從這一點上說，國家征地具有行政強制色彩。

比較改革前后浦東的農(nóng)地征用可以發(fā)現(xiàn)，首先，不論權(quán)力如何變更，依舊是國家壟斷著土地一級市場，用地單位不得與被征地單位擅自商議征地。

在人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制下，土地歸生產(chǎn)隊所有、支配和使用。[6]但是生產(chǎn)隊的土地所有權(quán)是不完全的。生產(chǎn)隊在遇到土地調(diào)整及占有等問題時，通常是服從公社，而沒有實際上的土地所有權(quán)。1982年，國務(wù)院公布的《國家建設(shè)征用土地條例》中規(guī)定用地單位除支付土地補償費外還應(yīng)付給安置補助費。此外，還規(guī)定，“用地單位不得與被征地單位擅自商議征地”，“被征地單位不得在本條例規(guī)定的補償范圍以外，額外要求或附加條件”。1987年9月，上海市政府發(fā)布《上海市國家建設(shè)征用土地費包干使用辦法》規(guī)定，用地單位應(yīng)向市土地局辦理征地包干手續(xù)，不得直接與被征地單位擅自商議征地。這樣一來，國家行政機構(gòu)實際上嚴(yán)格管制著土地的征用，這與人民公社時期沒有什么實質(zhì)的差異。

其次，行政權(quán)力對農(nóng)地征用的管制權(quán)從上個世紀(jì)50年代至今沒有太大的變化。發(fā)生變化的是各政府機構(gòu)內(nèi)部的權(quán)限關(guān)系。

國家征用土地以后構(gòu)成對土地一級市場的管制，因而，任何用地單位都須辦理嚴(yán)格的審批手續(xù)。觀察土地批租的行政行為，我們發(fā)現(xiàn)：中央國務(wù)院—上海市政府—縣政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的行政權(quán)限關(guān)系總體上呈現(xiàn)從上到下層層制約的模式，但也一直處在放權(quán)與收權(quán)的動態(tài)平衡中。國家通過每年下達一定的用地指標(biāo)來控制省、直轄市的征地速度來保持總量的平衡，而各地區(qū)用地數(shù)量多少與行政權(quán)力的下放及收縮有密切的關(guān)系。表1是從1950年到1995年上海市建設(shè)用地批準(zhǔn)的基本情況，以1958年、1961年、1980年、1992年為四個基本的觀察點可以分析政府行政權(quán)力與征地數(shù)量變化關(guān)系。

如表1所示，1958年征地數(shù)額為改革前最高點，1961年征地數(shù)額驟減。也正是1961年，當(dāng)時負(fù)責(zé)征地拆遷管理的上海市城市建設(shè)局土地審批權(quán)開始受到限制。[8]1961年6月，中共上海市委規(guī)定，征用農(nóng)田需由市城建局黨委審查并征得農(nóng)委和當(dāng)?shù)乜h委同意后報市委批準(zhǔn)。1962年6月28日，在市人民委員會批準(zhǔn)發(fā)布的《上海市基本建設(shè)征用土地暫行管理辦法》和《上海市基本建設(shè)拆遷房屋暫行管理辦法》中進一步規(guī)定，市城建局只有權(quán)批準(zhǔn)征用市區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)1畝以下的或者租用3畝以下的生產(chǎn)隊土地，和調(diào)撥其它單位使用的國有土地。因而，市委通過縮小城建局的行政權(quán)力來嚴(yán)格控制征用農(nóng)田。

從表1的數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)地征用在文革期間保持了比較緩慢的速度。1978、1979年數(shù)量的劇增主要是基于寶山鋼鐵總廠和上海石油化工總廠的基建工程。1980年在市府發(fā)布的《上海市基本建設(shè)征用土地管理辦法》中明確了市規(guī)劃局為征用土地工作的主管部門，[9]但為規(guī)劃局規(guī)定了征地的權(quán)力限度，即基本建設(shè)征用生產(chǎn)隊土地10畝以上的經(jīng)市規(guī)劃局審核后，報市人民政府審批。[10]

1992年征地數(shù)額的劇增很大程度上是源于1992年土地審批權(quán)向區(qū)、縣的下放。1992年5月，市政府批轉(zhuǎn)市建委《關(guān)于向區(qū)、縣簡政放權(quán)的若干意見》。自此，區(qū)、縣的征地速度加快，很快便突破了國家下達給上海市的建設(shè)用地指標(biāo)。

三，幾點問題

農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)換直接引起了農(nóng)村城市化的過程，其具體表現(xiàn)是村、隊的撤銷建制，即農(nóng)地被征用后逐步撤銷村的生產(chǎn)隊建制（“生產(chǎn)隊”是沿用人民公社時期的說法，或稱村民小組），在村的所有生產(chǎn)隊都被撤銷以后再撤銷村的建制。撤制村、隊是一個過程，它直接由農(nóng)地征用引起。在浦東，一般只有在某生產(chǎn)隊的土地全部征用后才能撤銷該生產(chǎn)隊的建制，同理，只有在某村的所有生產(chǎn)隊都撤銷建制之后該村才能撤銷建制。因此，在浦東有相當(dāng)一部分的村已經(jīng)撤銷一些生產(chǎn)隊的建制而保存著另一些生產(chǎn)隊的建制。

撤銷村、隊建制本身是一種行政行為。撤銷村隊的建制需滿足以下兩個條件：1）由征地引起。2）土地被全部征用的或征地后剩余的實際耕作面積，按實際農(nóng)業(yè)人口比例計算，人均不足二分的。[11]撤銷隊的建制需經(jīng)一定的行政程序，而在村所有的生產(chǎn)隊符合上述條件撤銷建制后村也以一定的程序申請撤銷建制。土地的大量征用使村、隊撤銷建制的步伐加快。[12]村、隊建制的撤銷在行政上還導(dǎo)致了鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的合并。

村、隊建制的撤銷意味著村、隊的集體資產(chǎn)可以分配給個人，這在征地過程中體現(xiàn)的是一種自上而下的權(quán)力主導(dǎo)性模式。從浦東新區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村分別設(shè)立了撤制村隊處、撤制村隊辦公室、撤制村隊小組。浦東新區(qū)的撤制村隊處主要是參與制定政策、傳達政策文件及及時反饋信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級撤制村隊辦公室主要是執(zhí)行政策，并指導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)村、隊具體的資產(chǎn)處置工作，而村一級的撤制村隊工作小組履行的是具體而煩瑣的資產(chǎn)處置職責(zé)。這三者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。盡管村一級的撤制村隊工作小組主要是由集體經(jīng)濟組織成員代表和村干部組成，其權(quán)力來源于集體經(jīng)濟組織成員大會，其具體的處置方案須經(jīng)過集體經(jīng)濟組織成員代表大會的通過，但該工作小組必須接受鎮(zhèn)撤制辦公室的領(lǐng)導(dǎo)。

目前，村一級的工作小組主要發(fā)揮的是行政命令的執(zhí)行角色，而非談判角色。當(dāng)征用的價格、征地的用途等等已經(jīng)被決定的時候，村集體經(jīng)濟組織成員大會也沒有多少可以影響決策的能力了。村黨員干部在具體的執(zhí)行過程中發(fā)揮了模范帶頭、說服引導(dǎo)和安撫一方的作用，但在碰到利益分配不均等政策性問題的時候，說服、勸導(dǎo)似乎難以起到作用，于是，往往是在問題出現(xiàn)后才自下而上地反饋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或區(qū)政府，這很容易造成政府與農(nóng)民對峙的局面，不利于社會的安定。其中出現(xiàn)的問題主要有兩點：

1、撤制村、隊中利益的具體分配問題。

建制的撤銷與合并作為行政區(qū)劃的調(diào)整本身并不復(fù)雜，復(fù)雜而又值得關(guān)注的是建制撤銷以后利益分配不均問題，而利益的分配不均主要因政策的變化引起。

首先，征地補償費標(biāo)準(zhǔn)顯著提高。根據(jù)1998年新頒布的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、地上附著物和青苗補償費以及安置補償費。由于村土地歸集體所有，所以按規(guī)定征地的土地補償費不得直接分配給個人。在浦東，征地補償費按一定的比例劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織和隊集體經(jīng)濟組織所有。地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，而安置補償費則視安置情況而定。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給安置單位，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補償費發(fā)放給個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

與1986年的《中華人民共和國土地管理法》相比，1998年新的《中華人民共和國土地管理法》的征地補償費顯著提高。1986年制定的征地補償費是以征地前三年平均產(chǎn)值的三到六倍為標(biāo)準(zhǔn)，1998年新頒布的土地管理法將這一標(biāo)準(zhǔn)提高到了6～10倍。同時，安置補償費標(biāo)準(zhǔn)也由該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的2～4倍提高為4～6倍，將土地補償費和安置補償費的總和不得超過土地被征用前3年平均產(chǎn)值的20倍提高為30倍。[13]

不僅如此，青苗補償費也發(fā)生了變更。具體變更見表2。

其次，土地補償費從不可分配給個人轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢圆糠址峙浣o個人。這一轉(zhuǎn)變以1993年8月16號上海市浦東新區(qū)管委會第144號文件《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<關(guān)于撤制村隊集體資產(chǎn)處理辦法（試行稿）>的通知》為起點。在144號文件頒布前，國家建設(shè)征用集體所有土地的各項補償費和安置補償費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗補償費付給本人外，其它的由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安置人口的生活補助，任何單位和個人不得占用。但是，144號文件開始規(guī)定，從該文件頒發(fā)之日起，土地補償費從不可分配給個人轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢苑峙浣o個人。而后在1996年34號文件《上海市人民政府關(guān)于發(fā)布〈上海市撤制村、隊集體資產(chǎn)處置暫行辦法〉的通知》中又明確規(guī)定，劃歸撤制隊、村集體經(jīng)濟組織所有的土地補償費，可以股權(quán)形式或者貨幣形式全部量化到隊集體經(jīng)濟組織個人。[14]

標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著近幾年村、隊撤制的農(nóng)戶享受了以前農(nóng)戶無法享受的利益，從而引起相當(dāng)一部分農(nóng)戶的不滿。而土地補償費歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、隊集體經(jīng)濟組織所有這一政策也容易引起干群關(guān)系的緊張。當(dāng)隊的一部分土地被征用而隊尚未撤銷建制的時候，農(nóng)戶很容易把矛頭對準(zhǔn)生產(chǎn)隊的干部，同樣，當(dāng)相當(dāng)部分的隊已經(jīng)撤銷建制而村尚未撤銷的時候，村干部往往是矛盾的中心。在農(nóng)民中存在著一種普遍的心理，認(rèn)為是村干部貪污了大家的土地補償費。

2、農(nóng)地征用后的勞動力安置問題。村隊撤制后原有依靠土地生存的一大批農(nóng)民離開傳統(tǒng)的生活方式，戶口也相應(yīng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。然而，這一轉(zhuǎn)變并非一蹴而就。土地，對農(nóng)民而言具有相當(dāng)程度的保障功能，失去土地也就意味著失去了基本的生活來源。

可以說，浦東開發(fā)過程中最為突出的是因城市化開發(fā)征用土地而在短時期內(nèi)出現(xiàn)的大量勞動力配置問題?？傮w上說，勞動力安置的辦法是“誰征地、誰吸勞”。具體而言，征地建設(shè)單位用地多少就相應(yīng)解決多少個勞動力的就業(yè)問題，這在實踐中已經(jīng)形成了以下幾種方法：1）由征地建設(shè)單位直接吸勞安置；2）由政府勞動部門統(tǒng)籌安置。這類安置多見于市政工程，或者由征地建設(shè)單位以一定補償金的形式付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排農(nóng)民今后的出路。3）自謀職業(yè)。征地建設(shè)單位對個別有生產(chǎn)技能和專長的農(nóng)民一次性發(fā)給安置補償費后由農(nóng)民自行謀生。由征地建設(shè)單位安排的大多是工資低廉的崗位。大量農(nóng)民由于沒有受到過正規(guī)的教育，要一時找到條件較好的崗位很難。同時，在浦東，存在大量用地建設(shè)單位無力解決勞動力安置的情況。在如今下崗人員增多、人才市場競爭激烈的情況下，失地農(nóng)民心理上的負(fù)擔(dān)可想而知。據(jù)統(tǒng)計，僅1992、1993年，浦東新區(qū)就征地13萬畝，需安置征地勞動力近8萬人。但是1993年上半年已落實安置的征地勞動力僅4萬余人，占60％，尚未落實的有3萬余人。[15]

客觀地說，土地征用本身即是為了公共目的，政府將集體所有的土地收歸國有并給予合理補償?shù)囊环N政府行為，土地征用權(quán)是政府所特有的一種權(quán)利。但是，這一強制性的征用是有限制的，即只有在公共目的的條件下才可以發(fā)生。問題是，什么是公共目的？如果說實現(xiàn)特定經(jīng)濟政策的公共目的的建設(shè)項目是公共的，那么我們似乎可以說浦東開發(fā)的任何建設(shè)項目都服從于這一目的，很簡單，不管是重大的市政建設(shè)項目還是非市政建設(shè)項目都是在發(fā)展浦東經(jīng)濟這一更大公共目的背景之下開始的。

征地在所有權(quán)置換的同時資源也得到了重新配置。在這一過程中，無論在征地價格方面還是在就業(yè)方面，相對于國家的權(quán)力，農(nóng)民處于比較被動的地位。顯然，受征地影響最大的群體——農(nóng)戶缺乏表達利益與影響政策制定的渠道。

四，農(nóng)地征用的制度安排

浦東農(nóng)地征用的問題是在現(xiàn)有農(nóng)地制度的背景下出現(xiàn)的，具有一定的普遍性，這一問題的根源在于產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。[16]國家通過其強制性權(quán)力駕馭著集體所有的土地，而土地的集體所有權(quán)主體模糊。模糊的所有權(quán)主體所擁有的所有權(quán)也是殘缺的，所有者與經(jīng)營者、占有者與使用者之間的權(quán)利、責(zé)任、利益關(guān)系尚未明確。

1998年新修正的土地管理法第十條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。在對土地所有權(quán)的界定上，這與1986年的土地管理法沒有實質(zhì)性的改變，唯一不同的是新的土地管理法明確了村民小組的經(jīng)營管理權(quán)。

土地管理法實際上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組三級分享土地產(chǎn)權(quán)的利益格局，但各自的權(quán)利界定極其模糊。農(nóng)村土地集體所有，集體的代表在土地管理法中被界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會以及村民小組。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一個較為復(fù)雜的概念。以浦東農(nóng)村為例，村集體經(jīng)濟組織既包括了所有生產(chǎn)隊（村民小組）[17]集體經(jīng)濟組織，也指村獨立經(jīng)營的經(jīng)濟組織，還包括村與村外面的公司合營的企業(yè)。那么，究竟哪一種為所有權(quán)主體的代表？

人民公社政社合一體制解體以后，公社改建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大隊和生產(chǎn)隊相應(yīng)改成村和組。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是國家的最基層的政權(quán)組織，村民自治委員會和村民委員會下設(shè)的村民小組是農(nóng)民的自治組織，同時村民委員會又承擔(dān)著相當(dāng)?shù)男姓δ?，是國家行政?quán)力控制鄉(xiāng)村社會的神經(jīng)末梢。在1997年8月27日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中明確規(guī)定，“不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)發(fā)包?！盵18]這表明中央承認(rèn)的是以生產(chǎn)隊為集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)主體。而穩(wěn)定以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的土地承包關(guān)系，是政府的一貫政策。但是事實上，80年代初的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革時，中央的政策規(guī)定落實到現(xiàn)實生活中的確產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)睦щy，許多村的村民小組職能已經(jīng)弱化，無法行使所有者的職能，在現(xiàn)實生活中，有不少村是由村民委員會兼公有財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，這類情況大多見于村民小組沒有相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織、經(jīng)濟職能弱化的鄉(xiāng)村。另外也有不少村由村民小組代表集體行使土地所有權(quán)。于是，以村民小組為單位分配和發(fā)包土地但由村或村合作經(jīng)濟組織來簽定合同、管理土地成為一種較為普遍的模式。浦東的情況即是這樣。據(jù)了解，在浦東，多數(shù)村是由村代替生產(chǎn)隊行使分配土地的職能，但隊依舊是名義上的土地發(fā)包者。

此外，各國土地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，有的是按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標(biāo)準(zhǔn)；有的是按裁定價格補償，即按法定征用裁判所或土地估價機構(gòu)裁定或估定的價格補償；有的則是按法定價格補償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補償。[19]我國新頒布的《土地管理法》對土地征用補償費的規(guī)定是，征用土地的，按照被征用土地原用途給予補償。這對于農(nóng)業(yè)用地來說，顯然補償?shù)某杀具h(yuǎn)低于用于其它用途的土地所補償?shù)某杀?。這便降低了土地征用者的成本從某種程度上說，也為農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地提供了動力。

五，從人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

1949年建國后至今農(nóng)地制度主要有三次變遷。第一次是50年代的土地改革，改革的結(jié)果是將土地的地主所有轉(zhuǎn)變成農(nóng)民所有，實現(xiàn)了農(nóng)戶的土地私有私營。第二次是人民公社制度下土地的公有公營。第三次則是人民公社解體以后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。從土地改革后的私有私營—勞動互助組—土地初級合作社—高級社—人民公社，是一個農(nóng)民的所有權(quán)一步一步收歸國有的過程，整個歷史的發(fā)展都有其潛在的邏輯關(guān)系。因此，要理解目前農(nóng)地征用中出現(xiàn)的主要問題，必須回到農(nóng)地制度變遷的歷史背景中去。

1958年在中國共產(chǎn)黨八屆六中全會上通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》中，明確指出現(xiàn)階段的人民公社是集體所有制，而在次年2月的第二次鄭州會議上，初步確立了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制?！叭壦小笔侵腹缢兄瞥擞泄缰苯铀械牟糠忠酝猓€存在著生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊所有制?！瓣牉榛A(chǔ)”指生產(chǎn)大隊為基本核算單位，生產(chǎn)小隊作為明確的包產(chǎn)單位也有部分所有權(quán)和一定的管理權(quán)限，其先決條件是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本資料的土地歸生產(chǎn)隊所有、支配和使用。

“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的制度其實否定了任何確定性的權(quán)利主體，是一個相當(dāng)模糊的產(chǎn)權(quán)界定。在此，一個具有歷史意義的文件是1962年9月27日在中共第八屆中央委員會第十次全體會議上通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，又稱為《農(nóng)業(yè)六十條》。在其第四章，“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有”，“生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)過縣級以上人民委員會的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個人都不得占用”。但是，該文件同時規(guī)定，“生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！睂嶋H上，遇到土地調(diào)整、土地占有等問題時通常是生產(chǎn)隊服從公社、大隊的行政命令，生產(chǎn)大隊要占用耕地時均無償從生產(chǎn)隊劃取，公社在征用時給生產(chǎn)隊一些補償，但依舊是強制性的劃取。因此，生產(chǎn)隊沒有嚴(yán)格意義上的土地使用權(quán)和收益權(quán)。

“三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制在事實上否定了三級所有者中任何一級對土地的處置權(quán)，從而以法律的形式保障了實際的土地所有者——國家。任何一級組織或個人面對國家權(quán)力來說都不具有在產(chǎn)權(quán)上對抗的可能性，而國家則借助于這種政社合一的制度安排極大地降低了與農(nóng)民之間的交易成本。相應(yīng)地，農(nóng)村人民公社及其生產(chǎn)隊組織履行了中央權(quán)力神經(jīng)末梢的功能。就這一體制而言，集體所有制與全民所有制是一致的。這種集體所有制，用周其仁的話來說，“是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種中國農(nóng)村特有的制度安排”。[20]

中國的農(nóng)村改革就是一個行政權(quán)力下放的過程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)意味著國家放松了對村莊的控制程度，農(nóng)戶擁有了土地經(jīng)營權(quán)，村有了根據(jù)自身資源特征來安排土地制度的自主權(quán)，其意義是深遠(yuǎn)的。[21]而且，在不同的地區(qū)對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有了不同的運用。如，有些地方實行責(zé)任田與口糧田相區(qū)分的兩田制，有些地方是適度規(guī)模經(jīng)營。以浦東為例，浦東新區(qū)大部分農(nóng)田采取的是適度規(guī)模經(jīng)營的形式。浦東針對“人多地少”的事實，采取了“確權(quán)不確地”的分配原則，即確定農(nóng)戶的承包權(quán)但不是具體地把土地分割到每戶人家頭上。農(nóng)戶在保留土地承包權(quán)的前提下，以提供口糧或相應(yīng)租金補償?shù)刃问綄⑼恋胤窗o集體，集體再集中土地將其出租給種田大戶或其他經(jīng)營方式形成規(guī)模經(jīng)營，又稱為“反承包”。這種“反承包”的方式有利于統(tǒng)一灌溉和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等。這些制度創(chuàng)新已具備農(nóng)村土地資源配置市場化的性質(zhì)。

不可否認(rèn)的是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在帶動農(nóng)民生產(chǎn)積極性上產(chǎn)生了巨大的效益，但它主要是一種生產(chǎn)經(jīng)營方式的改變。就整個集體產(chǎn)權(quán)而言，它依舊沒有走出“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的制度框架。誠然，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”指的是核算方式的變革，而且今天的生產(chǎn)隊不同于人民公社制度下履行核算、分配功能的生產(chǎn)隊，但從某種程度上說，農(nóng)地征用過程中出現(xiàn)的問題是人民公社體制的制度遺留。

首先，今天面臨的問題依舊是所有權(quán)主體模糊，所有權(quán)界定不清。一方面，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》并沒有對所有權(quán)進行明確的界定。另一方面，從浦東撤制村隊集體資產(chǎn)分配的流程看，土地補償費在隊、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三者之間分配，體現(xiàn)的依舊是三級所有的利益分配格局。盡管此時的“三級”已不同于人民公社的“三級”，但前者確實是由后者相應(yīng)地變更而成。

其次，就浦東的情況看，在國家對土地的征用過程中，“生產(chǎn)隊”（村民小組）依舊是基本的被征地單位。原有的以核算和分配為主的生產(chǎn)隊在現(xiàn)有的體制下功能大大的弱化，生產(chǎn)隊一般以村民小組的形式存在卻難以發(fā)揮隊的功能。盡管人民公社解體后國家權(quán)力向社會的下放使農(nóng)村自主選擇權(quán)增強，但從國家對土地的管制方面看，法律上的集體所有者村民小組或村委會并沒有對土地的支配權(quán)和最終處置權(quán)，相反這些權(quán)利由國家掌握。

六，結(jié)論

1迸┑卣饔彌諧魷值睦益分配問題和勞動力安置問題都和農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)缺陷有關(guān)，而這一缺陷有其深刻的歷史背景。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的意義是革命性的，但它是在人民公社體制內(nèi)部產(chǎn)生并推廣的。中國的農(nóng)民在這一制度安排下享有了以前無法享有的自主權(quán)，但從另一個角度說，他們只是在集體成果上交后享有剩余分配權(quán)的集體成員。因而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)首先面對的是如何保護國家和集體利益的問題。只有在國家利益得到相當(dāng)保障的前提下，才具有制度創(chuàng)新的可能性。保留集體作為土地所有權(quán)的主體地位，這恰恰是制度得以創(chuàng)新的合法性前提。

2幣解決農(nóng)地征用過程中出現(xiàn)的種種問題，最關(guān)鍵的是明晰農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

只有產(chǎn)權(quán)明晰后，才有可能出現(xiàn)土地所有權(quán)代表談判的聲音。產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰與私有產(chǎn)權(quán)是兩回事。我們并不能說，只有私人產(chǎn)權(quán)和發(fā)育較為完全的市場才能增加經(jīng)濟效率，而集體產(chǎn)權(quán)和政府活動只會降低經(jīng)濟效率。私有產(chǎn)權(quán)完全的市場制度也是在一定的社會背景之下才突現(xiàn)它的意義。

農(nóng)地征用過程中出現(xiàn)的問題不是一個建立私有產(chǎn)權(quán)的問題。浦東農(nóng)地征用的現(xiàn)實說明，產(chǎn)權(quán)制度的缺陷在于產(chǎn)權(quán)主體不清、具體的產(chǎn)權(quán)不明以及法律的不完善等等。改革的關(guān)鍵并不是是否產(chǎn)權(quán)私有的問題，而是在現(xiàn)有的條件下能否私有的問題。如果說，在國家的行政權(quán)力依舊強制性地介入土地市場的情況下進行土地私有，那么極有可能導(dǎo)致的局面是，利益迅速流向某一社會群體從而產(chǎn)生嚴(yán)重的貧富差距。在目前國家行政權(quán)力依舊控制土地市場的情況下，提出產(chǎn)權(quán)私有只能是一種理想。

因此，在目前的情況下，急待解決的第一步是在現(xiàn)有農(nóng)地集體所有的框架內(nèi)明確所有權(quán)的主體，并在法律上保障所有權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。較為現(xiàn)實的做法依舊是農(nóng)地的所有權(quán)歸集體所有，但是這并不是說今后一直堅持土地的集體所有。

3迸┐宀權(quán)集體所有依舊是一種受限制的產(chǎn)權(quán)。

國家是土地市場的宏觀調(diào)控者。土地資源的稀缺性使國家必須以必要的強制力實行對土地的宏觀管理，如土地所有者產(chǎn)權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，只能在一定期限有償出租或讓渡等等。

但是，國家對土地的控制模式急待轉(zhuǎn)變。在浦東的開發(fā)中，似乎任何商業(yè)的開發(fā)行為都有一個“公共目的”的標(biāo)榜，而真正的“公共”開發(fā)項目，如市政工程，由于與其他商業(yè)開發(fā)行為相混同而體現(xiàn)不出其“公共性”。因此，有必要區(qū)分公共開發(fā)項目和商業(yè)開發(fā)項目，并對不同的開發(fā)項目進行不同的管制，而不是簡單的進行所有權(quán)的置換而后構(gòu)成國家對開發(fā)土地的壟斷。例如，對商業(yè)開發(fā)行為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的代表可以在國家政策的允許下與用地單位協(xié)商具體的安置補償費和勞動力安置問題，倘若農(nóng)民的利益得到侵犯，可以以法律的形式解決糾紛。

本文并不是主張國家的權(quán)力完全退出對土地的控制，關(guān)鍵在于國家行政管理模式的轉(zhuǎn)變，在于農(nóng)村集體組織談判能力的加強，在于以法律的形式具體鞏固集體所有權(quán)的表現(xiàn)形式。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系和公共事務(wù)學(xué)院）

注釋：

[1]《上海城市規(guī)劃志》第121頁，上海社會科學(xué)院出版社，1999年3月。

[2]《上海房地產(chǎn)志》第293頁，上海社會科學(xué)院出版社，1993年3月版。

[3]《上海城市規(guī)劃志》，同前，第119頁。

[4]浦東新區(qū)土地開發(fā)主要采用了預(yù)征與實征相結(jié)合的方式。預(yù)征主要指對規(guī)劃城市用地范圍內(nèi)的土地以耕地面積算，先向擁有集體所有土地的單位交付預(yù)征費的30％，將土地轉(zhuǎn)為國有土地。這時已經(jīng)完成了所有權(quán)和管理權(quán)的轉(zhuǎn)換，但土地的用途和使用權(quán)暫且不變，到實征時只須交付70％的補償費即完成動遷。與此相對，實征是相對于近期開發(fā)而言的一次性的征地。不論是預(yù)征還是實征，土地征用的實質(zhì)沒有改變，不同的只是時間長短而已。

[5]參見《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》。

[6]見《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（“農(nóng)業(yè)六十條”）第四章。

[7]載于《上海房地產(chǎn)志》，同前，第336頁。

[8]上海市城市建設(shè)局1958年7月由市建筑管理局與市政工程局合并而成。

[9]1979年2月決定重建上海市規(guī)劃局（上海市城市規(guī)劃建筑管理局），原市城市建設(shè)局的建筑管理處歸規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)。1991年上海市城市規(guī)劃建筑管理局由改名為上海市城市規(guī)劃管理局。

[10]到了1985年，為了明確城市土地管理部門的權(quán)限，建立了上海市土地管理局，把市房地局的地政管理和市規(guī)劃局有關(guān)征用調(diào)撥土地工作部分劃歸市土地管理局管理。這時建設(shè)用地的審批程序是先由市規(guī)劃局選址定點，確定用地范圍后，由市土地局根據(jù)市規(guī)劃局審批的用地規(guī)劃許可證確定用地面積，再辦理土地使用審批手續(xù)。

[11]見上海市人民政府令1992年11號《上海市建設(shè)用地管理辦法》第三十三條。

[12]見1999年2月5日，花木鎮(zhèn)第14屆人民代表大會第一次會議上的政府工作報告。

[13]詳見1986年《中華人民共和國土地管理法》和1998年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》。

[14]可以處置的集體資產(chǎn)包括政策性補償收入（土地補償費、安置補償費、菜田補償費以及青苗補償費等）、當(dāng)年生產(chǎn)經(jīng)營收入及歷年積累的資產(chǎn)。

[15]見宏明，《城市化開發(fā)過程中農(nóng)村剩余勞動力資源的配置方式研究及其實驗》，載于《浦東開發(fā)開放論文選》（1985～1995），上海《浦東之窗》叢書編輯部編輯出版1995年9月版。

[16]具體而言，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是當(dāng)事人對農(nóng)地的一組權(quán)利，包括農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)以及這些權(quán)能的細(xì)分與組合。參見《中國土地問題研究》第210頁。

[17]浦東農(nóng)村的村民小組多按照人民公社時期生產(chǎn)隊的規(guī)模設(shè)置。人民公社解體之后，原先的生產(chǎn)隊與生產(chǎn)小隊分別對應(yīng)于村民委員會與村民小組，當(dāng)然性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化。

[18]遲福林主編，《走入21世紀(jì)的中國農(nóng)村土地制度改革》，第230頁，中國經(jīng)濟出版社，2000年6月版。

[19]韓俊，《中國農(nóng)村土地制度建設(shè)三題》，載于《管理世界》，1999年3月。

[20]周其仁，《中國農(nóng)村改革——國家和所有權(quán)關(guān)系的變化》，載于《中國社會科學(xué)季刊》（香港、秋季卷）1994年。

[21]值得注意的是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制只是一個概括性的名詞，它的內(nèi)涵相當(dāng)廣泛，在不同的地區(qū)有不同的實現(xiàn)形式。